4. Порядок принятия и изменения конституций

Октроированные — это дарованные, пожалованные властью монарха конституции.

В практике современного конституционализма уже почти не встречается октроирование конституций.

Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений, созывается учредительное собрание. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.

Впервые учредительное собрание было созвано в США в 1787 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции учредительное собрание бьшо созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.

В России после падения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта бьшо создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г.

39

4, Порядок принятия и изменения конституций

ное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было насильственно распущено большевиками в ночь на 20 января 1918г.

Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны (Франция, Германия, Италия, Португалия, Индия, Пакистан и др.). В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других — создавались путем делегирования государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в третьих — ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжили выполнять полномочия парламента.

Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования — референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия нового основного закона. Так, во Франции на референдуме 1946 г. избиратели отклонили первый проект конституции, а второй проект — одобрили.

Однако иногда на референдум выносится проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии (например, в социалистических странах). В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конститу

40

Глава III. Основы учения о конституции

ционные акты. Так, в условиях диктатуры генерала Пиночета была одобрена, например, в 1980 г. конституция Чили. В условиях тоталитарного режима народ одобрил Конституцию Болгарии 1971 г. и Конституцию Кубы 1976 г.

В некоторых странах конституции приняты парламентами в порядке, предусмотренном для принятия обычных законов, но путем квалифицированного большинства голосов. Так были приняты практически все советские конституции и конституции других социалистических стран. Парламентами приняты конституции и в некоторых демократических государствах (Греция и др.).

Порядок изменения конституции. Внесение изменении в конституцию совсем не редкое явление в конституционном развитии. Большинство конституций мира претерпели изменения со времени их принятия. Так, в Конституцию США со времени ее принятия было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре конституции в Конгрессе США рассматривалось более десяти тысяч). В Конституцию Финляндии существенные поправки вносились в 1926, 1930, 1943, 1950 годах. В 1974 г. Конституционный комитет разработал важные поправки к конституции, затрагивающие такие серьезные вопросы, как разграничение полномочий президента, других государственных органов, основные экономические и социальные права человека, охрана прав собственности.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких правил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (Конституция Японии 1947 г.. Конституция Дании 1953 г. и др.).

Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона (Израиль, Индия, Монако, Новая Зеландия, Саудовская Аравия). Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конституции и в конституции других тоталитарных стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран. Но Верховный Совет не бьш парламентом, а конституция, хотя и считалась основным законом, таковым по существу не была, т. к. страной руководила по своим партийным правилам огосударствленная КПСС.

41

4. Порядок принятия и изменения конституции

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени (например, в Греции поправки должны быть приняты Палатой депутатов двух последовательных созывов (ст. 110 Конституции).

В некоторых странах различные части конституции изменяются поразному. Так, положения Конституции Индии об исполнительс ной и судебной власти, о выборах президента и другие изменяются решением, принятым двумя третями голосовавших членов обеих палат парламента страны с последующим одобрением не менее половины законодательных собраний штатов.

Достаточно сложен и порядок изменений Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание — парламент страны сам не может изменить Конституцию, как это было ранее.

В некоторых конституциях встречаются оговорки о недопустимости изменения вообще отдельных положений конституции. Так, в ст. 89 Конституции Франции 1958 г. записано: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». В ст. 139 Конституции Италии также говорится о невозможности пересмотра положения о республиканской форме правления. Не допускается изменение Основного закона Германии, «затрагивающее разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, записанные в статьях 1 и 20» (ч. 3 ст. 79); ст. 1 закрепляет неприкосновенность человеческого достоинства и нерушимость и неотчуждаемость прав человека, а ст. 20 — основы конституционного строя. Конституцией Греции запрещено вообще изменять положения, определяющие основы и форму правления государства как парламентарной республики.

Иногда конституциями устанавливается определенный период, в течение которого запрещается вносить изменения в конституцию. Так, Конституция Греции разрешает ее очередной пересмотр только спуст пять л^г после окончания процедуры пересмотра.

В ряде конституций содержатся положения, запрещающие ее пересмотр в условиях посягательства на целостность территории государства (например, ст. 89 Конституции Франции).

Процедуры принятия и изменения конституций разнообразны. Субъектами права инициативы пересмотра конституции являются

42

Глава III. Основы учения о конституции

обычно те же, что и в законодательном процессе. Такое право в некоторых странах предоставлено главам государства (Бельгия, Россия, Франция). Некоторые конституции предусматривают возможность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру конституции. Так, в Италии законопроект может быть внесен не менее чем 50 тысячами избирателей (ст. 71 Конституции), в Австрии — 100 тысячами избирателей (ст. 120 Конституции).

Для подготовки проектов конституций или поправок нередко создаются специальные органы, комиссии. В Австралии для предварительного рассмотрения проекта конституции в 1958 г. был образован специальный консультативный орган, в Швеции, Финляндии и России для подготовки текста конституции парламентами были образованы конституционные комиссии. Для окончательной доработки проекта конституции в России в 1993 г. Президентом РФ было созвано Конституционное совещание.

После принятия конституции или поправок парламентом, учредительным собранием или на референдуме главы государств, как правило, промульгируют принятые решения и не имеют по ним, за редким исключением, права отлагательного вето.