Функції міжнародних організацій

Функції міжнародної організації можна розуміти як зовнішні прояви процесів її діяльності, спрямованої на реалізацію її цілей і виконання покладених на неї завдань. Йдеться про те, що організація має право здійснювати свої функції тільки в межах закріпленої за нею компетенції.

Сучасні міждержавні (міжурядові) організації виконують кілька функцій; серед них — нормативно-регулюючі (нормотворчість, кодифікування), контрольні, оперативні, інформаційні,

організаційні.

Особливе місце серед функцій міжурядових організацій як механізмів регулювання відносин між державами посідає правотворча функція. Можна вважати, що міждержавні організації є своєрідним продуктом міжнародного права. Проте їх кількісне зростання і якісна трансформація в сучасній системі міжнародних відносин робить їх також найважливішим "джерелом норм міжнародного права". Основою для реалізації правотворчої функції міждержавних (міжурядових) організацій є їх міжнародна правосуб'єктність. Володіючи нею, міжурядові організації створюють норми міжнародного права. При цьому вони виступають або допоміжною ланкою у правотворчому процесі, або здійснюють його безпосередньо.

Контрольна функція, що припускає контроль за втіленням в життя положень міжнародно-правових актів з боку міжнародних організацій, набула особливого значення після Другої світової війни. Це пов'язано зі становленням системи ООН, хоча Міжнародна організація праці здійснювала контроль за впровадженням конвенцій і рекомендацій про працю, а Міжнародне бюро суспільної гігієни (один з попередників ВООІВ) — контроль за дотриманням санітарних конвенцій ще в першій половині XX ст. Міжнародно- правові акти міжнародних організацій — статути, конвенції, пакти — передбачають різноманітні форми і органи контролю.

Оперативна функція — достатньо нова для міжнародних організацій і являє собою особливий спосіб їх діяльності. "Якщо при здійсненні регулюючих і контрольних функцій міжнародна організація прагне спонукати держави до реалізації її завдань, чинячи на них певний політичний тиск, — відзначав В. Моравецький, — то при здійсненні оперативних функцій вона сама реалізує свої завданя за допомогою людських і матеріальних засобів", що знаходяться в її розпорядженні. До оперативних функцій міжурядових організацій належать: операції ООН з підтримки міжнародного миру і безпеки; міжнародні розрахунки (МВФ, Група Світового банку), а також надання технічної, економічної і фінансової допомоги державам, що розвиваються, як з боку ООН, так і її спеціалізованих установ. Науково-технічна революція зумовила появу групи міжнародних організацій, що здійснюють комерційно-експлуатаційні оперативні функції (наприклад, Міжнародна організація зв'язку через штучні супутники Землі (Інтелсат); Міжнародна організація морського супутникового зв'язку (Інмарсат); Міжнародний комітет з вивчення морського дна).

Інформаційна функція — одна з найстаріших; вона існує з моменту виникнення міжнародних організацій. Будь-яка міжнародна організація поширює інформацію як серед своїх членів, так і на більш широку аудиторію. Окрім цього, міжнародні організації поширюють спеціальні матеріали з актуальних проблем міжнародних відносин у вигляді доповідей, оглядів, щорічників, бюлетенів, довідників тощо. Так, ЕКОСОР уповноважений "проводити дослідження і складати доповіді з міжнародних питань у галузі економічній, соціальній, культурній, освітньій, охорони здоров'я і подібних питань або спонукати до цього інших" (ст.

Організаційна функція належить до внутрішньої діяльності міжнародної організації; реалізація цієї функції дає можливість підтримати організацію як самостійний інститут й адаптувати до умов існування, що змінюються.

Ефективність діяльності міжнародної організації значною мірою визначається не лише актуальністю її завдань чи інституційною структурою, але й її функціональними особливостями. Аналізуючи характер діяльності міжнародних організацій, дослідники виділяють чотири великі групи організацій за функціональним характером їх діяльності, а саме:

—регулювальні;

—контрольні;

—координаційно-інформаційні;

—консультативні.

Зрозуміло, що у своїй діяльності міжнародні організації керуються усталеними нормами міжнародного права. Водночас у результаті їхньої діяльності з розв'язання тих чи інших питань з'являються рішення, зміст яких часто зводиться не лише до політичного характеру, але й тягне за собою правові наслідки. З іншого боку, міжнародні організації виступають учасниками міжнародних відносин з делегованими правами суверенних держав, таким чином, стають представниками правових норм національних держав.

Правовою основою функціонування міжнародних організацій є:

—статут, або установчий договір;

—затверджений регламент, або правила процедури; —погоджені норми щодо імунітету та статусу персоналу; —угоди з урядом країни перебування штаб-квартири;

угоди з іншими міжнародними організаціями. З огляду на це право міжнародних організацій можна поділити на дві великі групи — внутрішнє та зовнішнє. Таким чином, можна, мабуть, стверджувати, що міжнародні організації виконують подвійну функцію: відіграють допоміжну роль у нормотворчому процесі держав, а також безпосередньо здійснюють нормотворення.

Найтиповішою у першому випадку є участь міжнародних організацій у розробці та ухваленні багатосторонніх конвенцій, а також міжнародних адміністративних і технічних регламентів і стандартів. Проекти конвенцій, розроблені у межах організацій, приймаються її найвищим органом. Спеціальні документи міжурядових організацій визначають порядок розробки і ухвалення конвенцій. Норми, що містяться у проектах конвенцій, стають нормами міжнародного права при виконанні державами певних процедур (ратифікація, набуття чинності після того, як конвенцію ратифікує необхідна кількість держав).

Багатосторонні міжнародно-правові акти мають певні особливості порівняно з міжнародними угодами, укладеними традиційним способом. По-перше, такі конвенції накладають відповідні обов'язки і надають певні права не тільки державам, що ратифікували конвенцію, але і міжнародній організації, в рамках якої вона була розроблена, хоча формально остання не є стороною в договорі. До їх числа можна віднести право спеціалізованих установ запрошувати держави, що не є їхніми членами, приєднатися до конвенції. По-друге, тексти таких конвенцій можуть бути переглянуті не лише їхніми учасниками, але всіма членами міжнародної організації, присутніми на сесії найвищого органу, які не є учасниками конвенції. Окрім цього, низка спеціалізованих установ розробляє і ухвалює так звані адміністративні й технічні регламенти (Всесвітній поштовий союз, Міжнародний союз електрозв'язку, Всесвітня метеорологічна організація), що запроваджують однакові для всіх країн технічні правила у відповідних галузях, а також технічні норми (правила), які трансформуються у міжнародні стандарти і медико -санітарні норми (Міжнародна організація цивільної авіації, Всесвітня організація охорони здоров'я).

З участю міжурядових організацій у процесі нормотворення держав безпосередньо пов'язана їхня функція кодифікування. Реалізацію цієї функції здійснює ООН, у рамках якої через виконання ст. 13 Статуту у 1947 р. була створена Комісія міжнародного права як допоміжний орган для заохочення прогресивного розвитку міжнародного права і його кодифікації.

Безпосереднє нормотворення міждержавних організацій реалізується у двох напрямках: укладання угод з державами та з іншими міжнародними організаціями, а також ухвалення тих чи інших рішень. Участь міжурядових організацій у створенні норм міжнародного права стала можливою з визнанням їх міжнародної правосуб'єктності й, отже, договірної правоспроможності. Ця форма нормотворення не викликає різночитань у фахівців. Складніша справа з ухваленням рішень, за якими закріпилася назва резолюцій. Не всі з них є нормотворчими. Низка резолюцій, що стосуються питань внутрішнього права організацій — процедурних, фінансових, організаційних — називаються "регламентами", безперечно, належать до джерел міжнародного публічного права. Вони приймаються на основі установчих актів організацій і юридично закріплюють правила поведінки держав. Однак регламент міждержавних організацій — це внутрішній акт міжнародної організації. Отже, виникає запитання щодо його правової природи. Фахівці з міжнародного права наголошують, що регламент є міжнародно-правовим актом складної будови. Створення і ухвалення тексту регламенту здійснюється за процедурою так званого законодавчого методу створення норм.

Міжнародна організація реалізує свою діяльність у тій чи іншій сфері задля досягнення відповідних цілей. Зрозуміло, що діяльність організації базується на її основних складових елементах, виражених не лише в інституційній системі органів міжнародної організації, а й в рішеннях, які вони приймають. Однак право міжнародних організацій не містить загального визначення поняття "рішення міжнародних організацій". Дискусія поміж дослідниками цього питання полягає в ідентифікації з поняттям "рішення" усіх рішень міжнародної організації, незалежно ані від їхнього характеру, ані від способу прийняття. До прикладу, польський дослідник В. Моравецький вважає рішенням лише висновки керівних органів міжнародних організацій, а документи допоміжних (робочих) органів — підготовчим етапом, чи елементом, процесу розробки рішення.

На переконання Г. Шермерса, до рішень міжнародної організації можна відносити лише ті, які є обов'язковими для виконання всіма членами об'єднання. Водночас документи допоміжних органів є підготовчими для прийняття того чи іншого остаточного рішення. З огляду на це можна говорити про багатоступеневий процес прийняття рішень та, відповідно, про їхню значущість і правову природу.

Потрібно також зазначити, що найчастіше в установчих документах міждержавних утворень трапляються визначення рішень у формі резолюцій, рішень та постанов. Однак у практичній діяльності часто зустрічаються такі форми рішень, як директивні, рішення-рекомендації, регламенти тощо, кожна з яких, незважаючи на назву, має своє особливе місце у правовому регулюванні тих чи інших питань, чітко визначених установчими документами організації. До прикладу, у Європейському Союзі передбачено чотири форми рішень з різними правовими наслідками:

—директиви (країна зобов'язується досягнути тієї чи іншої мети, при цьому механізми та засоби реалізації обирає самостійно);

—пропозиції (обов'язкові для всіх країн-членів);

—рішення (обов'язкові для всіх країн, що оголосили

зацікавленість у них);

—рекомендації (носять рекомендаційний характер для країн- членів і не мають обов'язкової правової сили).

Зважаючи на те, що в науковій літературі має місце доволі широкий спектр критеріїв класифікації рішень міжнародних організацій, найпоширенішими є критерії географічного простору, юридичного характеру, за сферою застосування, за спрямованістю (адресатом), за методом чи технікою прийняття.

Збігнєв Клєпацький досить широко класифікує поняття рішення міжнародних організацій, застосовуючи критерій адресності, тобто кому скероване рішення. Він наводить такий поділ рішень, призначених:

— для держав-членів організації;

— усіх держав;

— групи держав;

— однієї держави;

— для держав, що не є членами організації;

— для органів міжнародних організацій;

— для інших міжнародних організацій (як міжурядових, так і неурядових);

— для населення певної території;

— для світової громадськості;

— для юридичних і фізичних осіб держав-членів організації.

За критерієм правових наслідків прийнятих рішень міжнародних організацій вони поділяються на правотворчі, що творять норми міжнародного права, і рішення, що не мають правотворчого характеру.

Рішення міждержавних організацій у межах їхньої компетенції приймаються у формі резолюцій-рекомендацій. Питання про їх правову природу є одним із досить суперечливих у науці. Значна частина подібних резолюцій створюється не з метою зміни норм права, а для розв'язання завдань, що виникають під час функціонування міжнародних організацій. Більшість учених погоджуються з тим, що ці резолюції носять рекомендаційний характер, вони не мають ознак юридично обов'язкових актів через відсутність необхідного для цього узгодження волі держав щодо визнання їх як правової норми. Але згодом така резолюція може стати етапом в оформленні міжнародно-правової норми звичайного або договірного походження.

Складнішим вважається питання визначення природи тих резолюцій-рекомендацій, які формулюють нові правила поведінки учасників міжнародних відносин. Статутами міжнародних

організацій характер цих резолюцій визначається не як обов'язковий, а як рекомендаційний. "У той же час, — зауважує російський дослідник Т. М. Нешатаєва, — подібні резолюції-рекомендації нерідко стають вельми дієвим регулятором міждержавних відносин. Держави, не укладаючи міжнародно-правових договорів, застосовують у відносинах одна з одною саме ті правила, що були рекомендовані в резолюції міжурядової організації. Таким чином, не будучи джерелами міжнародного публічного права в прямому розумінні слова, ці резолюції: включаються в правову практику". До цієї групи резолюцій звичайно відносять:

- декларації, що регламентують нові правила та формулюють принципи і цілі можливої майбутньої поведінки учасників міжнародних відносин (наприклад, Декларація Генеральної Асамблеї ООН щодо запровадження нового міжнародного економічного порядку 1974 п.);

- програми розвитку певної сфери співпраці держав (наприклад, програми структурної адаптації економіки, що розробляються спільно з МВФ і Групою Світового банку, що містять конкретні правила поведінки держав-членів у даній галузі);

- кодекси поведінки держав у сфері спеціального міжнародно- правового регулювання, що являють собою зведення конкретних правил (наприклад: Кодекс поведінки держав у сфері передачі високих технологій, розроблений в ЮНКТАД).

Деякі кодекси згодом можуть бути оформлені як юридично обов'язкові універсальні міждержавні конвенції.

Існування у практиці міждержавних відносин норм рекомендаційного характеру спричинило серйозні дискусії в науці щодо їх місця у системі міжнародно-правового регулювання. У західній дослідницькій літературі сформувалася концепція про розподіл міжнародного публічного права на «м’яке», що містить рекомендаційні норми, і "тверде" (hard law), що включає обов'язкові норми. У резолюціях міжурядових організацій можуть поєднуватися норми як обов'язкового, так і рекомендаційного характеру, порядок ухвалення яких визначається регламентами і правилами процедури, що розробляються відповідно до статуту організації. Таким чином на даний час резолюції-рекомендації формалізовані як міжнародно- правове джерело в іншій, ніж міжнародне публічне право, системі — праві міжнародних організацій. При цьому джерела права міжнародних організацій реалізуються на практиці не лише власне організаціями, але і державами членами.

Питання класифікації рішень міжнародних організацій закономірно пов’язане з процедурою ухвалення рішень, яка є багатоступеневою та складною. Процес постановки проблеми, обговорення, розробки проекту рішення займає, як правило, досить тривалий час. Не вдаючись у деталі процесу розгляду та розробки проекту рішення, зупинимося докладніше на особливостях прийняття рішення і його затвердження, від чого в кінцевому підсумку залежить його ефективність.

Отже, у практичній діяльності міжнародних організацій

застосовуються чотири методи ухвалення рішень:

—одностайність;

—мажоритарний;

—консенсусний;

—метод зважених голосів.

Під одностайністю розуміють позитивне голосування за рішення всіма без винятку членами організації. У випадку запровадження методу абсолютної одностайності рішення буде вважатися неприйнятим за відсутності або утримання від голосування навіть одного члена організації.

Відносна одностайність передбачає позитивне рішення членів організації; при цьому голоси членів, які утримались при голосуванні, не впливають на прийняття рішення. Кваліфікована одностайність передбачає одностайність великих держав або частини членів організації. Такий механізм голосування застосовується у Раді Безпеки ООН, за якого для прийняття рішення необхідне одноголосне рішення постійних членів.

Одностайність зацікавлених сторін передбачає позитивне голосування лише тих членів, які мають відношення до питання, з якого приймається рішення.

Мажоритарний метод прийняття рішення передбачає голосування або абсолютною (звичайною) більшістю, 50 % плюс один голос, або кваліфікованою, визначеною статутом організації. Як правило, це голосування двома третинами членів організації.

Консенсусний метод прийняття рішень зазвичай не передбачає голосування. Зміст його полягає в тому, що сторони досягають згоди (консенсусу) ще на стадії підготовки рішення до його прийняття, що позбавляє необхідності голосування по суті. Доволі часто такий метод використовується в неурядових організаціях.

Зважене голосування застосовується в міжнародних організаціях, де існує неоднакова кількість голосів у кожного члена організації у зв'язку з визначеними критеріями участі у фінансуванні, обсягу товарообороту тощо.

Отже, маємо досить широкий спектр методів прийняття рішень міжнародними організаціями, які випливають зі змісту і форм діяльності міждержавних утворень і пов'язані зі специфікою їхнього функціонування, визначеного нормативними документами. Тепер дамо відповідь на наступні запитання: на кого покладаються обов'язки розробки та впровадження рішень, здійснення контролю щодо їх реалізації? Які технічні прийоми прийняття рішень? Які права і повноваження має персонал міжнародних організацій?

За даними експертних оцінок більшість (понад 70 %) міжнародних організацій застосовує мажоритарний метод прийняття рішень, тобто використовує технічні прийоми голосування для легітимізації власних рішень.

Однією з найдавніших технік прийняття рішень можна вважати акламацію (від лат. ассіато — виголошую), яка передбачає ухвалення рішення або його відхилення на підставі реакції учасників зібрання. За силою та інтенсивністю крику (галасу) визначається перевага того чи іншого рішення. Така процедура використовується в роботі Генеральної Асамблеї ООН та низці міжнародних організацій.

Іншим доволі простим прийомом прийняття рішення, якому передує копітка праця, є консенсус. Процедура консенсусу передбачає зачитування заздалегідь підготовленого і узгодженого тексту того чи іншого документа, констатацію відсутності заперечень та оголошення набуття чинності рішення. До найпоширеніших технічних прийомів прийняття рішень відносять голосування, в якому виокремлюють:

—звичайне (відкрите або таємне);

—поіменне;

—листовне.

Звичайне відкрите голосування запроваджується з питань діяльності організації шляхом підняття рук або вставання. При цьому позиція окремих членів організації не фіксується. Звичайне таємне голосування відрізняється лише тим, що волевиявлення членів організації здійснюється через потаємне (приховане від стороннього ока) заповнення анонімного бюлетеня чи анкети для голосування. Як правило, воно застосовується для прийняття важливих рішень у випадках, передбачених установчими документами.

Поіменне голосування запроваджується, як правило, для вирішення принципових або спірних питань. Доволі часто воно використовується як елемент здійснення морально-психологічного тиску на країну члена організації з метою ухвалення певного рішення. Адже результати поіменного голосування передбачають не лише прийняття рішення у його чистому вигляді, а й оприлюднення позиції кожного учасника голосування. Таке голосування проводиться з поміж країн-членів організації за абеткою офіційної мови організації. За умови існування кількох робочих мов організації, шляхом жеребкування обирається мова, за абеткою якої відбувається голосування. Першою здійснює голосування держава, обрана шляхом жеребкування.

Листовне голосування передбачає отримання письмової відповіді учасника міжнародної організації на попередньо розіслані листи (анкети). Як правило, такий вид голосування може застосовуватись у невеликих міжнародних організаціях, неурядових та вузькопрофільних регіональних організаціях.