Заключение

В диссертации предлагается решение научной задачи регулирования противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективных способах предотвращения, устранения и преодоления коллизий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ и действующим правовым механизмом, не обеспечивающим надлежащего качества функционирования системы права.

1. Для решения указанной научной задачи диссертантом разработаны теоретические и методические положения, раскрывающие понятие, виды, типы юридических коллизий и включающие:

а) виды юридических коллизий в конституционном праве в зависимости от места коллидирующих элементов в правовой системе России, связь фактических коллизий с противоречиями в конституционном законодательстве на уровне субъектов Федерации;

б) понятийный (категориальный) аппарат, систематизирующий неоднозначно применяемые термины и понятия в рамках конституционного законодательства;

в) тенденции и закономерности возникновения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ, выявленные на основе имеющихся эмпирических данных; классификацию формальных коллизий и на ее основе определенные типы коллизий; анализ проявления коллизий в регулировании организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

г) научно-методический аппарат - методические средства и приёмы, посредством которых на основе методики системного анализа описывалось и объяснялось регулирование разрешения коллизий федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ.

2. Существо основных научных и практических результатов исследования, представляющих комплексное решение поставленной научной задачи, состоит из следующей совокупности выводов и предложений:

2.1. Коллизии являются несогласованностями в законодательстве, которое представляет собой систему и обладает свойствами, присущими системам.

Основные направления негативного влияния противоречий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ проявляются в следующем: 1) затрудняется процесс правоприменения, поскольку одно правоотношение регулируется разными по содержанию нормами, и их применение порождает новые коллизии; 2) изменяется правосознание правоприменителей (в частности, складывается убеждение в невозможности эффективного регулирования правом общественных отношений); 3) осложняется взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации; 4) снижается уровень законности в стране, поскольку в условиях противоречивости законодательства появляется возможность для злоупотребления должностными лицами своим служебным положением.

Выявлено следующее положительное воздействие коллизий конституционного законодательства в субъектах РФ на правовую систему: а) реформирование системы управления государством; б) «подталкивание» федерального центра к регулированию предметов совместного ведения и принятию федеральных законов, регламентирующих процесс взаимодействия Федерации и ее субъектов; в) ускорение правового регулирования и формирования единой системы органов государственной власти; г) согласование интересов федерального центра и субъектов; д) стимулирование развития науки, поиска эффективных механизмов разрешения коллизий.

Таким образом, юридические коллизии рассматриваются не только как недостаток в правовом регулировании, но и как средство упорядочения и развития системы законодательства.

2.2. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ рассматриваются во взаимосвязи с элементами правовой системы России. Разграничиваются понятия «формальная коллизия» (противоречие между нормами) и «фактическая коллизия» (несогласованность между элементами правовой системы). Выделяются виды фактических коллизий применительно к конституционному праву (материальные, правотворческие и личностно­правовые).

Формальная коллизия конституционного законодательства на уровне субъекта Федерации определена как несогласованность (противоречие или различие) между нормами, направленными на регулирование одних и тех же общественных отношений (предмета конституционного права), проявляющаяся в «столкновении»: а) норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; б) между нормами законов субъектов РФ.

При исследовании решений Конституционного Суда РФ за период с 1994 по 2002 г.г. о признании неконституционными законов субъектов РФ и решений конституционных судов республик в составе России по признанию неконституционными нормативных правовых актов республик, используя методы сходства и материалистической диалектики, выявлены причины возникновения формальных коллизий. Обобщив причины возникновения коллизий, применяя принцип материалистической диалектики о всеобщей связи и взаимозависимости всех явлений, диссертантом установлены основные закономерности появления противоречий в законодательстве на уровне субъектов РФ. Во-первых, отсутствие проработанной стратегии и прогноза политического и социально-экономического развития регионов при принятии федеральных законов. Это проявляется в недостаточной разработанности механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти, в несоответствии распределения доходов бюджетов функциям, возложенным на органы власти субъектов РФ и местное самоуправление.

С использованием системного метода при исследовании правовой системы России, диссертантом выявлено, к какому из ее элементов каждая причина относится. Впервые выделены следующие виды фактических коллизий как противоречий между элементами правовой системы: материальные, правотворческие и личностно-правовые. Применительно к конституционному праву это противоречия между нормами конституционного права (как частью объективного права) и иными элементами правовой системы.

Материальные коллизии - несоответствия между нормами конституционного права и реально существующими правоотношениями, юридической практикой. Коллидирующими элементами являются нормы права, с одной стороны, и правоотношения, юридическая практика, с другой. Данная группа коллизий проявляется, в частности, в следующем: ограниченное воздействие органов исполнительной власти на законодательную в субъекте Федерации в сфере обеспечения соответствия нормативных актов по предметам совместного ведения федеральным законам; расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; у субъектов Федерации и органов местного самоуправления недостаточно материальных возможностей для решения возложенных на них функций.

Правотворческие коллизии - несоответствия между нормами конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативных и иных правовых актов. Коллидирующими сторонами являются нормы права, устанавливающие порядок принятия нормативных актов, и неразвитость законодательной техники, сказывающаяся на качестве разработанных актов и законности их принятия.

Личностно-правовые коллизии - несогласованности норм конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, с другой. Коллидирующими элементами являются правовые предписания и составные части правосознания - правовая идеология и (или) правовая психология. Личностно-правовые коллизии проявляются: в установлении дополнительных требований для кандидатов на выборные должности в органы государственной власти субъектов Федерации (возрастные границы, срок проживания в субъекте РФ); в сохранении института прописки; в расширении границ парламентского иммунитета (ограничение привлечения к административной и уголовной ответственности); в несоблюдении порядка принятия законов.

2.3. Разработана новая для конституционного права классификация формальных коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ.

По предмету правового регулирования несогласованности норм в конституционном законодательстве на уровне субъектов Российской Федерации подразделяются на семь блоков. Они отражают общественные отношения, в регламентации которых наиболее часто встречаются противоречия: 1) основы конституционного строя; 2) права и свободы человека и гражданина; 3) организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ; 4) взаимодействие законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, федеральных и региональных органов власти; 5) взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; 6) судебная система Российской Федерации; 7) организация местного самоуправления.

Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления - это несогласованность (противоречие или различие) в регулировании Российской Федерацией и субъектами РФ общественных отношений в сферах: система сдержек и противовесов между ветвями власти, единство системы органов исполнительной власти, народовластие, самостоятельность местного самоуправления.

В зависимости от предметов ведения несогласованности норм в конституционном законодательстве субъектов Федерации подразделяются на две группы: а) иерархические коллизии между федеральным законодательством и актами субъектов РФ по каждой группе предметов ведения; б) коллизии между нормами субъектов РФ по вопросам, которые они вправе регулировать («по вертикали» и «по горизонтали»).

По субъектам правотворческой деятельности формальные коллизии в конституционном законодательстве на уровне субъектов Федерации классифицируются следующим образом: а) несогласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; б) коллизии норм субъекта РФ (коллидирующими сторонами являются - Конституция (Устав) - законы - иные нормативные акты); в) противоречие между правовыми предписаниями субъектов Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления.

На основе вышеизложенной классификации с использование метода абстрагирования, с учетом частоты возникновения отдельных коллизий (обобщенных эмпирических данных о разрешении коллизий) диссертантом впервые выделены следующие типы коллизий: 1 - конституционно­федеративные (между Конституцией России и нормами законодательства субъектов РФ); 2 - законодательные (между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ); 3 - внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ (между нормами конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов).

Указанные типы коллизий оценены по степени значимости. Критерии определения степени значимости: а) важность сферы общественных отношений, при регулировании которых они возникают; б) сила

воздействия на правовую систему России. Получены следующие результаты:

1) конституционно-федеративные коллизии оценены как - особенна острые, поскольку оказывают наиболее значительное воздействие на правовую систему России, ведут к нарушению принципа верховенства Конституции РФ, государственной целостности, единства системы государственной власти, ограничению прав и свобод человека;

2) законодательные коллизии - острые (не затрагивают основы конституционного строя, поэтому оказывают менее сильное воздействие на правовую систему России, однако затрудняют эффективное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, реализацию прав и свобод человека);

3) внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ - менее острые • касаются только одного региона, поэтому оказывают не сильное (локальное) воздействие на правовую систему России и возникают при регулировании общественных отношений, не затрагивающих общие принципы устройства государства).

2.4. Исследована реализация способов устранения (признание закона не соответствующим Конституции России Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом - нормативного акта субъекта РФ конституции (уставу); закрепление коллизионных норм) и преодоления (признание нормативного акта нс соответствующим закону (незаконным) федеральными судами общей юрисдикции, толкование, приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ) коллизий. С ее использованием разрабатывались предложения по совершенствованию законодательства.

Степень соответствия конституционного законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам показывают, прежде всего, постановления Конституционного Суда РФ, так как данные акты официально признают отдельные положения региональных нормативных актов неконституционными.

Поэтому в качестве показателей, характеризующих степень соответствия конституционного законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам, использованы:

1) количество нормативных актов субъекта Федерации, положения которых признаны Конституционным Судом РФ неконституционными за период 1994 - 2002 г.г.;

2) условно определенное количество отдельных правовых норм субъекта РФ, признанных не соответствующими Конституции России Конституционным Судом РФ.

За период с ноября 1991 г. по август 2002 г. в сфере конституционного законодательства выявлены противоречия Конституции России положений 27 региональных нормативных актов. По одним субъектам¹⁹⁴ конституционному контролю с вынесением решения о неконституционности подвергнуты только Основные законы (конституции и уставы). В отношении других¹⁹⁵ - обнаружены несоответствия Конституции РФ не только конституций, но и законов. По Удмуртской Республике, Чувашской Республике, Красноярскому и Ставропольскому краям, Калининградской, Московской, Оренбургской областям, городу Москве и Корякскому автономному округу неконституционными признаны только положения законов и иных нормативных актов. Наибольшее количество правовых актов, нормы которых вступают в коллизии с Конституцией России по решению Конституционного Суда РФ, - в Республике Коми (3), немного меньше в Республике Татарстан, Московской, Оренбургской областях и городе Москве (2). В отношении остальных субъектов РФ, не названных выше, не вынесено решений о противоречии их законодательства федеральному.

За время деятельности Конституционного Суда РФ им признаны коллидирующими с Конституцией РФ (в сфере конституционного права) 50 отдельных норм, содержащихся в законодательстве субъектов. Лидирующее

*** Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания. Республика Хакасия, Алтайский край, Курская, Тамбовская, Читинская области. *** Республика Коми, Республика Татарстан.

место по числу формальных коллизий занимает Республика Алтай (6 норм), затем Республика Коми и Курская область (5), Удмуртская Республика и Тамбовская область (4) (см. Приложение 2.3.). Таким образом, наибольшее количество противоречий федеральному законодательству имело место в Республике Алтай и Республике Коми.

2.5. В результате решения поставленной в главе 1 научной задачи разработан (см. п. 3.2.) алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому выявленному типу. В нем впервые предложено:

1) введение предварительного конституционно-уставного контроля, осуществляемого конституционными (уставными) судами;

2) предоставление права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

3) ограничительный порядок принятия запросов конституционными (уставными) судами, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции.

3. Степень обоснованности и достоверности научных положений, выводов и рекомендаций, представленных в диссертационной работе, подтверждается:

• ясностью физических трактовок основных теоретических результатов по регулированию разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Федерации и не противоречивостью исходных данных;

• сочетанием научно-теоретических исследований с достаточно большим объемом практических исследований на основе работы судов по разрешению коллизий и данных прокуратуры Воронежской области;

• корректностью содержательной постановки исследуемой научной задачи и частных задач, обоснованностью допущений и выбранных исходных данных, современным уровнем используемого научно- методического аппарата;

• неоднократным апробированием разработанных научно- теоретических положений и полученных с их использованием результатов и рекомендаций;

• аргументацией исследуемой проблематики, основанной на использовании научных методов исследования (п. 2.3.), обобщении

результатов реализации способов разрешения коллизий (п. 3.1.),

сравнительном анализе Конституции РФ, 76 конституций и уставов субъектов РФ, 6 конституций зарубежных федеративных государств на предмет закрепления в них положений, устанавливающих соотношение федерального законодательства и правовых актов субъектов РФ, а также коллизионных норм, применяемых при их противоречии.

Таким образом, в диссертационном исследовании сформулирована и решена научная задача разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. В результате ее решения разработан алгоритм предотвращения и разрешения несогласованностей правовых норм иа региональном уровне. Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку составленный в ней алгоритм содержит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего способы устранения и преодоления коллизий.