§ 2. Изменения в избирательном законодательстве на основе электоральной практики 2007—2008 гг.

После избирательных кампаний 2007—2008 гг. (выборов депутатов Госдумы и Президента РФ) потребовалось некоторое время для осмысления электоральной практики избирательных кампаний 2007—2008 гг.

Но эта «сокрытость» и «затишье» были буквально «взорваны» Президентом Российской Федерации в ноябре 2008 г.

Президентом РФ были внесены конкретные предложения, закрепленные в его ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г[141] [142]. по совершенствованию избирательного законодательства и самой выборной модели в России. На основе президентского Послания, было внесено ряд законодательных инициатив, часть из которых уже (февраль 2010 г.) обрели юридическую силу[143].

Отмечая в своем ежегодном Послании негативные особенности российской бюрократии, Президент РФ констатировал и тот факт, что она вмешивается в избирательный процесс — «чтобы не избрали кого-нибудь не того». В целом же Президент РФ предложил принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти, т.е. которые будут способны обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь.

За партии, прошедшие в Госдуму в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 млн человек отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, просто пришли на выборы. Президент РФ отметил, что это несправедливо.

Первое предложение состоит в том, чтобы дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Партии, получившие от 5 до 7% голосов, могли бы гарантированно рассчитывать на один-два депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, которые составляют каркас национальной политической модели, т.е. то, что осуществлялось в последние годы, а с другой — дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей. Соответствующий закон был принят в мае 2009 г.[144] [145]

Второе предложение заключается в том, чтобы предложения по кандидатурам будущих глав субъектов Федерации представлялись Президенту РФ только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны. Данная президентская инициатива уже получила законодательную реализацию[146].

Третье предложение затрагивает институт избирательного залога. По мнению Президента РФ, использование денежного залога на выборах всех уровней должно быть отменено. Участвовать в выборах или нет — должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе1. Президент РФ считает необходимым обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу. Как известно, в соответствии с законом в избирательной кампании 2007 г.

Четвертое предложение касается формирования Совета Федерации. Об этом в последнее время много писалось в прессе и обсуждалось в кругу специалистов. Как считает Президент РФ, Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе 10 лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население. Президент РФ посчитал важным обратить внимание на то, что эти необходимые преобразования следует произвести без потрясений и кадровой чехарды, предусмотрев переходный период и меры по сохранению кадрового потенциала Совета Федерации. Соответствующая инициатива Президента РФ уже законодательно оформлена1.

Пятое предложение касается поэтапного снижения минимального количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии[149] [150].

Шестое предложение предполагает, что в Закон о партиях надо внести поправки, обязывающие производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии дольше установленного срока.

Седьмое предложение заключается в том, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел.

Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей — правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Президент РФ напомнил, что право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом, однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение должно стать действенным. Данное предложение Президента РФ также уже частично реализовано законодателем1.

Восьмое предложение включает просьбу Президента РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Он отметил, что было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности. И соответственно надо внести изменения в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Девятое предложение затрагивает взаимоотношения парламентских партий и СМИ.

Десятое предложение состоит в том, чтобы свобода слова была обеспечена технологическими новациями. Опыт показал, что уговаривать чиновников «оставить в покое» СМИ практически бесполезно. Нужно не уговаривать, а как можно активнее расширять свободное пространство Интернета и цифрового телевидения. Никакой чиновник не сможет препятствовать дискуссиям в Интернете или цензурировать сразу тысячу каналов. Президент РФ выразил надежду, что названные меры будут способствовать повышению качества народного представительства, более полному учету интересов людей. Укрепят доверие граждан к власти и солидарность общества.

Вместе с тем Президентом РФ были высказаны и другие предложения, которые широко обсуждались в обществе. Например, он предложил изменить сроки полномочий главы государства и Государственной Думы, увеличив их до шести и пяти лет соответственно. Данное предложение, как отметил Президент РФ, было вызвано необходимостью повышения авторитета Президента и Государственной Думы, который должен основываться не только на предвыборной агитации, но и на практических результатах деятельности. Для достижения реальных результатов необходимо больше времени, чтобы все заявленное воплотить в жизнь и итоги своей работы предъявить народу, отчитаться перед избирателями, перед страной.

В развитие этих положений, входящих в его Послание Федеральному Собранию, в ноябре 2008 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы». Данным проектом предлагалось внести изменения в ч. 1 ст. 81 и ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации.

В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что на современном этапе развития Российского государства назрела необходимость пересмотра как продолжительности указанных сроков, так и целесообразности сохранения одинакового срока полномочий Президента и Государственной Думы.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента РФ, а также

сложение Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом), достижение указанной цели может быть осложнено. Данное предложение Президента России было реализовано в конце декабря 2008 г., когда была внесена соответствующая поправка в Конституцию Российской Федерации1. Прямо скажем, что данное предложение Президента РФ и соответствующий закон вызвали неоднозначную реакцию и в обществе, и среди исследователей. Если обратиться к опыту других стран в этой части, то стоит отметить, что изменение сроков полномочий органов государственной власти — достаточно распространенное явление и в других странах, в том числе и европейских, с богатой демократической историей.

Оптимального срока президентских и парламентских полномочий в мире не существует.

Так, в 86 странах сроки полномочий парламентов составляют пять лет (например, Канада, Великобритания, Франция, Италия, Болгария, Ирландия, Кипр, Монако, Люксембург, Мальта, Турция, Индия, Индонезия, Китай), в 75 странах — четыре года.

Что касается срока президентских полномочий, то он колеблется от одного года (Швейцария) до семи лет в Италии, Ирландии, Турции, Сирии и других странах, но иногда президентские полномочия исполняются пожизненно. Однако в большинстве стран мира срок президентских полномочий все-таки пять лет. Весьма распространенным является и срок президентских полномочий в шесть лет, например в Австрии, Финляндии, Филиппинах, Ливане, Египете, Аргентине, Никарагуа, Мексике.

Тем не менее в каждом случае срок полномочий должен устанавливаться с учетом конкретных условий. Одним из свидетельств того, что назрела необходимость изменения сроков полномочий федеральных органов государственной власти, является тот факт, что в настоящее время в 64 из 83 субъектов Российской Федерации установлен пятилетний срок полномочий высших должностных лиц и законодательных органов, который является максимально возможным в соответствии с федеральным законодательством. Причем переход от четырехлетнего срока полномочий к пятилетнему шел постепенно, в течение последних 15 лет. В 2008 г. к числу субъектов, увеличивших сроки полномочий глав субъектов и региональ-

ных законодательных органов, присоединились города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, пятилетний срок для органов государственной власти во вновь образованных субъектах РФ устанавливался и федеральными законодателями в большинстве случаев (сроки полномочий глав регионов и законодательных органов вновь образованных субъектов РФ устанавливаются федеральными конституционными законами).

Учитывая, что Российская Федерация является крупнейшим по размерам территории государством, установление таких сроков полномочий является небезосновательным, хотя имеются и другие точки зрения на эту проблему.

Следует отметить, что новые сроки полномочий не будут применяться в отношении уже избранных Президента Российской Федерации и Государственной Думы, т.е. данные положения относятся к избранному в 2011 г. депутатскому корпусу и избранному в 2012 г. Президенту Российской Федерации.

В связи с вступлением в силу законов о поправке Конституции РФ, в части изменении срока полномочий Президента РФ и Госдумы, редакция данной нормы в тексте нашего Основного Закона теперь выглядит так: «Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ч. 1 ст. 81). Еще одна поправка в ч. 1 ст. 96 Конституции касается полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ, срок которых увеличивается с четырех до пяти лет1.

Вступление в силу поправок в Конституцию потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях» и другие законы. После изменения сроков полномочий Президента России и Госдумы, как уже отмечалось, в соответствии с президентским Посланием в феврале 2009 г. был отменен избирательный залог[155] [156]. Поправки были внесены в шесть федеральных законов, из которых были исключены статьи об избирательном залоге.

В соответствии с Законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ1 было разрешено партиям создавать объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением по вопросам, связанным с формированием списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Здесь стоит отметить, что ранее была запрещена блокировка (создание блока) партий, объединение списков нескольких партий на выборах в представительные органы власти, т.е. избирательный блок был исключен из числа субъектов избирательного права[157] [158], а в партийный список кандидатов можно было включать только членов данной партии или беспартийных[159]. Теперь законодатель как бы частично восстанавливает возможность включать в партийный список и представителей других общественных организаций, с одной стороны, давая более расширительную трактовку понятию «избирательное объединение», с другой стороны, вводя новое понятие «союз» с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением с заключением соответствующего соглашения в письменной форме о таком союзе. Правда, это касается только муниципальных выборов. На федеральных выборах в этой части правила пока не меняются. Обращает на себя внимание и скромная возможность включения в партийный список представителей «других общественных организаций» — не более 15% числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов политической партии. Это правило действует также в случаях создания политической партией объединений или союзов с двумя и более общественными объединениями. Указанные кандидатуры подлежат обязательному рассмотрению соответственно на съезде партии, конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного соответствующего структурного подразделения. Отсутствие обращения общественного объединения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов не препятствует выдвижению политической партией самостоятельно членов общественных объединений и включению их в этот список.

В конце апреля законодатель в соответствии с президентским Посланием Федеральному Собранию внес изменения в Закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий[160]. В соответствии с ним в политической партии должно состоять:

до 1 января 2010 г. — не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии;

с 1 января 2010 по 1 января 2012 г. — не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии;

с 1 января 2012 г. — не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической партии.

Важным уточнением явилась норма, по которой руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Данным Законом также закрепляется норма, которая вызвала особый резонанс среди политических партий, по которой уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений.

По данным изменением напрашивается ряд вопросов.

1. Почему выбраны именно эти количественные показатели?

2. Насколько они будут стимулировать развитие и реализацию конституционной нормы о политическом многообразии и многопартийности (ч. 3 ст. 13 Конституция РФ)?

3. Почему законодатель в декабре 2004 г. повысил требования к численности партии сразу в пять раз, подняв планку с 10 тыс. (первоначальная редакция Закона «О политических партиях»1) до 50 тыс.2. То есть увеличил сразу на сорок тысяч? Кстати, Конституционный Суд Российской Федерации, не единожды обращаясь к проблеме многопартийности, исходя из довольно небесспорного тезиса, что для Конституции безразлично количество партий, их численный и социальный состав, идеология и пр.3 (хотелось бы в этой связи спросить автора, даже если останутся, допустим, две или одна партия?), констатировал, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица4. В принципе все здесь правильно, но пропущено одно уточнение, что если позиция самого законодателя не противоречит Конституции РФ. К сожалению, такие факты нередки, в том числе и по вопросу многопартийности в России5. И не случайно Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции довольно сомнительное требование законодателя представлять для государственной регистрации регионального отделения политической партии полный список ее членов6. Пояснение Суда, что указанная информация относится к информации с ограниченным дос- [161] [162] [163] [164] [165] [166] тупом, разглашение которой без согласия членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ, — является не более как попыткой сделать умное изречение при заказном подходе к проблеме. Напомним, что по Закону «О политических партиях» в первоначальной редакции (20013) регистрационные органы требовали от партии представить только информацию об общей численности партии, без поименного перечисления всех ее членов. Введя требование представления списков всех членов регионального отделения политической партии (при увеличении их численности, по закону 2004 г., как уже отмечалось, в 5 раз2), регистрационные органы явно, по воле законодателя, превышали свои конституционные полномочия, а последовавшие затем тотальные проверки численности членов партии вообще наделяли органы Росрегистрации не свойственными им функциями компетентных органов. Разве этого не знал Конституционный Суд РФ, вынося свой вердикт в Постановлении 11-П от 16 июля 2007 г.3?

4. Так же возникает вопрос: почему сейчас так называемое «поэтапное сокращение» происходит на уровне всего 5 тыс., тогда как в 2004 г. численность партий сразу была увеличена на сорок тысяч? Непонятно, почему с 1 января 2012 г. численность партий замораживается на уровне «не менее сорока тысяч членов» политической партии? Почему законодатель решил, что партия численностью «не менее сорока тысяч членов» является оптимальной моделью устойчивого развития демократических институтов в нашей стране? Да и дело ли законодателя устанавливать численные параметры партии, возраст вступающих в партию, целевые программные установки и уставные требования? Ведь речь здесь идет не о государственном учреждении, а о важнейшем институте гражданского общества. Не наблюдается ли здесь подмена понятий?

5. Как расценивать динамику постоянного сокращения численности партий — с более 200 (партий и общественных движений) в 1995 г., до 46 партий в 2003 г., до 15 в 2007 г. и семи партий в 2009 г. (июль)? Такая устойчивая «кривая», не может не вызывать определенной озабоченности. Отражают ли эти семь партий весь насыщенный спектр политических и общественных сил в обществе и государстве, является ли семипартийная модель оптимальной и адекватной современным условиям развития России? [167] [168] [169]

Ответ на эти и другие вопросы, очевидно, даст время, но уже сейчас бросается в глаза полиативность законодательных решений по стимулированию многопартийности в России. Вместе с другими мерами, например ужесточения регистрационного режима политических партий, абсолютизацией государственного регулирования сферы жизнедеятельности политических партий, вторжения административных начал в функционирование институтов гражданского общества, да к тому же при монопольной культуре одной партии1, это может нанести значительный ущерб становлению и развитию многопартийности как одному из важнейших демократических институтов гражданского общества.

В соответствии с президентским Посланием Федеральному Собранию в мае 2009 г. появился Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»2. Изменения коснулись четырех законов в избирательном законодательстве и одного в парламентском законодательстве.

Основные изменения сводились к определению правового статуса депутатов, которые стали таковыми в силу передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Соответствующей статьей (82.1) был дополнен Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы», по которой еще до распределения депутатских мандатов по общепринятой методике осуществляется передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Число передаваемых депутатских мандатов 1 и 2. В этом случае для определения общей избирательной квоты (методика Т. Хэйра) указанная сумма голосов избирателей делится на число [170] [171] депутатских мандатов, оставшихся после передачи мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей.

Итак, федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата. При этом приоритетом пользуются кандидаты, включенные в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, в порядке очередности их размещения в указанном списке. Далее нормы упомянутой статьи регулируют различные отношения, связанные с отсутствием в списке кандидатов общефедеральной части. Законодатель также предусмотрел, что если в процессе передачи депутатского мандата в федеральном списке кандидатов не осталось зарегистрированных кандидатов, имеющих право замещать вакантный депутатский мандат, этот депутатский мандат остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы. Та же ситуация может возникнуть и в результате нарушений, которые могут повлечь за собой отмену судом решения о передаче федеральному списку кандидатов этой политической партии депутатского мандата. В этой ситуации депутатский мандат также остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы. То есть в таком случае apriori можно представить, что Государственная Дума будет работать в неполном составе.

На избранного в составе федерального списка кандидатов депутата, которому передан депутатский мандат, распространяются все статутные и функциональные права и обязанности, полномочия и гарантии депутатов.

Формой деятельности такого депутата Государственной Думы также является работа с избирателями. При этом депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов, которому был передан депутатский мандат, и входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями не более чем в семи субъектах Российской Федерации. Депутат Государственной Думы, избранный в составе указанного федерального списка кандидатов и входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов этого списка, поддерживает связь с избирателями на территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов, а также с избирателями не более чем в двух иных субъектах Российской Федерации, не охваченных данной региональной группой кандидатов. Кстати, странная формулировка «не более чем в двух иных субъектах Российской Федерации». А если такой депутат захочет поддерживать связь с избирателями в трех-четырех регионах, это, что, будет уже незаконно? Непонятно, чем при этом руководствовался законодатель. Более внятной была бы формулировка «не менее чем в двух». Почему законодатель ограничивает возможность работы депутата с избирателями двумя субъектами РФ. Что, это боязнь или подстраховка от того, чтобы данный депутат и его партия не заручились бы большей поддержкой избирателей в других регионах? Но это также противоречит смыслу и духу Конституции, где закрепляется свободный депутатский мандат и депутат представляет интересы всего государства, общенациональные интересы, что подчеркивалось и в Постановлении Конституционного Суда[172]. Конечно депутат работает с избирателями и в регионах, но стоит ли законодательно регулировать численность таких регионов, тем более ограничивать их?

Как известно, депутат Государственной Думы, входящий во фракцию в Государственной Думы, — помимо этого должен принимать участие в работе соответствующей фракции. В связи с этим, законодатель счел необходимым уточнить понятие фракции в Государственной Думе.

Здесь обращают на себя внимание нормы, предусматривающие, что в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность фракции данной политической партии в Государственной Думе, а также членство депутатов Государственной Думы в этой фракции также прекращаются. В этой ситуации депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, которая прекратила свою деятельность, может вступить в политическую партию, которая имеет свою фракцию в Государственной Думе. Тогда он входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Но депутаты ликвидированной партии могут не вступать в другую партию и, естественно, не являться членами ее фракции. В таком случае они вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями.

Представляется, что уточнение своевременно и ликвидирует один из пробелов на основе парламентской практики. Регулирование данной ситуации необходимо, несмотря на то что в ныне действующей Госдуме (пятой) таких ситуаций не бывало, но предшествующая парламентская практика (четвертая Госдума) имела соответствующий факт — распад фракции, созданной на основе избирательного блока «Родина». В данном случае практика показала необходимость более четкого регулирования рассмотренной ситуации, что и было учтено законодателем.

Вместе с тем депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов, которому был передан депутатский мандат, не может входить ни в одну фракцию в Государственной Думе. Такой депутат может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы.

Но депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии, которым передан депутатский мандат, и не входящие во фракции в Государственной Думе, вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями, т.е. депутатские группы. Порядок деятельности их устанавливается Регламентом Государственной Думы1.

Оценивая в целом внесенные изменения по представительству в Госдуме партий, не прошедших установленный семипроцентный заградительный барьер, приходим к неоднозначным суждениям. Ну, во-первых, это факт положительный. Расширяется представительство политических сил в нашем парламенте, а значит, расширяется и представительство интересов значительной части избирателей. Во-вторых, данные партии получают статус парламентских партий (категория «Парламентская партия» сейчас является легитимной[173] [174]) с соответствующими вытекающими из

этого статуса правовыми последствиями, что выгодно в первую очередь самим партиям, поскольку они получают парламентскую трибуну, парламентское поле деятельности, расширяются их возможности работать с населением по своим электоральным предпочтениям, они имеют право выставлять своих кандидатов в любые представительные органы, при этом освобождаясь от сбора подписей избирателей в свою поддержку, и т.д. В-третьих, эти и иные перечисленные факторы, безусловно, будут способствовать совершенствованию и развитию многопартийности. Но, в-четвертых, при минимальном представительстве в парламенте, в условиях наличия абсолютного партийного большинства, депутаты, которым был передан депутатский мандат, не смогут сколь-нибудь значительно влиять на принятие «думских» решений. В-пятых, сам механизм «передачи» мандатов вряд ли может считаться совершенным, поскольку мандаты передаются партиям, которые в принципе не соответствуют условиям выборности, т.е. не прошли семипроцентный заградительный барьер и как бы даруются данным партиям из лучших побуждений, отрывая эти депутатские мандаты от партий, которым должны принадлежать, т.е. партий, прошедших семипроцентный барьер. В-шестых, не лучше ли в этой ситуации исправить положение и понизить «заградительный барьер», скажем, до тех же 5%, как это было в предшествующий период. Но в настоящее время законодатель, руководствуясь пожеланием Президента РФ, что он «пока не считает необходимым снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов», не пойдет на снижение семипроцентного барьера. Наверное, с точки зрения законодателя, в этом есть резон, поскольку тогда партиям, набравшим «5—6 и до семи процентов», пришлось бы по закону выделять ни одно- два места, а 8—15. Пойти на это сегодня законодатель явно не решается. Ну и в-седьмых, последнее замечание. Введение института «передачи депутатских мандатов» федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов, обещает превратиться в «мертвую» норму, поскольку, исходя из электоральной практики декабрьских выборов в Госдуму в 2007 г., ни одна пар

тия, не прошедшая установленного семипроцентного барьера, не только не приблизилась к нему, но даже к пятипроцентному показателю. Ни одна партия не смогла преодолеть даже трехпроцентный барьер. О чем тогда может идти речь? В такой ситуации нормы о «передаче депутатских мандатов» останутся невостребованными. Впрочем, более точно ситуация может проясниться по результатам выборной кампании 2011 г. в высший представительный орган страны.