§ 4. Референдум Российской Федерации

Референдум, как и свободные выборы, является высшим непосредственным выражением власти народа. Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации аналогичен организации и проведению федеральных выборов (за исключением вопросов, связанных с кандидатами на соответствующие посты).

Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме по вопросам государственного значения. Цель референдума - выражение воли народа по существу вопроса (вопросов), выносимых на голосование. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории Российской Федерации.

Правовой базой для организации и проведения референдума является Федеральный конституционный закон №5-ФКЗ от 28.06.2004 «О референдуме Российской Федерации». Закон устанавливает весьма жесткие правила. Особое внимание Закон уделяет инициированию референдума и связанными с этим вопросами. Инициаторами референдума могут быть только три субъекта: Конституционное Собрание, федеральные органы государственной власти, народ.

Первый инициатор - Конституционное Собрание. Оно вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации. В настоящее время инициирование референдума Конституционным Собранием невозможно, т.к. до сих пор не принят федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а значит и его созыв также невозможен.

Второй инициатор - федеральные органы государственной власти.

Нет сомнения, что федеральным органам государственной власти под силу провести референдум. Их отнесение к инициаторам референдума позволяет не проходить все те процедуры, какие требуются от граждан.

Третий инициатор - народ в лице не менее чем двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них.

Инициатору (народу) для проведения референдума необходимо решить целый ряд обязательных вопросов.

1. Определиться с организаторами стратегического и тактического характера. Это базовая проблема.

Организаторы стратегического характера - политические партии и общественные организации. Именно они - авангард народа. В 2004-2005 гг. намерение провести референдум высказывали: Коммунистическая партия Российской Федерации, Партия национального возрождения «Народная воля», Общероссийская общественная организация «За достойную жизнь!». Эти организации 8 февраля 2005 г. заключили соглашение о сотрудничестве и взаимной поддержке. В региональные отделения ими были направлены идентичные конкретные рекомендации, нацеливающие свои структуры в регионах Российской Федерации на подготовительную работу. Однако, к 2006 г. угасание этого процесса стало очевидным из-за несогласованности действий, прежде всего их региональных отделений.

Организаторы тактического характера - инициативные подгруппы в субъектах Федерации и инициативная группа в стране.

С момента появления первой региональной подгруппы инициативной группы в течение двух месяцев необходимо создать еще как минимум 42 региональные подгруппы, в каждой из которых должно быть не менее 100 человек. Причём, в их числе должны быть и юристы, и экономисты, и менеджеры, и просто активные люди. Эти 4200 человек проводят всю подготовительную работу.

Согласно части 26 статьи 15 Закона, «если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступает ходатайство инициативной группы, Комиссия принимает решение о прекращении процедур по реализации инициатив проведения референдума». Это значит, что менее чем за два месяца должны быть зарегистрированы все 42 региональные подгруппы.

2. Ключевой проблемой являются вопросы, выносимые на референдум.

Конституция не предоставляет гражданам право инициировать референдум об её изменении. А часть 6 статьи 6 Закона устанавливает, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции. Это значит, что на референдум нельзя вынести также предложение об изменении положений Конституции, регулирующих порядок её изменения. Поправки и пересмотр Конституции могут проводить только органы власти в соответствии с законом «О Конституционном собрании».

Положениями Конституции и статьи 6 Закона о референдуме невозможно высказаться, в частности, по вопросу о продлении срока полномочий президента, поскольку он установлен непосредственно Конституцией: частью 1 статьи 81. Срок полномочий действующего Президента в результате изменения части 1 статьи 81 Конституции может быть продлён по инициативе самого Президента РФ (статья 134 Конституции), но не народа. Таким образом, референдум представляет собой лучший оплот против изменения конституций.

Статьёй 6 Закона о референдуме расширен также перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Основания запрета референдума расширены за счёт следующих вопросов:

а. Об избрании, назначении, досрочном прекращении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Он связан с запретом вынесения на референдум вопроса о досрочных выборах депутатов Государственной Думы (пункт 2 части 5 статьи б Закона). Данные положения приводят к невозможности отзыва избирателями своих депутатов, поскольку отзыв приведёт к досрочным выборам. Сама возможность отзыва каких-либо должностных лиц не предусмотрена Конституцией.

б. О персональном составе любых федеральных органов государственной власти. В силу Конституции и ряда федеральных законов назначение на большинство высших государственных должностей невозможно без участия Президента РФ, что значительно укрепляет его кадровые позиции.

в. О создании, избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов или должностных лиц, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Это также укрепляет позиции президента, поскольку именно ему в силу Конституции принадлежат основные полномочия в решении международно-правовых и внешнеполитических вопросов.

г. Законом о референдуме не предусмотрено и право народа принять на референдуме какой-либо закон.

3. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума (ст. 16, 17, 18, 19, 20 закона) составляет серьезную проблему организационного характера.

После регистрации в ЦИК инициативной группе необходимо собрать в течение 45 дней не менее 2 млн. подписей. Все подписи должны собираться непосредственно членами инициативной группы, привлечение к этому делу иных лиц не допускается. Более того, количество подписей участников референдума должно быть не более 2,1 миллиона человек (часть 4 статьи 18 Закона). Данное положение не позволяет инициативной группе собрать подписи со значительным запасом, чтобы их хватило для назначения референдума на случай признания их части недействительными. Действовавшим ранее Законом о референдуме 1995 года максимальное число подписей не устанавливалось.

Судя по содержанию статьи 19 Закона о референдуме, в проверке собранных подписей в поддержку референдума будет задействован весь аппарат государства. В соответствии с ней Центризбирком может привлекать к проверке подписей специалистов органов внутренних дел, военных комиссариатов, неких специалистов «специализированных учреждений и организаций», а также «иных государственных органов». «Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными сведений об участниках референдума и их подписей, содержащихся в подписных листах» (ч.

Согласно части 4 статьи 19 Закона, проверке подлежит от 40 до 100 процентов представленных подписей, то есть все 2.100.000 подписей. Такая значительная работа качественно и в разумные сроки может быть проделана лишь при участии в ней экспертов- криминалистов различных ведомств всей страны. Их работа существенно облегчается частью 9 статьи 19 Закона: она содержит 12 пунктов, по которым они могут быть признаны недействительными. Зафиксированы также основания признания подписей недостоверными (часть 8 статьи 19).

Разумеется, «если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума» либо если среди отобранных для проверки подписей недействительными и (или) недостоверными признано 5 или более процентов подписей, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации указывает это в своём постановлении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного постановления все процедуры по реализации инициативы референдума прекращаются (часть 5 статьи 20 Закона). В этом случае инициатива проведения референдума с аналогичным вопросом не может быть выдвинута теми же гражданами, что входили в состав инициативной группы, в течение года (часть 6 статьи 20). До истечения года это возможно только в случае, если в инициативной группе сменились все 4200 человек.

4. Жесткая регламентация сроков проведения мероприятий референдума - это проблема дисциплины, обязательности, способности оперативно реагировать тех, кто настаивает на проведении референдума.

Если инициативной группе удалось пройти названные «фильтры», то референдум может быть заблокирован Конституционным Судом. Статья 23 (часть 1) Закона о референдуме возлагает на него обязанность рассмотрения конституционности инициативы проведения референдума. Соответствующий запрос он должен получить от Президента РФ, который направит его на основании заключения Центризбиркома. Данное полномочие Конституционного Суда не предусмотрено статьёй 125 Конституции, содержащей их исчерпывающий перечень. Не предусмотрено оно и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающим особенности производства в Конституционном Суде отдельных категорий дел, отнесённых к его полномочиям статьёй 125 Конституции[11].

Если Конституционный Суд примет решение о конституционности инициативы проведения референдума, то не позднее чем через 15 дней Президент РФ должен назначить референдум (часть 2 статьи 23 Закона).

В целом, проведение всех мероприятий референдума, начиная с момента собрания региональной подгруппы инициативной группы

до собственно голосования, укладывается в год. По нынешнему законодательству запрещено проводить референдумы в последний год полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

5. Финансовое обеспечение референдума. Это проблема, без решения которой весьма сложно приступать к инициированию всенародного голосования.

Статья 48 обязывает инициативную группу создать собственный фонд референдума. Далее - в статьях 48-53 - содержится регламентация его формирования и использования. В частности, филиалы Сбербанка обязаны «не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования - не реже одного раза в три дня», то есть постоянно, представлять в Центризбирком сведения о средствах фонда референдума на счетах (часть 5 статьи 52). Статья 48 «Фонды референдума» гласит: «Предельная сумма всех расходов и средств фонда референдума не может превышать 250 млн. рублей». На реальное же проведение референдума необходимо потратить 3 млрд. руб.1

6. Создание инициативной агитационной группы и организация ее работы предполагает решение вопроса осознанного участия граждан в референдуме.

Инициативная группа по проведению референдума вправе заниматься агитационной работой по утвержденным вопросам референдума (ст. 60 п. 7 закона). Для этого может создаться инициативная агитационная группа. Это возможно после регистрации ЦИКом инициативной группы по проведению референдума, но не позднее, чем через 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Она должна состоять не менее чем из 500 участников референдума. Закон предусматривает их создание политическими партиями (ст. 61 п. 4) и участниками референдума (ст. 61 п. 5).

7. Участие в работе комиссий референдума всех уровней в той или иной мере обеспечивает объективность итоговых результатов.

По данным ЦИК, в системе комиссий референдума будут задействованы как минимум 95 тысяч участковых, около 3000 территориальных и 83 региональных комиссий[12] [13]. Участие в формировании их персонального состава - тоже немаловажный вопрос для всех институтов гражданского общества.

Согласно статье 77 (часть 1) Закона, при подготовке и проведении референдума, в том числе при регистрации (учёте) участников, составлении списков участников референдума, установлении итогов голосования и определении результатов референдума, для оперативного получения, передачи и обработки информации используется только ГАС «Выборы».

Согласно части 8 статьи 80 Закона Центризбирком признает недействительными результаты референдума в целом, если признаны недействительными итоги голосования на участках для голосования, включающих не менее 25 % от общего числа участников референдума.

Таков не полный перечень вопросов, которые необходимо решить инициатору референдума - народу.

В целом, Федеральный конституционный закон «О Референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 в определенной степени ограничил право граждан на выражение своего отношения к политике властей через общенародный референдум. Для его инициирования требуется сбор двух миллионов подписей; минимальная численность инициативной группы увеличена в 45 раз, а время, отведенное на сбор подписей, сокращено вдвое. Возможно, в ходе осуществляемой в стране политической реформы данные и другие положения Закона о референдуме будут пересмотрены.