§ 3. Государственная служба

В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреждений, организаций являлось государственными, в понятие государственного служащего вкладывалось совсем другое значение. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, деятельность которого связана с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответственно, государственным служащим считался такой работник, который осуществлял свои функции на государственном предприятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащими. В настоящее время такое определение государственного служащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и служащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день законодательство и юридическая наука оперирует другим определением государственной службы и государственного служащего.

Государственная служба — это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность граждан по обеспечению полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Государственным служащим признается гражданин Российской Федерации, осуществляющий такую профессиональную служебную деятельность и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета.

Государственная служба подразделяется на следующие виды: 1)

государственная гражданская служба (федеральная и субъектов Федерации); 2)

военная служба; 3)

правоохранительная служба.

Подавляющее число должностей в системе государственного управления относится к государственной гражданской службе (гражданской службе), поэтому в дальнейшем речь пойдет именно о ней.

Понятие и классификация должностей гражданской службы.

Необходимо различать два понятия: должность и должность государственной службы.

Должностью признается штатная единица организации, учреждения, которой соответствует служебное полномочие, определяемое кругом прав и обязанностей служащего, связанных с занимаемой им должностью. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждениях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения не подчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполнением организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третьих, это должности, связанные с осуществлением административно-хозяйственных обязанностей (обязанностей по управлению и распоряжению имуществом).

Но, говоря о гражданской службе, речь может идти о замещении не любой должности, а только о замещении должностей гражданской службы. К ним относятся только должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. При этом, как правило, внутри каждой категории, выделяемой по виду осуществляемой должностным лицом функции, предусматривается существование должностей различных групп.

Выделяются следующие категории должностей гражданской службы:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств государственных органов, а также их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3)

специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4)

обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1)

высшие должности гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности этой группы, Президентом РФ присваивается классный чин — действительный государственный советник Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса; 2)

главные должности гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности указанной группы, Правительством РФ либо руководителем соответствующего органа власти присваивается классный чин — государственный советник Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса; 3)

ведущие должности гражданской службы.

старшие должности гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности указанной группы, руководителем соответствующего органа власти присваивается классный чин — референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса; 5)

младшие должности гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности указанной группы, руководителем соответствующего органа власти присваивается классный чин — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Для того чтобы занимать определенную должность, гражданин должен удовлетворять определенным квалификационным требованиям, в число которых входит высшее либо среднее профессиональное образование (в зависимости от категории и группы должности), стаж государственной службы либо опыт работы по специальности и др.

Принципы государственной службы. Деятельность любого государственного служащего должна определяться следующими основными принципами, установленными законодательством Российской Федерации: 1)

законность, т. е. точное соблюдение требований нормативных актов всеми государственными служащими. Рассматриваемый принцип также предполагает признание верховенства Конституции РФ, законов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Данный принцип появился в законодательстве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»; 2)

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; 3)

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; 4)

равный доступ граждан, владеющих государственным языком, к государственной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, как федеральной, так и субъектов Федерации. В настоящее время основы государственной службы определяются федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации»; 6)

взаимосвязь государственной и муниципальной службы, предполагающая, в частности, единство требований и ограничений при прохождении службы, включение в стаж государственной службы периодов замещения должностей в органах местного самоуправления и др.; 7)

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; 8)

профессионализм и компетентность государственных служащих, обеспечиваемые предъявлением к подготовке государственных служащих определенных требований как при поступлении на государственную службу, так и в процессе ее прохождения. В частности, определение кандидатуры должностного лица осуществляется на основе конкурса. Кроме того, государственные служащие должны проходить аттестации и сдавать квалификационные экзамены; 9)

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц; 10)

стабильность государственной службы, 11)

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

В теории административного права также выделяются:

к

1) принцип обязательности для государственных служащих решений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом.

принцип внепартийности и внерелигиозности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных объединений. Кроме того, не допускается возложение отдельных государственных функций на политические или религиозные объединения.

Основы статуса государственных служащих. Статус государственных служащих состоит из двух частей: общегражданские и служебные права и обязанности (рис. 4.2).

Служебные права и обязанности не могут выходить за пределы прав и обязанностей органа, где проходят службу государственные служащие. Чаще всего права должностного лица одновременно являются и его обязанностями, а осуществление этих

Рве. 4.2. Статус государственных служащих

прав гарантируется государственным принуждением. Служебные права и обязанности каждого государственного служащего можно разделить на общие для всех служащих и специальные, т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только определенной должности и вытекают из полномочий конкретного государственного органа. Специальные права и обязанности определяются в законах, должностных регламентах и т. п.

Служебные права, общие для всех государственных служащих. Государственный служащий имеет право: 1)

на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2)

отдых, оплату труда, членство в профессиональном союзе, рассмотрение индивидуальных служебных споров, государственное пенсионное обеспечение и другие социальные гарантии; 3)

получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 4)

доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 5)

ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; 6)

защиту сведений о себе; 7)

должностной рост на конкурсной основе; 8)

профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку; 9)

проведение по его заявлению служебной проверки; 10)

защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд их нарушения; 11)

выполнение с предварительным уведомлением руководителя государственного органа иной оплачиваемой работы, если это не повлечет конфликт интересов, и др.

Основные служебные обязанности, общие для всех государственных служащих. Государственный служащий обязан:

1) соблюдать российское законодательство и обеспечивать его исполнение; 2)

исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3)

исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; 4)

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5)

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 6)

представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 7)

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами; 8)

сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта; 9)

пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию в случаях и порядке, установленных федеральным законом, и др.

Государственный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению государственного служащего, неправомерным, государственный служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме государственный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения государственным служащим неправомерного поручения государственный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством .

Общегражданские права и обязанности государственных служащих. Они являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект данного вопроса: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата. Государственному служащему запрещается: .. . . и , , ,.ц * 1)

участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2)

замещать должность государственной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; 3)

осуществлять предпринимательскую деятельность; 4)

приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5)

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; 6)

получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные государственным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации и передаются государственным служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ; 7)

использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 8)

допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный служащий замещает должность государственной службы, если это не входит в его должностные обязанности; 9)

использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; 10)

использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве государственного служащего, если это не входит в его должностные обязанности, и др.

Кроме того, гражданин после увольнения с государственной службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Законодательство также предусматривает правила на случай возникновения так называемого конфликта интересов, т. е. ситуации, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и законными интересами граждан, организаций, субъекта Федерации, Российской Федерации в целом. В частности, такой ситуацией признается возможность получения государственным служащим либо членами его семьи материальной выгоды, обусловленной осуществлением полномочий государственной службы. В таких случаях руководитель государственного органа обязан принять меры к предотвращению конфликта интересов вплоть до отстранения государственного служащего от должности.

Государственная служба включает в себя несколько этапов.

I. Поступление на государственную службу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе, предполагающий единство требований к кандидатуре государственного служащего. Так, право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определенные квалификационные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью.

Закон предусматривает перечень ситуаций, когда гражданин не может быть принят на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; решение суда, исклю- чающее возможность исполнения должностных обязанностей (например, лишение права занимать определенные должности), а также наличие судимости; наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; близкое родство или свойство с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства; представление при поступлении на государственную службу заведомо ложных сведений о доходах и имуществе и др.

Способом замещения должности государственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения на государственного служащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. Иногда основанием для занятия должности является избрание кандидата. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замещение вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую должность.

После назначения на должность гражданин заключает служебный контракт на неопределенный либо на определенный срок.

2. Прохождение государственной службы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права в части, не урегулированной специальными законами о государственной службе. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает многочисленные правила, регламентирующие служебные отношения, в частности, нормы о служебном контракте, служебном времени и времени отдыха, оплате труда, государственных гарантиях на службе, поощрениях и дисциплинарных взысканиях (замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение), рассмотрении индивидуальных служебных споров и др. Кроме того, Закон устанавливает в качестве обязательного требования прохождение государственным служащим аттестации один раз в три года. 3. Прекращение государственной службы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством перечень оснований для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных ТК РФ, руководитель может уволить государственного служащего в следующих случаях:

а) достижение государственным служащим предельного возраста нахождения на государственной службе (он установлен в 65 лет);

б) прекращение гражданства Российской Федерации;

в) несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;

г) разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;

д) возникновение обстоятельств, препятствующих поступлению на государственную службу, и др.