§ 1. К истории вопроса регулирования порядка разработки и утверждения схемы избирательных округов

В соответствии с действующим Законом «О выборах депутатов Государственной Думы»1 выборы по мажоритарным избирательным округам не предусмотрены, они остаются на выборах в субъектах РФ и местного самоуправления (ст.

Избирательный округ — election, electoral district, избирательная территориальная единица[740] в современном понимании — результат довольно позднего осмысления электоральной практики. Они появились в конце XVIII — первой половине XIX в., хотя, безусловно, организация любых выборов предполагала некую организованную территорию по различным критериям, начиная от родовых, административных и кончая критериями по равному количеству населения и избирателей. В борьбе за власть, как показывает опыт, враждующие и противостоящие силы часто прибегали к «избирательной географии», пытаясь путем изменения родовой, территориальной, административной или иной организации выборов получить необходимые приоритеты в борьбе за власть.

Об одном из первых таких фактов нам поведал историк государства и права З.М. Черниловский, характеризуя реформу Клис- фена в Древней Греции 509 г. до н. э. Борясь с аристократическим засильем во властных структурах, Клисфен вместо родоплеменного деления граждан ввел территориальное их закрепление. В результате реформы ему удалось разделить традиционные аристократические роды Аминандритов, Керкиров и др. на 26 и 19 демов1, причем оказавшихся в разных филах и триттях[741] [742].

В новых филах граждане были перемешаны таким образом, что преобладание сосредоточилось в руках горожан. Земледельческая «равнина» была оттеснена на второй план. Естественно, что выступать, как прежде, единым фронтом родовитая аристократия уже не могла, зато приоритет получали неродовитые, но владеющие большим имуществом граждане, к которым и переходила политическая власть, благодаря тому что территориальное разделение страны сокрушило господство родовой аристократии.

Здесь, наверное, надо уточнить понятие «избирательная география». Собственно, в самом первом подходе понимание «избирательная география» является не чем иным, как графическим изображением схемы образованных избирательных округов. Однако современные исследователи, естественно, не останавливаются на таком упрощенном подходе к категории, а рассматривают понятие «избирательная география» через широкий спектр типологических характеристик регионов, в том числе и округов, составленных на основе насыщенной системы предпочтений избирателей, на различных этапах выборного процесса. Наше уточнение касается не всего понятия «избирательная география», а только той части, которая приводит к манипулированию мнениями избирателей при «нарезке» округов. Как представляется, именно об этом нам свидетельствовал факт, приведенный З.М. Чернил овским. Здесь налицо манипулирование территориями в целях предоставления преимущества определенной силе, т.е. «неродовитым» гражданам.

Позднее такое манипулирование территориями (округами при их «нарезке») станет называться «джерримэндеринг», т.е. предумышленная «нарезка» избирательных округов. Это явление получило название по имени губернатора штата Массачусетс Элбридж Джерри (1744—1814), который в 1812 г. «перекроил» свой штат, стремясь «рассеять» избирателей, голосовавших за его политических противников. Как отмечает А.Г. Головин, Элбридж Джерри умудрился состряпать настолько вытянутый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру (англ. salamander)1. Этот-то округ политические противники губернатора и назвали Gerry’s Mander (джерри-мандра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, «нарезанных» в Калифорнии в 1980-е годы, не уступали исторической «ящирице» по нелепости очертаний[744] [745]. А вообще джерримэндеринг обычно применялся для дискриминации населения городов США, в которых проживало много социально активных эмигрантов или чернокожего населения.

Что касается истории нашей страны в советский период, то, с одной стороны, выборы должны были проводиться согласно установившимся обычаям (ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г.), с другой — в соответствии со ст. 70 той же Конституции РСФСР 1918 г. подробный порядок производства выборов, а равно участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определялись местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Указания на избирательные округа в данном документе отсутствовали, хотя и устанавливалась избирательная квота, например, в соответствии со ст. 25 Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчету один депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 000 жителей.

Учитывая тот факт, что по Конституции 1918 г. выборы являлись многостепенными, требование создания избирательных округов могло теоретически касаться только выборов представительных органов первой ступени. Однако выборы членов местных Советов проходили на избирательных собраниях на предприятиях, т.е. носили производственно-профессиональный характер и для некоторой категории избирателей — территориальный (сельский сход).

Избирательное собрание созывалось избирательной комиссией или ее уполномоченным. В городах и рабочих поселках избирательные собрания устраивались по производственным или профессиональным единицам (предприятиям, учреждениям и профессиональным союзам). Граждане, не входящие в предприятия и не организованные в профессиональные союзы, как то: кустари, домашние хозяйки, извозчики и т.п. — участвовали в выборах или совместно с остальными избирателями по производственным или профессиональным единицам, или по территориальным единицам (районам, участкам и т.п.).

Впервые категория «избирательный округ» закрепляется в Конституции СССР 1936 г. Так в соответствии со ст. 34 Совет Союза избирается гражданами СССР по избирательным округам по норме: один депутат на 300 тыс. населения.

Статья 35 Конституции СССР 1936 г. вводила представительский принцип формирования Совета Национальностей, который избирается гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа.

Однако законодатель обходил характеристику методики «нарезки» округов. Не было ее и в Положении о выборах 1937 и последующих годов. В Положении содержалось указание на то, что образование избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей проводится Президиумом Верховного Совета СССР. Список избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей опубликовывается Президиумом Верховного Совета СССР не позднее чем за два месяца до дня выборов (ст. 26). Сами округа приобретали территориальный и национально-территориальный характер.

Собственно, такой подход к «нарезке» округов сохранился и в перестроечное время, 1989 г. В соответствии с Законом СССР 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР»[746] выборы народных депутатов СССР проводятся по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но данная статья включала и новый вид представительства от общественных организаций по нормам, установленным законом, по которым одна треть народных депутатов СССР избирается от общественных организаций. Для выборов народных депутатов СССР от избирательных округов образовывались 750 территориальных и 750 национально-территориальных избирательных округов.

Избирательные округа в соответствии со ст. 15 образовывались Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов СССР по представлению высших органов государственной власти союзных республик.

Списки избирательных округов с указанием границ и мест нахождения окружных избирательных комиссии публиковались Центральной избирательной комиссией не позднее чем на десятый день после назначения выборов.

Законом вводились требования и принципы создания округов. Так, в соответствии со ст. 16 территориальные избирательные округа по выборам народных депутатов СССР образовывались с равной численностью избирателей по всей территории СССР. При определении границ избирательных округов учитывалось административно-территориальное деление союзных республик. Норма избирателей на избирательный округ должна была устанавливаться для каждых выборов Верховным Советом СССР отдельно.

Что касается национально-территориальных избирательных округов по выборам народных депутатов СССР, то они в соответствии со ст. 17 образовывались по нормам: 32 округа в каждой союзной республике, 11 округов в каждой автономной республике, 5 округов в каждой автономной области и один избирательный округ в каждом автономном округе. Национально-территориальные избирательные округа образовывались с равной численностью избирателей на всей территории соответствующей союзной республики, автономной республики, автономной области. Территория автономного округа составляла один национально-территориальный избирательный округ.

Венчали советскую систему выборов в представительные органы власти выборы народных депутатов РСФСР 1990 г. Как следовало из поправок, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 г1., высшим органом представительной и законодательной власти являлся Съезд народных депутатов РСФСР. Он состоял из 1068 депутатов. При выборах также использовались территориальные и национальнотерриториальные округа. В соответствии с Конституцией РСФСР и Законом РСФСР о выборах народных депутатов Российской Федерации 1989 г[747] [748]. Съезд народных депутатов Российской Федерации формировался в следующих пропорциях: 900 депутатов — от территориальных избирательных округов; 168 депутатов — от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 4 депутата от каждой республики в составе Российской Федерации; 2 депутата от каждой автономной области; один депутат от каждого автономного округа; 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Территориальные и национально-территориальные избирательные округа образовывались в основном с равной численностью избирателей соответственно — территориальные на всей территории Российской Федерации и национально-территориальные — в пределах республики в составе Российской Федерации, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономного округа. При этом законодательно методика «нарезки» округов также не утверждалась.

Следующие выборы в истории нашей страны прошли через три с лишним года по совершенно иной избирательной системе. Как известно, указом Президента «О поэтапной конституционной реформе» от 21 сентября 1993 г. № 1400 вместо упраздненных, имеющих еще советскую основу Съезда народных депутатов Российской Федерации и созданного им Верховного Совета Российской Федерации вводился новый орган представительной и законодательной власти — Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации, состоявший из двух палат: Совета Федерации и

Государственной Думы. После небольших коррективов число депутатов в Государственной Думе закреплялось нормативно на уровне 450, а число депутатов Совета Федерации1 — представительством на выборной основе по два от субъекта Федерации. При этом 225 депутатов Государственной Думы в соответствии с п. 2 ст. 3 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденного Указом Президента от 1 октября 1993 г. (№ 1557), избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам, образуемым в субъектах Федерации на основе единой нормы представительства (ЕНП), за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Федерации, число избирателей в которых меньше среднего числа избирателей, установленного Центральной избирательной комиссией.

Остальные 225 депутатов Государственной Думы в соответствии с п. 3 той же статьи избирались на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.

Таким образом, нормативно закреплялось формирование представительного и законодательного органа на основе двух избирательных систем. 225 депутатов избирались по мажоритарной системе относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе, и 225 депутатов избирались по пропорциональной системе жесткого списка избирательных объединений в рамках единого общефедерального округа. К сожалению, в значительной части публикаций позднейшего времени, в высказываниях специалистов и политологов выборы депутатов Государственной Думы стали рассматриваться ошибочно в рамках единой избирательной системы, которую безосновательно назвали смешанной.

В соответствии со ст. 8 Положения о выборах[749] [750] одномандатные избирательные округа охватывали в своей совокупности всю территорию Российской Федерации и должны были соответствовать следующим требованиям:

а) наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Федерации;

б) равенство избирательных округов по численности избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допускаемым отклонением до 15%;

в) территориальное единство: не допускается наличие или создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий.

Как видим, в этих пунктах Положения содержались важнейшие, общепризнанные принципы «нарезки» округов, которые доселе мало были известны российскому избирателю. Следовало уточнить подп. «б» в плане допускаемых отклонений. Обычно это до 10%, и только в труднодоступных районах отклонение допускается до 15%, что, собственно, и было учтено в последующем.

Единство территории округов было в целом соблюдено. Отдельные нестыковки были обусловлены не столько непроработанностью схемы одномандатных округов, сколько особенностью административно-территориального деления России1. Сложнее оказалось с соблюдением принципа равенства избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ и допустимых отклонений. Эта проблема примерного равенства численности избирателей оказалась куда более сложной[751] [752].

Как следовало из ст. 8 Положения о выборах, число избирательных округов, приходящихся на каждый субъект Российской Федерации, устанавливалось Центральной избирательной комиссией пропорционально численности избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля 1993 г. (п. 2 ст. 8). ЦИК же делегировалось право и разрабатывать, и утверждать схему избирательных округов, а также производить ее публикацию не позднее чем за 60 дней до выборов (п. 3 ст. 8).

Итак, эти права Центральной избирательной комиссии предполагали и тот факт, что именно она разрабатывает методику «нарезки» округов, т.е. методику распределения одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[753] на принципах, закрепленных в Положении о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.

Согласно этой методике «нарезка» округов проходила через определение исходной средней нормы представительства избирателей в Государственной Думе. Здесь стоит отметить, что Центризбирком не стал использовать категорию единая норма представительства (ЕНП), которая закреплялась в Положении о выборах (п. 2 ст. 3), отдав предпочтение другой категории, выражавшей этот факт, — средняя норма представительства (СНП). Естественно, если речь шла об исходной средней норме представительства т.е. СНП(и). Но в методике 1993 г. закладывалась и уточненная средняя норма представительства, СНП(у), которая использовалась для дальнейшего анализа.

В целом, оценивая методику «нарезки» округов 1993 г., надо признать, что она была довольно прогрессивная, хотя, разумеется, математической точности не могла дать, но в значительной части учитывала специфику и административно-территориального деления, и федеративного устройства нашего государства и позволила провести выборы в представительный, законодательный орган страны в непростое, очень напряженное время.

С формированием законодательного органа нашей страны встала необходимость перевести «нарезку» избирательных округов в законодательное русло. В свое время Георг Мейер очень резонно заметил, что «постоянство, которое должно существовать в отношении избирательных округов, требует, чтобы образование последних было производимо з а к о н о д а т е л ь н ы м порядком, что и соблюдается почти всеми государствами»1. В нашей стране это произошло в 1995 г.

12 августа 1995 г., как представляется, стало вехой в истории отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва»[754] [755]. 17 августа закон подписал Президент, а 22 августа, после публикации в «Российской газете», он вступил в силу.

Методика «нарезки» округов, которая была заложена в закон, значительно отличалась от методики 1993 г. Законодатель с подачи Центризбиркома отказался от «нарезки» округов через установления средней нормы представительства, исходной и уточненной, а вернулся к единой норме представительства (ЕНП) как частному от деления общей численности избирателей Российской Федерации по состоянию на 1 июля 1995 г. на общее число одномандатных избирательных округов.

Затем численность избирателей в каждом субъекте Федерации поочередно делилась на ЕНП. Целая часть полученного частного являлась предварительно установленным количеством одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Данная методика была утверждена Постановлением ЦИК от 28 июня 1995 г. № 7/44—II. Единая норма представительства (ЕНП) на одномандатный избирательный округ рассчитывалась как частное от деления общей численности избирателей в Российской Федерации (104 978 098) на общее количество одномандатных избирательных округов (225):

По сравнению с выборами депутатов Государственной Думы в 1993 г. число избирательных округов увеличилось на один в Ленинградской, Московской, Ростовской областях и уменьшилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях.

Таковы формальные показатели новой методики распределения одномандатных избирательных округов в 1995 г.

В основном сетка «нарезки» округов сохранилась. Расхождения коснулись шести субъектов Российской Федерации1.

Таким образом, утверждение сетки одномандатных округов для выборов депутатов Государственной Думы было переведено в законодательное пространство.

С принятием закона завершилось создание нормативно-правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все избирательные действия, необходимые для проведения выборов. С принятием пакета законов в 1995 г. отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.

Какими основными критериями руководствовался законодатель при разработке данного закона? Анализ их показывает, что они соответствовали современной зарубежной практике и ее уровню электоральной культуры. Это:

• примерное равенство округов по численности избирателей;

• компактность территории избирательны округов;

• территориальная целостность избирательных округов, когда каждый округ образует единую территорию;

• соблюдение по возможности административных границ;

• минимизация вносимых изменений;

• преемственность окружных сеток;

• максимальное сохранение прежней схемы одномандатных округов в субъектах Федерации и т.д.

Все это должно было обеспечить равенство возможностей избирателей в формировании высшего представительного органа власти.

Таким образом, принятие закона способствовало совершенствованию всего избирательного законодательства. Как положительный можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже несколько методик «нарезки» округов: методику советских лет, методику конца 1980-х годов, методику ЦИК 1993 г. и современную, которая закреплена уже нормами закона. Есть и авторские методики «нарезки» округов.

В последующих выборах «нарезка» проводилась по базовой методике 1995 г. Так уж получилось, что законы о выборах депутатов менялись к каждым новым выборам, данный же Закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва», принятый в 1955 г., долго оставался действующим1.

Здесь, с одной стороны, мы видим недоработку наших законодательных органов, но, с другой стороны, довольно частое изменение схемы одномандатных округов, допустим к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь негативные последствия. В свое время вдумчивый исследователь проблемы Георг Мейер отмечал по этому поводу, что между ревизиями (пересмотром) избирательных округов необходимы «гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое созидание избирательных округов должно в значительной степени препятствовать образованию внутри последних чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойства в государственную жизнь»[756] [757].

Вместе с тем отметим, что Центризбирком, основываясь на Законе 1995 г. «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва», к очередным выборам 1999 г. все же разработал новую схему одномандатных округов. Однако новая схема одномандатных округов, представленная Центризбиркомом в Государственную Думу к выборам депутатов Государственной Думы 1999 г., была в свое время отклонена комитетами нижней палаты российского парламента. В таком случае публикация схемы одномандатных округов проводилась в соответствии с п. 7 ст. 12 Федерального закона «О выборах депутатов Госу-

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 2 июня 1999 г.1 — не позднее чем за 98 дней до дня выборов, была использована при выборах Государственной Думы предыдущего созыва.

На основании данной нормы (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 2 июня 1999 г.) Центризбирком принял постановление от 4 сентября 1999 г. № 12 / 84—3 «Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» по схеме предыдущих выборов 1995 г.

Данное постановление Центризбиркома было оспорено в Верховном Суде РФ гражданином Н.И. Козловым (дело № ГКПИ99— 116), однако Верховный Суд РФ своим решением от 29 февраля 2000 г. жалобу Н.И. Козлова оставил без удовлетворения[758] [759], тем самым подтвердив законность действия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, публикации схемы «нарезки округов» на основе Федерального закона «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва».

Во вновь принятом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ[760] была сохранена преемственность в основных требованиях к образованию избирательных округов. Законодатель сохранил категории «единая норма представительства» и «средняя норма представительства», несколько расширил права Центризбиркома в части действия комиссии, если федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. Центризбирком может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (подп. 1 п. 8 ст. 12). В случае если прежняя схема округов не соответствует закрепленным в законе требованиям, Центризбиркомом самостоятельно определяет, утверждает и публикует такую схему, в которой уточняется численность избирателей и вносятся изменения в прежнюю схему округов в части изменения только тех округов, которые не соответствуют требованию закона. Если изменения повлекли за собой необходимость изменения границ иных округов, Центризбирком вправе изменить их в соответствии с требованием закона.

Что касается конкретной методики «нарезки» округов, то о ней мы узнали из нового закона о «нарезке округов» от 4 июля 2003 г.1 В нем сохранена прежняя методика «нарезки округов», т.е. 1995 г.[761] [762]

Но сегодня, как уже отмечалось, данная методика не используется[763], поскольку законодатель отказался от выборов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе.