3.1. Социально-правовые меры предупреждения терроризма

Реализация этих мер, носящих комплексный характер, требует создание адекватной им единой скоординированной системы антитеррора, функционирование которой основывалось бы на базе хорошо налаженного механизма всестороннего обеспечения: правового, организационного, информационно-прогностического и психологического.

В настоящий момент на пути создания подобной системы сделаны только лишь первые шаги, и проделанная к настоящему моменту предупредительная работа сводится к следующему.

С точки зрения правового обеспечения в 1994 г. в действовавший на тот момент УК РСФСР 1960 г. была введена ст. 213 (3). - «Терроризм», сохраненная в несколько иной редакции, но под тем же названием и в УК РФ 1996 г. - ст. 205., и которая не вполне удачно сформулирована. Уголовное законодательство в этом плане нуждается в серьезной доработке. В 1995 г. Президентом РФ подписан указ № 310 от 23 марта «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации»140, а в 1996 г. опубликован Указ № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» , в частности, в п. 9 которого Министерству иностранных дел РФ предписывалось представить предложения о присоединении Российской Федерации к международным конвенциям в области борьбы с терроризмом, участниками которых она не является, а также провести консультации с зарубежными государствами по вопросу подготовки и заключения международного пакта о борьбе с терроризмом. В том же году Россия подписала Европейскую конвенцию о борьбе с терроризмом: В этот же период началась работа над Законом «О борьбе с терроризмом», которая продолжается до сего момента. Отсутствие этого нормативного акта является огромным пробелом в правовом обеспечении антитеррористического направления в деятельности правоохранительных органов.

В организационном и информационно-прогностическом плане за последние несколько лет были проведены следующие мероприятия: в марте 1993 г. была разработана и принята Концепция борьбы органов безопасности России с терроризмом, в 1995 г. создан Антитеррористический центр (АТЦ) ФСБ, призванный стать координатором этой работы, в 1996 г. в составе ГУОП МВД России формируется Отдел по борьбе с криминальным терроризмом. С точки зрения информационного обеспечения, согласно п. 4 Указа Президента РФ № 338 начинает формироваться Федеральная автоматизированная информационная система (ФАИС) АТЦ - межведомственная система учета данных о террористических актах и лицах, принимавших в них участие. Тем не менее, АТЦ, о чем будет сказано ниже, не может пока играть роль межведомственного координационного центра, а ФАИС еще не трансформирован в межгосударственную систему.

Психологическое обеспечение предупреждения терроризма пока представляет для правоохранительных органов terra incognita. Таким образом, предстоит большая работа на обозначенных направлениях. Для этого прежде всего следовало бы обратиться к зарубежному (этому посвящен отдельный параграф настоящего исследования) и отечественному опыту борьбы с терроризмом.

В императорской России за довольно короткий срок была сформирована если не целостная система, то, по крайней мере некоторые элементы ее, и потому этот опыт в контексте нынешних задач заслуживает пристального внимания. Работа проводилась в несколько этапов. С конца 70-х годов XIX, как только в стране обозначилась проблема терроризма, правительство было вынуждено принимать меры организационно-правового, оперативного, информационного и иного характера по борьбе с ним, а также совершенствовать методы этой борьбы, хотя, порой, и с опозданием в условиях чрезвычайных обстоятельств.

После взрыва в Зимнем дворце в феврале 1880 г. власти были вынуждены принять более радикальные меры, выразившиеся в полном реформировании полицейской машины, поскольку стало очевидно, что III отделение не способно уберечь императора и его приближенных. 12 февраля 1880 г. была создана Верховная Распорядительная комиссия во главе с графом М.Т. Лорис-Меликовым, а 6 августа по предложению последнего Александр II своим указом упразднил III отделение (кстати, штат его на то момент составлял всего 72 человека и даже из них далеко не все были заняты сыском), передав его дела вновь созданному Департаменту государственной полиции (с 1883 г. - просто Департамент полиции) МВД. Таким образом, общая и политическая полиция оказались централизованными в рамках одного ведомства. На Департамент возлагалась функция обеспечения общественной безопасности и порядка а кроме того пресечения государственных преступлений.

и Л и о /—

думаннои и весьма гибкои системы политической полиции, во-вторых, к объединению под одной крышей двух видов полиции: одной для защиты государства, а другой - для защиты граждан.

К структурным преобразованиям правоохранительных органов стоит отнести и реформирование службы охраны императора и его приближенных, необходимость которой возникла давно и стала неизбежной после 1 марта 1881 года. В 1884 г. реорганизовывается Главная императорская квартира - личная охрана государя императора: увеличивается ее штат, вводится система контроля продуктов питания во избежание отравления и постоянно меняются поставщики царского стола, изменяются

маршруты пути царского кортежа, а с вокзала отправляется сразу несколько поездов,

1

император больше времени проводит не в столице а в Гатчине, где он окружен бук- вально стеной солдат и телохранителей145. Такая же система, только еще более усовершенствованная, сохранялась и при Николае II. Она во многом была позаимствована в советское время при организации охраны партийных и государственных деятелей.

Что касается нормативного регулирования борьбы с терроризмом, то большие предупредительные возможности предоставлял законодательный акт от 14 августа 1881 г., который назывался «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние Усиленной охраны» (и это несмотря на то, что в уголовно- правовом отношении борьба с терроризмом нуждалась на тот момент в существенном совершенствовании).' По сути этот нормативный акт, прототип несуществующего пока в современной России закон «О борьбе с терроризмом», сосредотачивавший всю борьбу с подрывной деятельностью в руках МВД, регулировал введение чрезвычайного (особого) положения на той или иной территории государства. Речь шла о возможности объявления двух видов особых положений: состояния «усиленной охраны» и «чрезвычайной охраны» в различных частях империи. «Усиленную охрану» могло вводить МВД или с его разрешения губернаторы, «Чрезвычайная охрана» нуждалась в утверждении царем и кабинетом, причем условия их введения четко не оговаривались. Хотя этот акт и носил временный характер сроком действия в три года, тем не менее перед его истечением срок этот неизменно продлялся, и так вплоть до падения монархии. Особенно активно нормы этого акта использовались в период революции.' В определенной мере это аналог современного Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», который не использовался даже в ходе боевых действий в Чечне и одновременно разрабатывающегося Закона «О борьбе с терроризмом».'Таким образом, в отечественном опыте следовало бы обратить внимание на следующие элементы: а) предельно жесткая централизация предупредительных функций в рамках одного ведомства и как следствие - четкая координация всех задействованных структур; б) создание основы системы антитеррора; в) эффективная работа этой системы даже при отсутствии четкого уголовно- правового понятия терроризм.

В наши дни формирование подобной системы находится на начальной стадии и на этом пути стоят следующие проблемы. Однако отечественный опыт в этом отношении не может быть реализован механически - вряд ли возможно да и целесообразно создавать огромное «суперведомство», подобное тогдашнему МВД. Ныне действующие субъекты представляют собой автономные структуры, и в этом смысле статус их не нуждается в изменении, однако требуется их координации под эгидой специального и независимого координационного центра' В общем плане работа по созданию системы антитеррора должна включать в себя укрепление государственных органов, участвующих в предупреждении и пресечении проявлений терроризма, предоставление им необходимых полномочий, улучшение их технической оснащенности и вооружения, обеспечения соответствующего набора социальных льгот сои и и «-Л

трудникам и членам их семей, усиление гарантии их правовой защищенности. Следует однако отметить, что ее формирование в современных условиях представляется весьма сложной задачей, которая может быть решена в течение довольно длительного промежутка времени и при условии стабилизации экономической и политической ситуации в стране, поскольку терроризм вытекает из процессов, происходящих в обществе. Во-первых, это связано с действием фактора переходного перехода, «когда общественные отношения нестабильны, характеризуются двойственностью, противоречивостью (а порой и антагонистичностью)»146. Экономический кризис не позволяет надеяться на выделение достаточных материальных ресурсов. Во-вторых, на данный момент в нашей стране не существует целостной системы предупреждения преступлений вообще: старая разрушена, новая только формируется. В-третьих, терроризм относительно новое явление в развитии криминальных процессов, и опыт по борьбе с ним в России пока еще остается весьма скромным (зарубежные коллеги имеют в этом отношении гораздо более солидный багаж). Однако, несмотря на эти трудности, следовало бы, отталкиваясь от анализа состояния терроризма в России, его причин, форм и разновидностей, а также реально имеющихся возможностей правоохранительных органов и государства в целом определить конкретные цели на этом пути. Это даст возможность избежать постановки утопических задач, невозможных для решения в современных условиях.

Система прежде всего подразумевает целостность. В рамках ранее выделенных направлений работы, которые можно рассматривать и как шаги по созданию подобной системы, следовало бы определить несколько конкретных задач предупредительной работы: