§ 2. Федеральный избирательный округ
В соответствии со ст. 4 действующего Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы»[764] федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации.
Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»[765] от 21 июля 2007 г. № 188-ФЗ голоса граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, полученные той или иной политической партией, могут быть приписаны к любой региональной группе по решению политической партии, которое она должна принять на своем съезде при выдвижении федерального списка кандидатов.Чтобы приблизить списочных кандидатов к регионам, т.е. сделать более персонализированный общий список кандидатов в депутаты, законодатель предусмотрел разбивку общего федерального списка на региональные части. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 36 федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации. При этом численность избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 млн. Численность избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тыс.
Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта Российской Федерации при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта Российской Федерации избирателей превышает 1,3 млн.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем за 20 дней до окончания срока, в течение которого должны быть назначены выборы депутатов Государственной Думы, а при проведении досрочных выборов — не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы определяет границы частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов, и публикует перечень этих частей территорий с указанием их наименований и наименований входящих в них административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов (если территория части субъекта Российской Федерации включает часть территории административно-территориальной единицы, муниципального образования либо населенного пункта, в перечне должны быть описаны границы данной части территории административно-территориальной единицы, муниципального образования либо населенного пункта).
ЦИК РФ определяет также границы частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов, с соблюдением следующих требований:
1) численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, делится на 650 тыс. Целая часть числа, полученного в результате этого деления, есть число частей, на которые делится этот субъект Российской Федерации;
2) части территории субъекта Российской Федерации должны быть примерно равны по численности зарегистрированных избирателей с допустимым отклонением численности избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, от численности избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории этого же субъекта Российской Федерации, не более чем на 15%. При соблюдении этого требования учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.
Если на территории городского округа зарегистрировано не менее 650 тыс. избирателей, то указанный городской округ может быть разделен не более чем между двумя частями территории субъекта Российской Федерации. При этом одна из частей должна включать в себя только территорию указанного городского округа. Если на территории городского округа зарегистрировано менее 650 тыс., но не менее 300 тыс. избирателей, то указанный городской округ не может быть разделен между частями территории субъекта Российской Федерации;3) не допускается образование части территории субъекта Российской Федерации из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте Российской Федерации;
4) в наименование части территории субъекта Российской Федерации должно быть включено наименование соответствующего субъекта Российской Федерации.
Таким образом, часть территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, может соответствовать либо части территории субъекта Российской Федерации, либо группе частей территории субъекта Российской Федерации.
В федеральном списке кандидатов одному субъекту Российской Федерации, в том числе входящему в группу субъектов Российской Федерации, либо одной части территории субъекта Российской Федерации должна соответствовать не более чем одна региональная группа кандидатов.
Разбивать федеральный список кандидатов на региональные группы кандидатов, соответствующие не граничащим между собой территориям, за исключением случая, когда субъект Российской Федерации не граничит с другими субъектами Российской Федерации либо входящая в субъект Российской Федерации территория не граничит с другими территориями, входящими в этот субъект Российской Федерации, не допускается.
Региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации, составляют региональную часть федерального списка кандидатов.
Каждая региональная группа кандидатов должна иметь свое наименование, состоящее не более чем из пяти слов, при этом в федеральном списке кандидатов указывается, какому субъекту Российской Федерации, какой группе субъектов Российской Федерации (с указанием перечня субъектов Российской Федерации), какой части территории субъекта Российской Федерации, какой группе частей территории субъекта Российской Федерации (с указанием перечня частей территории субъекта Российской Федерации) она соответствует.Законодатель также определил, что число региональных групп кандидатов не может составлять менее восьмидесяти1. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с вступившим в силу 7 декабря 2006 г. Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» новый состав нижней палаты парламента должен выбираться исключительно по пропорциональной системе. В период обсуждения данного законопроекта шли горячие дискуссии о целесообразности введения исключительно пропорциональной системы избрания депутатов Государственной Думы при еще только складывающейся партийной системе, о недопустимости установления 7%-ного барьера для прохождения политических партий и даже о методике распределения депутатских мандатов. Вместе с тем практически без внимания остался порядок «нарезки» региональных групп единого федерального округа, формирования и выдвижения списков кандидатов в этих региональных группах.
Как уже отмечалось, согласно первоначальной редакции Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» список кандидатов должен быть разбит не менее чем на 100 региональных групп. Редакцией Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ число региональных групп кандидатов не может составлять менее восьмидесяти[766] [767].
При этом региональная группа кандидатов может соответствовать не только территории субъекта или группе субъектов Российской Федерации, но и части территории субъекта Российской Федерации.
Численность избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 млн. В свою очередь, численность избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тыс.В результате такого деления субъекты Российской Федерации, численность избирателей на территории которых превышает 3 млн, должны разбиваться на части. При этом право разделиться получают только субъекты Российской Федерации, на территории которых зарегистрированы более 1 млн 300 тыс. избирателей. Таких субъектов на сегодняшний день 26.
Полномочия по определению границ частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут или должны соответствовать региональные группы кандидатов, возложены на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, которая, как уже отмечалось, должна не позднее чем за 20 дней до окончания срока, в течение которого должны быть назначены выборы депутатов Государственной Думы, определить и опубликовать перечень этих частей территорий с указанием их наименований и наименований входящих в них административно-территориальных единиц, муниципальных образований, населенных пунктов.
В связи с этим необходимо отметить, что схема одномандатных округов при проведении предыдущих выборов депутатов Государственной Думы определялась федеральным законом, что делало эту процедуру гласной и предоставляло возможность субъектам Российской Федерации официально вносить свои предложения в виде поправок. Монополизировав же право на определение границ частей территорий субъектов Российской Федерации, которым должны соответствовать региональные группы, Центризбирком фактически лишил регионы возможности влиять на принятие данного решения.
Но это был не самый значимый недостаток нового Закона «О выборах депутатов Государственной Думы». При всей на первый взгляд логичности правового регулирования порядка образования региональных групп на практике у партий возникли трудно решаемые проблемы.
Учитывая сложившуюся избирательную практику, а также заинтересованность партийных отделений крупных по численности избирателей субъектов Российской Федерации в образовании наименьшего количества региональных групп, можно было прогнозировать сложности при выдвижении партийных списков. И законодатель учел, что если каждый из регионов, численность избирателей в котором превышает 1 млн 300 тыс., а таких у нас на момент проведения выборов депутатов Государственной Думы 26, будет образовано минимальное количество региональных групп, у партий просто не будет возможности образовать 100 региональных групп, это даже при учете того, что они будут образовывать в таких малочисленных регионах, как Чукотка и Ненецкий автономный округ, отдельные региональные группы, кандидаты от которых никогда не смогут получить депутатские мандаты. При этом если региональные отделения партий средних и маленьких по численности избирателей субъектов Российской Федерации будут объединяться для выдвижения на своей территории общих региональных групп, то это может привести к образованию всего 50—60 групп в целом по стране.
Существовавшее требование об обязательном образовании на территории Российской Федерации минимум 100 региональных групп сделало бы невозможным объединение в группы малочисленных регионов, что не соответствует их интересам. Например, в Республике Ингушетия (в которой проживает 150 тыс. избирателей) при 70%-ной явке избирателей победившей партии необходимо было набрать от 80 до 90% голосов избирателей для получения депутатского мандата региональной группой, выдвинутой на территории республики, что практически нереально. Оценив сложившуюся ситуацию, законодатель поправками в закон уменьшил количество региональных групп до 80 (не менее 80)1.
В соответствии с поправками в Закон «О выборах депутатов Государственной Думы»[768] [769] Центральная избирательная комиссия 8 августа 2007 г. определила границы и перечень частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов[770] (см. табл.).
Сведения о численности избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2007 г.
| № п/п | Субъект Российской Федерации | Численность избирателей по состоянию на 1.07.07 г. | Число частей, на которые делится субъект Российской Федерации |
| 1 | Республика Адыгея | 323 724 | 1 |
| 2 | Республика Алтай | 137 434 | 1 |
| 3 | Республика Башкортостан | 2 863 105 | 4 |
| 4 | Республика Бурятия | 684 182 | 1 |
| 5 | Республика Дагестан | 1 401 935 | 2 |
| 6 | Республика Ингушетия | 162 158 | 1 |
| 7 | Кабардино-Балкарская Республика | 521 827 | 1 |
| 8 | Республика Калмыкия | 204 094 | 1 |
| 9 | Карачаево-Черкесская Республика | 289 393 | 1 |
| 10 | Республика Карелия | 554 450 | 1 |
| 11 | Республика Коми | 74129 | 1 |
| 12 | Республика Марий Эл | 555 246 | 1 |
| 13 | Республика Мордовия | 654 855 | 1 |
| 14 | Республика Саха (Якутия) | 566 986 | 1 |
| 15 | Республика Северная Осетия — Алания | 481 691 | 1 |
| 16 | Республика Татарстан (Татарстан) | 2 753 104 | 4 |
| 17 | Республика Тыва | 176 111 | 1 |
| 18 | Удмуртская Республика | 1 209 586 | 1 |
| 19 | Республика Хакасия | 388 100 | 1 |
| 20 | Чеченская Республика | 579 115 | 1 |
| 21 | Чувашская Республика | 970 689 | 1 |
| 22 | Алтайский край | 1 950 257 | 3 |
| 23 | Камчатский край | 267 312 | 1 |
| 24 | Краснодарский край | 3 772 159 | 5 |
| 25 | Красноярский край | 2 137 780 | 3 |
| 26 | Пермский край | 2 098 627 | 3 |
| 27 | Приморский край | 1 454 052 | 2 |
| 28 | Ставропольский край | 1 907 651 | 2 |
| 29 | Хабаровский край | 1 049 698 | 1 |
| 30 | Амурская область | 655 423 | 1 |
| 31 | Архангельская область | 991 510 | 1 |
| 32 | Астраханская область | 753 582 | 1 |
| 33 | Белгородская область | 1 199 381 | 1 |
| 34 | Брянская область | 1 038 134 | 1 |
| 35 | Владимирская область | 1 195 002 | 1 |
| 36 | Волгоградская область | 1 968 782 | 3 |
| 37 | Вологодская область | 980 090 | 1 |
| 38 | Воронежская область | 1 891 580 | 2 |
| 39 | Ивановская область | 893 494 | 1 |
Продолжение табл.
| № п/п | Субъект Российской Федерации | Численность избирателей по состоянию на 1.07.07 г. | Число частей, на которые делится субъект Российской Федерации |
| 40 | Иркутская область | 1 753 931 | 2 |
| 41 | Калининградская область | 727 045 | 1 |
| 42 | Калужская область | 808 722 | 1 |
| 43 | Кемеровская область | 2 108 401 | 3 |
| 44 | Кировская область | 1 141 996 | 1 |
| 45 | Костромская область | 573 106 | 1 |
| 46 | Курганская область | 762 374 | 1 |
| 47 | Курская область | 965 566 | 1 |
| 48 | Ленинградская область | 1 283 296 | 1 |
| 49 | Липецкая область | 921 279 | 1 |
| 50 | Магаданская область | 122 275 | 1 |
| 51 | Московская область | 5 457 359 | 8 |
| 52 | Мурманская область | 700 157 | 1 |
| 53 | Нижегородская область | 2 749 525 | 4 |
| 54 | Новгородская область | 534 246 | 1 |
| 55 | Новосибирская область | 2 068 166 | 3 |
| 56 | Омская область | 1 567 305 | 2 |
| 57 | Оренбургская область | 1 635 364 | 2 |
| 58 | Орловская область | 653 755 | 1 |
| 59 | Пензенская область | 1 116 702 | 1 |
| 60 | Псковская область | 589 908 | 1 |
| 61 | Ростовская область | 3 263 124 | 5 |
| 62 | Рязанская область | 946 289 | 1 |
| 63 | Самарская область | 2 495 984 | 3 |
| 64 | Саратовская область | 1 972 693 | 3 |
| 65 | Сахалинская область | 388 341 | 1 |
| 66 | Свердловская область | 3 438 783 | 5 |
| 67 | Смоленская область | 822 939 | 1 |
| 68 | Тамбовская область | 855 392 | 1 |
| 69 | Тверская область | 1 158 464 | 1 |
| 70 | Томская область | 743 665 | 1 |
| 71 | Тульская область | 1 303 816 | 2 |
| 72 | Тюменская область | 1 002 179 | 1 |
| 73 | Ульяновская область | 1 081 679 | 1 |
| 74 | Челябинская область | 2 680 951 | 4 |
| 75 | Читинская область | 736 223 | 1 |
| 76 | Ярославская область | 1 073 971 | 1 |
| 77 | Город Москва | 7 033 144 | 10 |
| 78 | Город Санкт-Петербург | 3 703 469 | 5 |
| 79 | Еврейская автономная область | 131 362 | 1 |
| 80 | Агинский Бурятский автономный округ | 44 468 | 1 |
| 81 | Ненецкий автономный округ | 29 534 | 1 |
| 82 | Усть-Ордынский Бурятский автономный округ | 75 836 | 1 |
Окончание табл.
| Численность | Число частей, | ||
| № п/п | Субъект Российской Федерации | избирателей по состоянию | на которые делится субъект Российской |
| на 1.07.07 г. | Федерации | ||
| 83 | Ханты-Мансийский автономный округ — Югра | 1 025 516 | і |
| 84 | Чукотский автономный округ | 37 286 | і |
| Ямало-Ненецкий автономный | і | ||
| 85 | округ | 353 395 | |
| Всего В 26 субъектах Российской Федерации число частей территорий, которым могут соответствовать | 107 062 709 | 153 | |
| региональные группы кандидатов Число субъектов Российской Фе- | 94 | ||
| дерации, не делящихся на части территории, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов | 59 |
Итак, совокупный электорат страны на 1 июля 2007 г. составил 107 062 709. Субъектов Федерации в связи с их укрупнением — 85. Число частей, на которые были поделены субъекты Российской Федерации, составило 153. При этом в 59 субъектах Федерации, численность избирателей в которых не превысила 1,3 млн, деление на части территории, которым могли соответствовать региональные группы, не производилось. В 26 субъектах Российской Федерации, где численность избирателей превысила 1,3 млн, такая разбивка состоялась (см. табл.).
Перечень частей территорий 26 субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва1
1. Республика Башкортостан:
• Бирская
• Салаватская 1 Более подробно с наименованием административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в состав части территории субъекта Российской Федерации, см.: Приложение № 3 к Постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 8 августа 2007 г. № 23/186-5 // Российская газета. 2007. № 175. 11 авг.
• Стерлитамакская
• Уфимская
2. Республика Дагестан:
• Дербентская
• Махачкалинская
3. Республика Татарстан (Татарстан):
• Московская
• Набережночелнинская
• Нефтяная
• Центральная
4. Алтайский край:
• Барнаульская
• Бийская
• Рубцовская
5. Краснодарский край:
• Каневская
• Краснодарская
• Крымская
• Сочинская
• Усть-Лабинская
6. Красноярский край
• Ачинско-Минусинская
• Красноярская
• Норильско-Канская
7. Пермский край:
• Северная
• Центральная
• Южная
8. Приморский край:
• Северная
• Южная
9. Ставропольский край:
• Пятигорская
• Ставропольская
10. Волгоградская область:
• Волгоградская
• Волжская
• Михайловская
11. Воронежская область:
• Воронежская
• Павловская
12. Иркутская область:
• Братская
• Иркутская
13. Кемеровская область:
• Кемеровская
• Ленинск-Кузнецкая
• Новокузнецкая
14. Московская область:
• Дмитровская
• Истринская
• Коломенская
• Люберецкая
• Ногинская
• Подольская
• Серпуховская
• Химкинская
15. Нижегородская область:
• Арзамасская
• Кстовская
• Нижегородская
• Семеновская
16. Новосибирская область:
• Заельцовская
• Искитимская
• Новосибирская
17. Омская область:
• Омская
• Центральная
18. Оренбургская область:
• Новотроицкая
• Оренбургская
19. Ростовская область:
• Волгодонская
• Каменская
• Новочеркасская
• Ростовская
• Таганрогская
20. Самарская область:
• Волжская
• Самарская
• Тольяттинская
21. Саратовская область:
• Балаковская
• Балашовская
• Саратовская
22. Свердловская область:
• Каменск-Уральская
• Нижнетагильская
• Первоуральская
• Серовская
• Центральная
23. Тульская область:
• Новомосковская
• Тульская
24. Челябинская область:
• Златоустовская
• Калининская
• Кыштымская
• Магнитогорская
25. Город Москва:
• Восточная
• Донская
• Кунцевская
• Люблинская
• Медведковская
• Тушинская
• Царицынская
• Центральная
• Черемушкинская
• Шереметьевская
26. Город Санкт-Петербург:
• Восточная
• Западная
• Северная
• Центральная Южная
Таким образом, в 26 крупных субъектах Российской Федерации было создано от двух до 10 региональных групп (в г. Москве). Затем следуют Московская область — 8, Ростовская область, Краснодарский край, Свердловская область и Санкт-Петербург — по 5, Нижегородская и Челябинская области — по 4 региональные группы кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва (см. схему)[771].
Зеленоградский
административный
округ
Северо-Западный
административный
округ
Митино
Центральный
ад м и н истрати вн ы и
округ
Западный
Город Москва
Северный
інистративі
округ
Тушино
Лев
Южное
Северо-Восточный
административный
ЛианозоЕ
Дмитровский.
Западное Алтифье Дегунино Востоіноі Ховрино X ДеіѴнИщ Бескудникоіск бережный / О
V Головинский - |уИ
Покровское-
Стрешнево
ТимирязеЕ
округ
Метрогородок
Восточный
инистративныи
округ
Гольянове
Строгино
Щукино
зропорт
Богородское V
:ий -Северное
IИзмайлово- Преображенское Восточн
ЬНИКИ. М.ІЮІІПЛ
Крылатское
Кунцево
административный
Можайский
округ
Раменки
___ Измайло о
роща
т Красносельский Измайлово
. меЦЬ/ с«,ол»н„ и,ано,““
^^"Р™ЧХП,ро1к. у£Х»I ы
1 ТаганскииЧ Г Н .
Замоскворечье ? ’С Вешняки
Якиманка Нижегородский
~ >. ' • Рязанскиі ки " Южнопортовый
Хд Ддниж4скіЛр Тѳксті^пыиики ^
ГДОНСКОЙ 4^/ I Хузьминг
Косино-
Ухтомский
Выхино-
Жулебино
Прослее Вернадскс
эределкино
Солнцев
Акулине
Черемуі. іручевский