Бюджетный процесс в Российской Федерации

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой рег­ламентируемую законодательством РФ деятельность органов государ­ственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджет­ного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности[53].

Правовые основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации регламентированы частью третьей БК РФ.

Согласно п. 1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса в Российской Федерации являются: Президент Российской Федера­ции, высшие должностные лица субъектов РФ и главы муниципальных образований, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, Централь­ный банк РФ, органы государственного (муниципального) финансово­го контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета и ис­точников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утвер­ждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осу­ществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, контро­лирующих исполнение соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми ак­тами бюджетного законодательства РФ.

Исполнительные органы государственной власти и муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета и среднесроч­ного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и по­рядок предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представ­ляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государствен­ным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним норма­тивными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоот­ношения.

Для восстановления платежеспособности субъекта РФ (муници­пального образования), оказания содействия органам государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществле­ния и контролирования осуществления отдельных бюджетных полно­мочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местной администрации в субъектах РФ и муниципальных образова­ниях может вводиться временная финансовая администрация. Основа­ния и порядок ее введения определены ст. 168.2 БК РФ. Временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года решением арби­тражного суда при осуществлении производства по делу о восстанов­лении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образова­ния). Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ (муниципальном образовании) подается в Высший Ар­битражный Суд РФ или арбитражный суд субъекта РФ соответственно

Правительством РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ или представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Решение арбитражного суда

0 введении временной финансовой администрации принимается в слу­чае, если на момент принятия данного решения возникшая в результа­те решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) просроченная задолжен­ность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 БК РФ или бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчет­ном финансовом году. Временная финансовая администрация в субъек­те РФ (муниципальном образовании) не может быть введена в течение

1 года со дня начала срока полномочий законодательного (представи­тельного) органа.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабаты­вает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также самостоятельно обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Для осуществления операций по предоставлению и возврату бюд­жетных кредитов на основании агентского соглашения могут привле­каться кредитные организации. Кроме того, в случае отсутствия учреж­дений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций кредитные организации могут также привлекаться к обслуживанию счетов бюджетов.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осущест­вляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и пра­вовых актов бюджетного законодательства. Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предваритель­ный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствую­щих бюджетов бюджетной системы РФ[54].

Счетная палата РФ, а также Федеральная служба финансово-бюд­жетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законода­тельным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и иной орган, уполномоченный органом исполни­тельной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

Полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджет­ных средств, а также главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета определены ст. 158, 160.1 и 160.2 БК РФ.

Бюджетные учреждения осуществляют операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые для них в соответствии с по­ложениями БК РФ. Они осуществляют операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

Получатели бюджетных средств делают следующее: составляют и исполняют бюджетную смету; принимают или исполняют в преде­лах доведенных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивают результа­тивность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят соответствующему главному рас­порядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет либо передают на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); фор­мируют и представляют бюджетную отчетность соответствующему глав­ному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняют иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Этапы разработки и принятия федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации представлены на рис. 6.1.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-эко­номического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проекты федерального бюджета и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов РФ согласно п.

Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В нем определяется бюджетная политика Рос­сийской Федерации на очередной финансовый год и плановый пе­риод.

Составление проектов бюджетов согласно ст. 171 БК РФ является исключительной прерогативой Правительства РФ, высших исполни­тельных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное со­ставление проектов бюджетов осуществляют Министерство финан­сов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образо­ваний. Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического раз­вития соответствующей территории и основных направлениях бюд­жетной и налоговой политики.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Госу­дарственную Думу проект федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. Проектом федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период преду­сматривается уточнение показателей утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждение показателей второго года

6.2. Правовое регулирование бюджетныхотношений

Комитет по бюджету Госдумы

Направляет для дачи ^ заключений и предложений

Вносит не позднее 26 августа

Другие комитеты Госдумы

Совет (или Председа­тель) Госдумы

Бюджетное послание Президента РФ

Основывается ►

проект бюджета

Г осударственная Дума

СФ и другие субъекты законодательной инициативы

Счетная палата РФ

Рассматривается в течение 30 дней со дня внесения в Госдуму

Рассмот­рение проекта бюджета Г осдумой в трех чтениях

Рассматривается в течение 15 дней со дня принятия

Первое чтение проекта бюджета

Третье чтение проекта бюджета

во втором чтени^

в первом чтени^

Рассматривает в течение 14дней )

Отклонение бюджета в первом чтении

Возврат бюджета Правительству РФ на доработку

Передача в согласительную комиссию

Одобрение бюджета Советом Федерации

Постановка вопроса о доверии Правительству РФ

Направляет до 26 августа проект основных направлений денежно-кредитной политики

ЦБ РФ

Направляется Федеральному Собранию не позднее марта, предшествующего отчетному фингоду

Отклонение закона о бюджете Советом Федерации или Президентом РФ |

Подписание закона о бюджете Президентом РФ и передача его для обнародования

Проект бюджета составляется Правительством РФ (непосредственно Минфином РФ)

Рассматривается в течение 35 дней со дня принятия

Направляется Президенту РФ в течение 5 дней

Второе чтение проекта бюджета

~Г

Повторное принятие Госдумой согласованного бюджета в первом чтении

Передача в согласительную комиссию

-т>

Преодоление Госдумой отклонения бюджета путем его принятия в неизменном виде 2/3 голосов

Рис.

планового периода составляемого бюджета. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год и плановый период Правительство РФ вносит в Госдуму про­екты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджет­ных фондов РФ и о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний. В случае если в очередном финансовом году и пла­новом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством РФ расходных обя­зательств РФ, Правительство РФ вносит в Госдуму проекты феде­ральных законов о приостановлении действия в очередном финансо­вом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования.

Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Госдуму проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и пла­новый период.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу Совет Госдумы или в период парламентских каникул — Председатель Госдумы направляет его в Комитет по бюд­жету Госдумы для подготовки заключения о соответствии представ­ленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ. Также проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 3 дней направляется Советом (или Председателем) Госдумы в Совет Федера­ции, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Госдумы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК РФ). Кроме того, Совет Госдумы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в Ко­митет по бюджету и определяет комитеты-соисполнители по рассмо­трению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюд­жета.

Согласно ст. 196 БК РФ Государственная Дума рассматривает про­ект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях.

В первом чтении Госдума рассматривает проект федерального за­кона о федеральном бюджете в течение30 дней со дня его внесения в Гос­думу Правительством РФ. Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета: прогнози­руемый общий объем доходов с выделением объема нефтегазовых до­ходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджет­ной системы РФ в случае, если они не утверждены БК РФ; общий объем расходов; условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 % общего объема расходов бюджета на первый год планового периода и не менее 5 % общего объема расходов бюджета на второй год планового периода; объем нефтегазового трансферта; верхний предел государ­ственного внутреннего и внешнего долга РФ; нормативная величина Резервного фонда; дефицит (профицит) федерального бюджета. При утверждении основных характеристик федерального бюджета указы­ваются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции (потребительских цен).

В течение 15 дней со дня внесения в Госдуму проекта федерально­го закона о федеральном бюджете комитеты Госдумы готовят и на­правляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законо­проекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На осно­вании заключений комитетов Госдумы и субъектов права законода­тельной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Госду­мы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете и об основных характеристиках федерального бюджета.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Госдума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответ­ственного за рассмотрение прогноза социально-экономического раз­вития РФ, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и при­нимает решение о принятии или отклонении указанного законопроек­та. В случае принятия Госдумой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюдже­та. При этом Госдума уже не имеет права увеличивать доходы и дефи­цит федерального бюджета, если на данные изменения отсутствует по­ложительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Госдума в соответствии со ст. 202 БК РФ вправе:

• передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и реко­мендациями, изложенными в заключениях комитетов Госдумы и комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения Госдумой в первом чтении проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство РФ Правительство в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом поступивших предложений и реко­мендаций и вносит его на повторное рассмотрение Госдумой в первом чтении. Повторное отклонение проекта федерального закона о феде­ральном бюджете возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом второго чтения являются: пере­чень главных администраторов доходов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные ассиг­нования (за исключением утвержденных в первом чтении условно расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам рас­ходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденных в пер­вом чтении; распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период; про­грамма предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; програм­ма государственных внутренних и внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период; программа государ­ственных гарантий РФ в национальной и иностранной валюте на оче­редной финансовый год и плановый период; приложение к федераль­ному закону о федеральном бюджете по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направ­ленных на их финансовое обеспечение; текстовые статьи проекта фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Согласно ст. 207 БК РФ Госдума в третьем чтении рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении. При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерально­го бюджета на очередной финансовый год, а также на первый и второй годы планового периода в соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ. Для рас­смотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Госдумой федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней, голосуя на предмет одобрения его в целом. Одобренный Советом Федерации фе­деральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляет­ся Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации либо Президентом указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит его согласованный вари­ант на повторное рассмотрение Госдумы. Госдума повторно рассматри­вает согласованный вариант федерального бюджета в одном чтении. Госдума может преодолеть отклонение федерального закона о феде­ральном бюджете Советом Федерации либо Президентом РФ, проголо­совав за него повторно не менее чем 2/3 голосов от общего количества депутатов Госдумы.

В рамках федерального бюджета ст. 209 БК РФ предусмотрено су­ществование секретных статей федерального бюджета, которые рас­сматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собра­ния РФ. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерально­го Собрания РФ и специальными комиссиями палат. Принятие специ­альных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период регламентируется ст. 212 БК РФ. Разработка и представление в Госдуму проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет осуществляется Правительством РФ. Субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов бюд­жета, в случае превышения утвержденного в федеральном бюджете общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального бла­госостояния) более чем на 10 %. Проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматри­вается Госдумой во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чте­ниях.

Исполнение федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъекта РФ, территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов обеспе­чивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнитель­ным органом государственной власти субъекта РФ и местной админи­страцией муниципального образования (ст. 215.1 БК РФ). Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной ро­списи и кассового плана. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначей­ством[55]. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федераль­ное казначейство открывает в ЦБ РФ счета, через которые проводятся все кассовые операции по исполнению бюджетов. Порядок исполнения бюджетов бюджетной системы РФ по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета регламентирован ст. 218, 219 и 219.2 БК РФ.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участни­ками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, про­изводится на лицевых счетах, открываемых в соответствии с положе­ниями БК РФ в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверитель­ное управление по общему правилу не допускаются.

При этом действие принципа иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ проявляется в том, что обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта, за ис­ключением случаев, установленных ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов не производится, за исклю­чением случаев, установленных БК РФ.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ, кото­рые зачисляются в первые 5 рабочих дней текущего финансового года. Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению на единый счет бюджета. Межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных меж- бюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не исполь­зованные в текущем финансовом году, могут использоваться в оче­редном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного адми­нистратора бюджетных средств.

Бюджетная отчетность включает в себя отчет об исполнении бюд­жета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств и пояснительную записку. Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначей­ством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органа­ми муниципальных образований на основании сводной бюджетной от­четности соответствующих главных администраторов бюджетных средств, после чего представляется на утверждение соответственно в Правительство РФ, высший исполнительный орган государствен­ной власти субъекта РФ или в местную администрацию.

Согласно ст. 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе под­лежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюд­жетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Внешняя проверка осуществляется Счетной палатой РФ, органом го­сударственного финансового контроля субъекта РФ или органом му­ниципального финансового контроля. Одновременно с годовым отче­том об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета и иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета. В случае отклонения закона (ре­шения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторно­го представления в срок, не превышающий 1 месяц.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Минфин РФ бюджетную отчетность РФ, которая затем представляется Минфином в Правительство РФ. Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и 9 месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ. Годовой отчет об ис­полнении федерального бюджета рассматривается Госдумой и утверж­дается федеральным законом.

6.2.3.