§ 2. Правове регулювання забезпечення ядерної та радіаційної безпеки

У 2005 році на чотирьох діючих AEC експлуатувались 15 енергоблоків, які відпрацювали, в середньому, близько половини передбаченого проектами строку експлуатації. AEC виробили 88,8 млрд.

Енергетичною стратегією України на період до 2030 року, схваленою роз­порядженням КМУ № 507-р від 26 березня 2008 року, планується збереження протягом 2006-2030 рр. частки виробництва електроенергії AEC на рівні, досяг­нутому у 2005 році (тобто, близько половини від сумарного річного виробництва електроенергії в Україні). Таке рішення обґрунтовується, у першу чергу наявністю власних сировинних ресурсів урану, а також - стабільною роботою AEC, потен­ційними можливостями країни щодо створення енергетичних потужностей на AEC, наявними технічними, фінансовими та екологічними проблемами теплової енергетики.

Наразі в Україні прийнято досить велику нормативно-правову базу щодо забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Україна є учасницею міжнародних договорів із зазначених питань. Це навіть дало підставу деяким науковцям зро­бити висновок про формування у вітчизняній правовій системі ядерного права як самостійної галузі національного права¹. Розглядається питання про розробку в Україні проекту Ядерного кодексу^{[208] [209].}

Центральне місце у системі ядерного законодавства посідає Закон Укра­їни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року^[210], який визначає загальні положення ядерного права.

Відповідно до вищезазначених двох напрямів правового регулювання за­безпечення ядерної та радіаційної безпеки будується і система державного управління у цій галузі. Головним центральним органом виконавчої владну сфері безпеки використання ядерної енергії є Державна інспекція ядерного регулювання України, далі - Держатомрегулювання України, що діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України № 403/2011 від 6 квітня 2011 року^[211].

Питання забезпечення радіаційної безпеки вирішує Національна комісія з питань радіаційного захисту населення України (НКРЗУ), що діє на підставі Положення, затвердженого постановою Верховної Ради України від 6 жовтня 2009 року¹. Вона є постійно діючим вищим незалежним колегіальним науково- експертним і дорадчо-консультативним органом з питань протирадіаційного захисту та радіаційної безпеки населення України. Згідно з указом Президента України № 402/2011 від 6 квітня 2011 року^{[212] [213], головним органом з питань повод­ження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської ката­строфи є Міністерство надзвичайних ситуацій України, далі - MHC України.}

Законодавство визначає засади правового регулювання громадського впливу на забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Згідно зі ст. 10 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» гарантується право громадськості на доступ до інформації про стан ядерної та радіаційної безпеки та на відвідування ядерних установок з пізнавальною метою. У ст. 11 цього Закону передбачається участь громадськості у прийнятті рішень з питань забезпечення ядерної безпеки. Така участь регулюється Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердженим наказом Мінпри­роди України № 168 від 18 грудня 2003 року^[214]. Проведення громадських слухань здійснюється згідно з Порядком проведення громадських слухань з питань ви­користання ядерної енергії та радіаційної безпеки, затвердженим постановою КМУ № 1122 від 18 липня 1998 року^[215].

У ст. 4 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначаються засади радіаційного захисту. Так, не може бути дозволена жодна діяльність, пов'язана з іонізуючим випромінюванням, якщо кінцева вигода від такої діяльності не перевищує заподіяної нею шкоди; величини індивідуальних доз, кількість осіб, що опромінюються, та ймовірність опромінення від будь- якого з видів іонізуючого випромінювання повинні бути найнижчими з тих, що їх можна практично досягти, враховуючи економічні і соціальні чинники; опро­мінення окремих осіб від усіх джерел та видів діяльності не повинно переви­щувати встановлених дозових меж.

Ядерне нормування. Згідно зі ст. 8 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», дотримання норм, правил і стандартів з ядерної та раді­аційної безпеки є обов'язковим. Вони визначаються як критерії, вимоги і умови забезпечення безпеки підчас використання ядерної енергії. Порядок розроблен­ня та затвердження норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки затверджений постановою КМУ № 163 від 8 лютого 1997 року^[216].

Засадничим радіаційним нормативним документом є Державні санітарні норми, правила, гігієнічні нормативи «Норми радіаційної безпеки України» (НРБУ-97), затверджені наказом МОЗ України № 208 від 14 липня 1997 року. Крімтого, є Державні гігієнічні нормативи «Допустимі рівні вмісту радіонуклідів 137Cs і 90Sr у продуктах харчування та питній воді» (ДР-97), затверджені наказом МОЗ України № 255 від 19 серпня 1997 року і Основні санітарні правила забез­печення радіаційної безпеки України, затверджені наказом МОЗ України № 54 від 2 лютого 2005 року¹.

Захист від впливу іонізуючого випромінювання. Для радіаційного законо­давства системоутворюючим є Закон України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» від 14 січня 1998 року^{[217] [218]. У ст. 5 цього Закону вста­новлюється основна дозова межа опромінення населення у розмірі 1 мілізіеерт (мЗв) ефективної дози опромінення. Основна дозова межа індивідуального опромінення персоналу ядерних установок не повинна перевищувати 20мЗв ефективної дози опромінення. При цьому допускається її збільшення до 50 мЗв за умови, що середньорічна доза опромінення протягом 5 років підрядне перевищує 20 мЗв.}

Згідно зі ст. 11 Закону, місцевими органами виконавчої влади здійснюється оцінка стану захисту людини від впливу іонізуючого випромінювання. При цьому оцінюються характеристика радіоактивного забруднення теренів, екологічний ризик аварій, ступінь готовності до них, аналіз доз опромінення населеннятощо. Результати оцінки щорічно заносяться до радіаційно-екологічного паспорту території. Облік індивідуальних доз опромінення ведеться у районному (місь­кому) дозовому реєстрі опромінення місцевими органами виконавчої влади згідно з Порядком створення єдиної державної системи контролю та обліку індивідуальних доз опромінення населення, затвердженим постановою КМУ № 379 від 23 квітня 2001 року^[219].

У ст. З Закону «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» передбачається право людини на компенсацію за перевищення встановлених дозових меж опромінення та відшкодування шкоди, завданої внаслідок іонізу­ючого випромінювання, які є незалежними одне від одного. Компенсація потер­пілим за перевищення річної основної дозової межі опромінення визначається ст. 19 цього Закону у розмірі 20 гривень 40 копійок за кожний мЗв перевищення дозової межі опромінення. Підставою для виплати компенсації є зафіксований районним (міським) дозовим реєстром опромінення факт перевищення річної основної дозової межі опромінення не з власної вини особи.

Слід мати на увазі, що це компенсація за перевищення дозових меж опро­мінення, а не за заподіяння шкоди здоров'ю: може бути так, що межі опромінен­ня перевищені, а помітного погіршення здоров'я не сталося. Як і навпаки: стан здоров'я особи, що є особливо вразливою до радіації, може погіршитися і коли дозові межі опромінення було дотримано. Тому компенсація і відшкодування шкоди - різні поняття: можливе одночасне їх стягнення. Компенсація і відшко­дування шкоди здійснюються за рахунок винних осіб, що використовують ДІВ.

Ядерне ліцензування. Згідно зі ст. 26 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ліцензуванню підлягають всі види діяльності з використання ДІВ, за винятком малонебезпечних. Ліцензія, на відміну від дозволу, передбачає встановлення ліцензійних умов, які містять додаткові ви­моги щодо безпеки даного об'єкту. Слід мати на увазі, що загальний Закон «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року не поширюється на ядерне ліцензування. Ядерне ліцензування здійснюється Держатомрегулювання відповідно до Закону «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11 січня 2000 року^{[220] [221].}

Згідно зі ст. 6 цього Закону, дозвільна діяльність є складовою частиною державного регулювання у сфері використання ядерної енергії і передбачає: ліцензування окремих видів діяльності у сфері використання ядерної енергії; ліцензування діяльності експлуатуючої організації на окремому етапі життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронения радіоактивних відходів та видачу такій організації окремих дозволів на виконання певних видів робіт чи операцій на окремих етапах життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронения радіоактивних відходів; ліцензування діяльності, пов'язаної із здійсненням персоналом безпосереднього управління реакторною установкою, та діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов'язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов'язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки; видачу сертифікатів про за­твердження у разі перевезення радіоактивних матеріалів; державну реєстрацію джерел іонізуючого випромінювання; видачу дозволів на перевезення радіоак­тивних матеріалів.

Правовий режим ядерних установок. Згідно зі ст. 9 Закону «Про викорис­тання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ядерні установки та ДІВ можуть перебувати у різних формах власності, але ядерні матеріали є виключно загаль­нодержавною власністю. Це означає, що держава постійно несе на собі ризик відповідальності за шкоду, заподіяну ядерною аварією, незалежно від її вини. Загальні положення безпеки атомних станцій затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 162 від 19 листопада 2007 України². Прийняття рішень щодо будівництва нових ядерних установок здійснюється згідно з Законом України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для по­водження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення» від 8 вересня 2005 року¹.

У місцях розташування ядерних установок відповідно до ст. 45 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» може впроваджуватися особливий режим території, який включає в себе санітарно-захисну зону і зону спостереження. Розміри і межі зазначених зон визначаються у проекті, узгоджу­ються Держатомрегулювання України і затверджуються місцевими радами. У цих зонах здійснюється радіаційний контроль. На території ядерної установки можуть обмежуватися окремі права осіб, зокрема, проводитися оглядтранспортнихза- собів і особистий огляд. На території ядерних установок та санітарно-захисних зон забороняється проведення масових заходів: мітингів, зборів, демонстрацій тощо. Персонал таких установок не має права на страйки.

Відповідно до Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу 1980 року, учасником якої є Україна, згідно з постановою Верховної Ради України від 5 трав­ня 1993 року, розвивається національне законодавство про фізичний захист. Фізичний захист ядерних установок і запобігання їх використання у військових цілях регулюється Законом «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання» від 19 жовтня 2000 року^{[222] [223]. Відповідно до ст. 60 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», фізичний захист полягає у створенні умов для мінімізації можливості вчинення диверсії, крадіжки або будь-якого іншого непра­вомірного вилучення ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також зміцнювали б режим нерозповсюдження ядерної зброї; сприяння здійсненню заходів з розшуку та повернення зниклих ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випро­мінювання та зведення до мінімуму радіологічних наслідків диверсії.}

Довіз в Україну і вивіз з України ядерних матеріалів ліцензується і потребує отримання дозволу Державної служби експортного контролю згідно з Законом України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів вій­ськового призначення та подвійного використання» від 20 лютого 2003 року^[224]. Крім того, для здійснення таких операцій необхідно отримати висновок Держ­атомрегулювання України про дотримання вимог радіаційної безпеки згідно з Інструкцією про порядок надання висновків Державного комітету ядерного регулювання України під час міжнародних передач радіоактивних матеріалів, затвердженою наказом Держатомрегулювання України № 138 від 26 серпня 2004 року^[225]. Забороняється вивіз ядерних матеріалів у країни, які не взяли на себе зобов'язань щодо використання їх у мирних цілях, не можуть гарантувати ядерної безпеки.

Зняття з експлуатації ядерних установок регулюється Законом України «Про впорядкування питань, пов'язаних із забезпеченням ядерної безпеки» від 24 червня 2004 року¹. Згідно зі ст. 4 цього Закону, зняття з експлуатації ядерних установок здійснюється відповідно до спеціальних проектів, розроблюваних експлуатуючою організацією.

Правовий режим поводження з радіоактивними відходами, далі скорочено - PAB, регулюється Законом Україні «Про поводження з радіоактивними відхо­дами» від ЗО червня 1995 року^{[226] [227]. Відповідно до ст. 1 цього Закону, PAB являють собою матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоак­тивне забруднення яких перевищує межі, встановлені діючими нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається. У ст. 10 Закону проголошуються засади розмежування управління у царині використання ядерної енергії і PAB: спеціально уповноваженим органом з управління PAB є не Держатомрегулювання України, a MHC України.}

У ст. 51 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначається, що до передачі PABy власність держави відповідальність за раді­аційний захист та безпеку несе ліцензіат (виробник PAB). Згідно зі ст. 12 Закону «Про поводження з радіоактивними відходами», PAB переходять у власність держави з часу підписання документу про передачу PAB від виробника PAB. Щоправда, ці положення суперечать ст. 9 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», яка визначає, що ядерні матеріали є виключно загальнодержавною власністю. А згідно зі ст. 1 цього ж Закону, поняття «ядер­ний матеріал» включає в себе PAB. Якщо так, тоді PAB постійно перебувають у державній власності та не можуть передаватися у власність виробника PAB ні за якими актами.

Відповідно до ст. 14 Закону «Про поводження з радіоактивними відходами», державний облік PAB передбачає ведення MHC України Державного реєстру РДВзгідно з Положенням про державний реєстр радіоактивних відходів, затверд­женим постановою КМУ № 480 від 29 квітня 1996 року і Державного кадастру сховищ PAB та переліку місць тимчасового зберігання PAB згідно з Положенням про державний кадастр сховищта місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів, затвердженим цією ж постановою. Для потреб державного обліку один раз на 3 роки проводяться державні інвентаризації PAB відповідно до НП 306.5.04/2.059-2002 «Порядок проведення державної інвентаризації радіоак­тивних відходів», затвердженого наказом Держатомрегулювання України № 27 від 11 лютого 2003 року^[228].

Ввезення на територію України PAB з інших держав забороняється ст. 53 За­кону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», але заборона не поширюється на випадки ввезення в Україну PAB, що утворилися внаслідок надання Україні послуг іншою державою. Відповіднодо ст. 59 зазначеного Закону, вивезення PAB з України до тих країн, які не мають достатнього технічного рівня для забезпечення радіаційної безпеки, забороняється. Порядок видачі дозволу на здійснення міжнародних перевезень радіоактивних матеріалів затверджено постановою КМУ № 1196 від 3 жовтня 2007 року¹.

Правове регулювання видобування та переробки уранових руд здійснюється Законом України «Про видобування і переробку уранових руд» від 19 листопада 1997 року^{[229] [230]. Згідно зі ст. 5 зазначеного Закону, видобуті з надр уранові руди та продукти їх переробки, які одержані відповідно до законодавства, є власністю суб'єктів видобування та переробки усіх форм власності. Тут знову ми маємо суперечність зі ст. 9 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», яка допускає виключно державну власність на ядерні матеріали. Але, враховуючи, що згідно з існуючими у вітчизняній правовій системі звичаями: lexSpecialis derogat generalis, крім того, переважну правову силу має нормативний акт, що прийнятий пізніше, Закон «Про видобування і переробку уранових руд» повинен мати пріоритет перед Законом «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Майнові комплекси уранових об'єктів можуть перебувати у різних формах власності.}

Відповідальність за ядерну шкоду. Цивільна відповідальність за ядерну шкоду регулюється Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду від 21 травня 1963 року, до якої Україна приєдналася згідно з За­коном від 12 липня 1996 року. Відповідно до ст. 72 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», відповідальність оператора за ядерну шкоду є цілковитою, тобто настає незалежно від наявності вини, за винятком грубої недбалості, навмисних дій потерпілого чи обставин непоборної сили - стихійного лиха, військових дій тощо. Оператором AEC України, згідно з урядовою постановою № 830 від 8 червня 1998 року, є Державне підприємство Національ­на атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом». За шкоду, заподіяну під час транзиту ядерних матеріалів відповідальність несе вантажовідправник або одержувач залежно від умов контракту. Якщо контрактом не визначено момент переходу відповідальності, тоді вантажовідправник несе відповідальність до моменту передачі ядерного матеріалу одержувачу на кордоні держави, до якої відправлено вантаж.

Згідно зі ст. 77 зазначеного Закону, держава несе субсидіарну відповідаль­ність за ядерну шкоду, якщо розміру страхування чи іншого фінансового забезпе­чення оператора недостатньо для її відшкодування. Після цього вона, відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкодута її фінансове забезпечення» від 13 грудня 2001 року^[231], має право регресу до опера­тора протягом 5 років. Оператор має право регресу лише якщо це передбачено угодою, або проти фізичної особи, яка діяла з наміром заподіяти шкоду.

Згідно зі ст. 76 Закону «Про використання ядерноїенергіїта радіаційну без­пеку», право на подання позову про відшкодування ядерної шкоди, заподіяної життю і здоров'ю особи, не обмежується строком давності. Для відшкодування ядерної шкоди, заподіяної майну і довкіллю встановлюється строк позовної давності 10 років з дня заподіяння шкоди, але не більше 20 років з дня викра­дення ядерного матеріалу (якщо шкода була заподіяна у зв'язку з викраденням чи залишенням без догляду ядерного матеріалу), або 3 роки від дня, коли осо­ба дізналася про порушення свого права. Справи про відшкодування ядерної шкоди внаслідок ядерного інциденту, що стався в Україні, розглядаються тільки українськими судами.

У ст. 6 зазначеного Закону визначається загальна межа цивільної відповідаль­ності оператора за ядерну шкоду: 150 мільйонів (для дослідницьких реакторів еквівалентною 5 мільйонам) спеціальних прав запозичення за кожний ядерний інцидент (це близько 2 мільярдів гривень). Межі цивільної відповідальності оператора перед потерпілими особами визначаються у таких розмірах: за за­подіяння смерті - 34 тисячі гривень за кожного померлого; за шкоду здоров'ю - 85 тисяч гривень на кожного потерпілого; за шкоду майну - 85 тисяч гривень на кожного потерпілого.

Судові витрати підлягають відшкодуванню понад встановлені межі ци­вільної відповідальності оператора. У ст. 7 Закону передбачено зобов'язання оператора мати фінансове забезпечення (обов'язкове страхування) у межах суми, що дорівнює 150 мільйонів (для дослідницьких реакторів еквівалентної 5 мільйонам) спеціальних прав запозичення. Згідно з п. 12 ст. 7 Закону України «Про страхування» у редакції від 4 жовтня 2001 року¹, страхування цивільної відповідальності оператора ядерної установки за ядерну шкоду є обов'язковим. Порядок і правила проведення обов'язкового страхування цивільної відпові­дальності за ядерну шкоду затверджені постановою КМУ № 953 від 23 червня 2003 року^{[232] [233]. Страхування має право здійснювати страхова компанія України, що має відповідну ліцензію і є членом ядерного страхового пулу - об'єднання страхових компаній, що мають таку ліцензію. Порядок обчислення тарифів при обов'язковому страхуванні цивільної відповідальності за ядерну шкоду затверд­жений постановою КМУ № 1307 від 20 серпня 2003 року[234].}

Відповідно до ст. 82 Закону «Про використання ядерноїенергіїта радіаційну безпеку» на підприємства, що порушили ядерне законодавство, якщо ці пору­шення завдали або могли завдати шкоду здоров'ю людей чи довкіллю, органами Держатомрегулювання України можуть бути накладено штрафи.