§ 3. Дальнейшие изменения в избирательном законодательстве (2009—2010 гг.)

Дальнейшие изменения в избирательном законодательстве были связаны также с очередным ежегодным Посланием Президента Федеральному Собранию (ноябрь 2009 г.) с предварительной публикацией основных идей Послания в целях привлечения граждан к разработке стратегии развития страны.

Вместе с тем, пожалуй, никто из специалистов не сомневался, что в 16-м президентском Послании Федеральному Собранию[177] речь пойдет и о проблемах избирательной системы. Да и сам президент Дмитрий Медведев за неделю до этого в интервью немецкому журналу «Шпигель» отметил, что даже в странах с состоявшейся демократией происходят изменения в избирательной системе. При этом президент подчеркнул, что «мы должны быть разумными консерваторами[178].

Интересно, что проведенные накануне президентского Послания исследования ВЦИОМА1 на вопрос «Как вы считаете, какие темы должен затронуть в своем послании президент Дмитрий Медведев в первую очередь. Назовите 2—3 из них» ни один из респондентов не назвал среди них проблем, связанных с совершенствованием избирательной системы[179] [180].

Тем не менее целый блок президентского Послания посвящен совершенствованию избирательной системы и работе представительных органов, а также развитию партийной системы. Как и в прошлом (2008) году, президент выделил 10 таких направлений, считая, что по-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов. Импонирует и президентское начало анализа с напоминания, что согласно Конституции единственным источником власти в нашей стране является народ. Именно народ, а не орган государства или политическая партия[181].

Вместе с тем президент констатировал, что сегодня многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим, общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы нашего народа, в том числе и его исключительное право на власть.

В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры. Актуально прозвучали слова президента о необходимости улучшения качества народного представительства, а вот увязывать этот институт с партийной конкуренцией вряд ли было бы целесообразно, поскольку это разные понятия.

Подчеркнув поддержку Госдумой положений посланий 2008 г.[182], Президент РФ поставил ряд новых задач в области совершенствования избирательной системы, но уже на региональном уровне.

Первое. Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Второе. Все партии, представленные в региональных парламентах, получат возможность формировать фракции.

Третье. Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации. То есть здесь предполагается ввести на выборах региональных парламентов механизм, который был введен на выборах депутатов Государственной Думы, в результате предложений, озвученных в предыдущем Послании президента. Однако конструкцию, предполагающую получение партией всего 1 или 2 депутатских мандатов, если она наберет от 5 до 7% голосов избирателей, нельзя назвать объективной, так как в данном случае значительно нарушается принцип пропорциональности[183].

Четвертое. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах.

А, вот, следующая новелла президента требует пояснения. Д.А. Медведев считает, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно.

Сказано красиво, но?.. Речь идет о важных институтах — выдвижении кандидатов и их регистрации. Нареканий по этому поводу очень много, о чем свидетельствует судебная практика.

Здесь бросаются в глаза две проблемы. Первая — завышенное количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Например, на выборах Президента Российской Федерации кандидату необходимо собрать два миллиона подписей. И вторая — существующие критерии признания подписей недействительными. Фактически в большинстве случаев формальные основания делают добросовестно собранные подписи основанием для отказа в регистрации, что, в свою очередь, приводит к возникновению целой индустрии по «рисованию» подписей избирателей.

В этом плане такая система сбора подписей, конечно, себя изжила, и предложение президента необходимо всячески поддержать. Но ведь речь идет о важнейших институтах избирательного права. Регистрация партийных списков автоматически, на основании их регистрации по спискам Минюста в налоговых органах, требует совершенствования. Конечно, регистрация партий проходит не в силу постановки их на учет в налоговых органах. Только регистрация в Минюсте придает общественному объединению статус партии. А этот статус, в свою очередь, позволяет участвовать в выборах, и остается уточнить — по подписям они будут регистрироваться или без, как сейчас происходит с парламентскими партиями.

Здесь уместно напомнить, что впервые голосование по спискам партий проходило при выборах в Учредительное собрание 1917 г. Тогда в соответствии со ст. 44 Положения о выборах1 каждый из кандидатских списков должен был быть собственноручно подписан не менее чем 100 лицами, пользующимися правом участия в выборах по данному округу. По Положению о выборах 1993 г., когда была частично восстановлена система выдвижения кандидатов по спискам партий (избирательных объединений), избирательное объединение должно было собрать в свою поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей на территории Российской Федерации. В последующих законах этот порог был увеличен до 2%[184] [185] (ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», 1994). Конечно, эта норма вводила запредельные параметры по сбору подписей, и становилось ясно, что без специализированных организаций такое количество подписей собрать было просто нереально на федеральных и региональных выборах, а в ряде случаев и на муниципальных.

Пятое. Было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах. Безусловно данная новация будет способствовать развитию партийной системы, так как партии смогут доносить до широких масс свои программы решения первоочередных проблем и тем самым бороться за голоса избирателей. Данный вопрос получил продолжение на заседании Государственного совета Российской Федерации в январе 2010 г., который полностью был посвящен политической системе и на котором впервые выступили лидеры всех политических партий, зарегистрированных в нашей стране. По результатам заседания было сформировано поручение создать консультативные советы из представителей всех партий при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах.

Президент также обозначил необходимость непарламентским партиям гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий[186].

В настоящее время соответствующие изменения уже внесены в регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и регламенты всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Фактически представителям всех политических партий были предоставлены права членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Безусловно, данные новации будут способствовать повышению открытости системы избирательных комиссий и обеспечению гарантий на равные права по участию всех партий в выборах.

Вместе с тем представляется, что в ближайшей перспективе необходимо создать такие условия для оппозиционных сил, чтобы они могли реально участвовать в политическом процессе, в том числе через представительные органы власти. Но для этого необ- ходимо внести фундаментальные изменения в законы избирательного и парламентского законодательства. А вот на это руководители государства и не решаются, отделываясь незначительными пожеланиями, якобы повышающими роль оппозиции, на практике ничего не решающей. Оппозиции и не надо ничего решать, на то она и оппозиция тем решениям, которые принимаются официальной властью. Вот прислушиваться к мнению оппозиции и корректировать свои властные решения — это делать необходимо. Конечно, и оппозиция должна быть конструктивной, в этом плане предупреждение Д.А. Медведева воспринимается с пониманием. Мы все граждане одной страны и должны заботиться о ней, а не пытаться посеять смуту.

Что касается досрочного голосования на местных выборах, шестое предложение, то, наверное, эта позиция является одной из самых неоднозначных. В последнее время участилась критика данного института со стороны участников избирательного процесса, но это не является достаточным основанием для его отмены без введения других инструментов, позволяющих обеспечить реализацию конституционных прав тех граждан, которые не смогут прибыть на свой избирательный участок в день голосования. При этом надо учитывать, что в настоящее время и институт открепительных удостоверений абсолютно несовершенен, так как не позволяет большому числу избирателей участвовать в региональных и муниципальных выборах.

Вместе с тем необходимо полностью поддержать предложение президента о предоставлении всем партиям равных возможностей в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний, так как до сих пор в ряде случаев не всегда политические партии имеют необходимые возможности для проведения встреч с избирателями.

Заслуживает внимание и седьмое предложение Президента РФ, чтобы во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах. В настоящее время мы можем наблюдать положительный опыт реализации аналогичных норм на федеральном уровне. Несмотря на критику отдельных моментов реализации соответствующих положений, практически все парламентские партии тем не менее отмечают положительные подвижки в освещении их дяетельности государственными телерадиокомпаниями.

Восьмое предложение — о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России — в принципе не может вызвать возражений.

Что касается девятого предложения — о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Считаем такую постановку вопроса преждевременной. Давайте посмотрим, как будет развиваться сама эта многопартийность и насколько это будет необходимо в условиях многовековых традиций персонализированных выборов депутатов на местном уровне. Не считаться сегодня с этим фактором, мягко скажем, несколько опрометчиво.

Проблемы ускоренного технического переоснащения избирательной системы (десятое предложение) не могут вызвать никакого возражения. Это необходимо делать. В настоящее время Центризбирком разработал несколько направлений такой модернизации. Первое — это использование на избирательных участках в большом объеме усовершенствованных комплексов обработки избирательных бюллетеней, которые уже почти 15 лет успешно применяются на выборах в России. Второе — это более широкое внедрение комплексов электронного голосования, с помощью которых возможно проводить голосование без использования бумажного избирательного бюллетеня. Третье — оснащение избирательных участков веб-камерами. И наконец, четвертое — это оснащение транспортных средств, перевозящих избирательную документацию элементами системы Глонасс.

И еще на одном предложении Президента РФ стоит остановиться несколько подробнее: речь идет об определении оптимальной численности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В решении этой проблемы было обращено внимание на введении единых требований установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, основанных на двух критериях: количество населения и экономическое развитие региона.

Видимо, если первый критерий связан с необходимостью обеспечения разумного представительства в законодательном собрании, то второй, скорее всего, связан с расходами региональных бюджетов на содержание органов государственной власти. Безусловно, можно согласиться с тезисами, которые привел президент в обоснование своего предложения. Однако на практике возможно возникновение определенных трудностей при реализации данного предложения.

Во-первых, введение единого критерия в виде количества населения не всегда сможет учесть особенности и специфику конкретных регионов (количество муниципальных образований, размер территории, национальный состав и т.д.).

Во-вторых, это будет вводить определенные ограничения для субъектов РФ в организации государственной власти.

В-третьих, представляется затруднительным равномерно разделить 83 субъекта РФ на группы в зависимости от количества населения, так как между регионами существует огромный дисбаланс. Так, в самом маленьком субъекте РФ по числу избирателей — Чукотском автономном округе — число избирателей в 191 раз меньше, чем в самом большом по числу избирателей регионе — Москве.

В-четвертых, введение унифицированной численности депутатов законодательных собраний приведет к значительным, а в ряде случаев даже кардинальным преобразованиям законодательных органов.

Математические просчеты показывают, что при решении данной проблемы мы не можем воспользоваться калькой федерального соотношения голосов избирателей и численности депутатского корпуса Государственной Думы, что на первый взгляд было бы справедливо, представив данное федеральное соотношение как некую идеальную пропорцию. Однако расчеты показывают, что невозможно усреднить обеспечение голосами избирателей 1 мандата на федеральном и региональном уровнях. Поэтому нельзя автоматически применить и процентную наполняемость мандата на региональном уровне исходя из федеральной обеспеченности мандата депутата Госдумы. Иначе мы получаем в каждом субъекте или те же 450 членов парламента, или, наоборот, ни одного целого числа, во всяком случае, в малочисленных субъектах.

Если исходить из простой математической пропорции, учитывающей совокупный электорат всех субъектов РФ, а это 106 805 066 из-

бирателей и реальное количество депутатских мандатов в региональных парламентах на сегодня, то с полученным коэффициентом наполняемость мандата депутата регионального парламента составит 26 тыс. 122. Соблюдая эту пропорцию, применяя ее, допустим, к Москве, мы получим московский парламент на уровне 269 депутатов, в то время как на Чукотке — всего 1,5 мандата. Отсюда простая математическая пропорция не может обеспечить нам реального представительства в региональном парламенте. Даже если брать простое соотношение числа избирателей к числу депутатов, имеющихся на сегодня в региональных парламентах, то данное избирательное частное не даст нам приемлемого результата для полноценной наполняемости регионального парламента. Отсюда мы должны исходить из рациональной составляющей минимальной и максимальной сетки депутатских мест в рамках неких условных групп избирателей, совокупного электората России, реально представленных в субъектах РФ.

В настоящее время общее число депутатов региональных законодательных собраний составляет 4075, в среднем по 49 депутатов на субъект. При этом минимальное число депутатов законодательного органа в настоящее время в Ненецком автономном округе —11, а максимальное в Республике Тыва — 162[187]. Учитывая, что на последних федеральных выборах число избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования, было 106 805 066 избирателей, то средняя норма представительства составляет 26 210 избирателей. Минимальное представительство получается в Республике Тыве — 1013 избирателей на 1 депутатский мандат, а максимальное в городе Москве — 199 944 избирателя. При этом представительство избирателей на 1 депутатский мандат в Москве незначительно отличается от представительства на 1 мандат депутата Государственной Думы ФС РФ (237 345 избирателей).

В настоящее время практика законодательного регламентирования числа депутатов представительных органов в зависимости от количества населения существует на местном уровне. В соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

При этом данное законодательное регулирование предполагает установление только минимальной численности депутатов, что также может приводить к существенным дисбалансам между числом избирателей и количеством депутатов, так как не ограничивается максимальное число депутатов.

Здесь необходимо отметить, что установить закономерность, которой руководствовался законодатель при разделении муниципальных образований на 6 групп в зависимости от количества населения, не представляется возможным.

В федеральных законах, регулирующих конституционные правоотношения, содержится только один пример разделения субъектов Российской Федерации на группы в зависимости от количества населения. В ч. 5 ст. 64 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[188] предусмотрено разделение всех субъектов РФ на 5 групп:

1- я группа — не более 100 000 избирателей;

2- я группа — свыше 100 000 избирателей, но не более 500 000 избирателей;

3- я группа — свыше 500 000 избирателей, но не более 1 000 000 избирателей;

4- я группа — свыше 1 000 000 избирателей, но не более 3 000 000 избирателей;

5- я группа — свыше 3 000 000 избирателей.

Однако применить данную градацию субъектов РФ при определении числа депутатов представляется нецелесообразным, так как мы получим негибкую систему. Так, к 1-й группе в соответствии с данной градацией будут относиться 2 субъекта, ко 2-й — 13, к 3-й — 28, к 4-й — 34, к 5-й — 6.

Также представляется нецелесообразным заимствование зарубежного опыта при определении числа депутатов законодательного органа. Во-первых, эта практика противоречива (можно найти примеры немногочисленных представительных органов в многомиллионных городах, и наоборот, представительных органов, число депутатов в которых составляет несколько сотен при небольшом числе населения в регионе). Во-вторых, механическое перенесение числа депутатов без учета компетенции и функций конкретного представительного органа представляется просто недопустимым. В-третьих, даже при совпадении полномочий представительных органов представляется необходимым учитывать и уровень социально-экономического развития конкретных регионов, состояние законодательной базы и степень ее проработанности и т.д.[189].

Как следует из президентского законопроекта, внесенного в Госдуму, № 306944-5 «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», предлагается разделить все субъекты Российской Федерации на четыре группы в зависимости от числа избирателей и для каждой группы установить минимальное и максимальное число депутатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.

I — группа. Субъекты РФ с числом избирателей менее 500 тыс. человек — не менее 15 и не более 50 депутатов;

II — группа. Субъекты РФ с числом избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек — не менее 25 и не более 70 депутатов;

III — группа. Субъекты РФ с числом избирателей от 1 до 2 млн человек — не менее 35 и не более 90 депутатов;

IV — группа. Субъекты РФ с числом избирателей свыше 2 млн человек — не менее 45 и не более 110 депутатов.

Данный подход приведет к необходимости изменения числа депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 19 субъектах РФ.

В восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской) установленное число депутатов превышает их максимальное число, предусмотренное законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляет 162 депутата, необходимо будет сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты- Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

Среди других законодательных инициатив, находящихся в Государственной Думе, которые конкретизируют предложения Послания Президента РФ 2009 г., отметим следующие: 1) проект федерального закона № 317033-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождением от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»; 2) проект федерального закона № 333279-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления»; 3) проект федерального закона № 333288-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и установлением требований к условиям осуществления депутатской деятельности»; проект федерального закона 336116-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением срока полномочий избирательных комиссий»[190]. Данным законопроектом увеличиваются с 4 до 5 лет сроки полномочий Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований.

В целом анализ предложений Президента РФ и внесенные законопроекты свидетельствуют о том, что они способствуют совершенствованию избирательной системы с учетом современной электоральной практики, но в то же время не изменяют ее глубинных основ.