ГЛАВА 4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как уже отмечалось, конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин “региональное законодательство” (1401, с.

Законодательство федеративної'© государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. Вне этой единой системы оно существовать не может, так как, в противном случае, реальным становится распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Противоречия между двумя уровнями конституционного законодательства создают законодательные предпосылки для распада государства. Разумеется, эти законодательные предпосылки не могут являться правовыми, так как противоречат естественному

конституционному праву. Россия, как государство, собиралась в течение столетий многими поколениями людей и первостепенной задачей нынешнего поколения является сохранение ее территориальной целостности и утверждение суверенитета РФ на всей ес территории.

В настоящее время осуществлен переход от союзно-республиканской к федеративной структуре законодательства. При этом, если раньше, в условиях существования СССР, Российская Федерация осуществляла практически все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием новой Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти, последние издают законы РФ, а по вопросам совместной компетенции - федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование. Все это на практике означает перераспределение значительной части законодательных функций от центра к регионам.

В этой связи первостепенное значение приобретают вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Здесь необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы. К таким принципам можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются “правовые поля” федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов, как по линии федерации, так и по линии ее субъектов.

Наиболее важным с точки зрения нашего исследования является принцип обеспечения единства двухуровневой системы конституционного законодательства России. Единство системы конституционного законодательства характеризуется следующими конституционными признаками.

Первостепенное значение для двухуровневой системы конституционного законодательства РФ имеют положения Конституции РФ о ее юридическом верховенстве. В нашем случае это означает, что основные законы субъектов РФ, каковыми являются их конституции и уставы, должны соответствовать или нс противоречить Конституции России. Последняя уделила внимание вопросам се соотношения с основными законами субъектов федерации. Г>го выразилось в четком определении самих этих основных законов - конституции республик и уставы других субъектов федерации, в указании на то, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ, в определении принципов федеративного устройства России, в высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории Российской Федерации Конституции РФ. Последнее на практике означает, что в случае противоречий между нормами основных законов субъектов РФ и нормами Конституции РФ применяются положения Конституции Российской Федерации. Заметим, что положения, касающиеся вопросов соотношения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, урегулированы в федеральной конституции с помощью достаточно общих формулировок.

Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федерации Основному закону страны, не определяет в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России, а именно, народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и іражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты федерации самостоятельно определяют свои консгитуционные устои. Перечисленное в данной сфере служит двум основным целям - созданию условий существования России как целостною единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ. Вместе с тем следует отметить ряд нерешенных проблем в указанной сфере, связанных с имеющимися противоречиями в вопросах соответствия основных законов субъектов федерации Конституции РФ, о которых речь шла в предыдущих главах. В научной литературе отмечены следующие причины такой ситуации: опережающее развитие конституционного законодательства в отдельных субъектах РФ по сравнению с конституционным законодательством Российской Федерации; длительный перерыв в работе Конституционного Суда; отсутствие механизма приведения положений конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ; наблюдающиеся в некоторых республиках тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления (1282, с.

Соглашаясь с данными утверждениями, необходимо, на наш взгляд, обратить внимание и на такой вопрос, не находящий пока освещения в науке конституционного права, каким образом должно быть обеспечено соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации. В нашем случае - в части, касающейся основ конституционного строя. Означает ли это, что в конституциях и уставах субъектов РФ они должны быть текстуально и полностью воспроизведены? Более подробный анализ настоящей проблемы содержится в следующей главе. Однако здесь необходимо высказать ряд предварительных замечаний и обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, на наш взгляд, основы конституционного строя могут устанавливать только государства, обладающие государственным суверенитетом. Однако, как уже шла речь в настоящем разделе, концептуально до конца не выдержанная в Конституции РФ модель российского федерализма, не дает возможности с большой долей уверенности высказаться о наличии суверенитета республик (государств) в составе Российской Федерации. Это главная проблема в определении конституционных устоев республик, с которой сталкивается законодатель. Во-вторых, имеющиеся различия между конституциями и уставами субъектов федерации в плане их формы и существующие в этой сфере дискуссии относительно того, что те и другие являются основными законами субъектов РФ, не позволили выработать единые подходы к закреплению основ конституционного строя в субъектах РФ и их определенной унификации. В-третьих, на конституционном уровне не закреплена правовая норма, указывающая на то, имеют ли право субъекты федерации устанавливать, кроме федеральных, свои конституционные основы. Поэтому, наряду с перечисленными выше причинами нерешенных проблем в вопросах соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, необходимо обратить внимание и на то, что конституционная модель российского федерализма и связанные с ней проблемы в определении конституционных устоев федеративного государства не выдержаны концептуально до конца.

Разумеется, что простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной конституции, как уже отмечалось в науке конституционного права (1358, с. 16), делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Однако, учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, на наш взгляд, такое перечисление является просто необходимым. Такой подход является характерным для всех конституций республик, за исключением Республики Калмыкия, и для некоторых уставов других субъектов федерации. В Республике Калмыкия ес основной закон называется Степным Уложением. И хотя некоторые

исследователи (В.Н. Синюков) восторженно отзываются о таком учредительном акте республики и его символическом значении для всей правовой системы федеративного государства, позволяющей обеспечить на практике принципы федеративного устройства России (1378, с. 338 - 339), нам представляется такой подход республиканского законодателя к своему учредительному акту' не оправданным, идущим в разрез с Конституцией РФ, определившей, что республики имеют свои конституции.

Если унификация законодательства субъектов РФ и копирование федеральных норм в целом вызывает возражения, то в основах конституционного строя, как уже говорилось выше, это является вполне правомерным. Поэтому, по нашему мнению, основы конституционного строя Российской Федерации, должны находить свое полное текстуальное воспроизведение в конституциях и уставах субъектов РФ. В данном случае под соответствием основных законов субъектов РФ Конституции России мы понимаем воспроизведение в конституциях и уставах субъектов федерации основ конституционного строя РФ. При таком закреплении основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ, на наш взгляд, в обязательном порядке должны иметься указания на следующие принципиально важные обстоятельства. Во-первых, конституции и уставы субъектов РФ должны закрепить положения о нахождении субъекта федерации в составе России. Однако это положение содержится, как уже отмечалось в предыдущих главах, не во всех конституциях республик. Во-вторых, в учредительные акты субъектов РФ необходимо включить нормы о верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ. В ряде республик (Татарстан, Якутия, Башкортостан, Тыва) в качестве правовой основы отношений республик и Российской Федерации объявляются Федеративный договор, другие двусторонние договоры и соглашения. В-третьих, в конституциях и уставах субъектов РФ важно закрепить положение об обязанности их государственных органов.

органов местного самоуправления, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации. К сожалению, большинство республиканских конституций такой обязанности не содержат. Перечисленные выше положения укрепили бы юридическое верховенство федеральной конституции по отношению к конституциям и уставам субъектов РФ и положительно сказались бы на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства России.

Теоретический анализ проблемы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России заставляет нас обратить внимание и на такой, не рассматриваемый в науке конституционного права вопрос, как учредительность правовых норм, касающихся конституционных устоев субъектов РФ. Очевидно, что правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие полным государственным суверенитетом субъекты федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер. И такие правовые нормы уже имеются в учредительных акгах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п.

Вместе с тем учредительность правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация. Другими словами, субъект федерации не может сам себя учредить. Однако в соответствии с Конституцией РФ субъекты федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения определяют свои предметы ведения и обладают по ним всей полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей составляющей конституционно- правового статуса субъекта РФ, о котором речь шла в третьей главе. Разумеется, нормы, определяющие эти предметы ведения, также не моїут быть учредительными.

Самостоятельное определение в конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла этот вопрос к ведению субъектов федерации. Здесь уместнее применить термин “не противоречие” Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже нс строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам Федеративного устройства России, заложенным в федеральной конституции. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерация предоставила им остаточные полномочия, не регламентируя их. Непротиворечие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не моїут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения.

Дискуссионным в науке конституционного права является вопрос предметов совместного ведения. Тем не менее для определения конституционно-правового статуса субъектов РФ он чрезвычайно важен, так как субъекты федерации, наряду с Российской Федерацией имеют свою компетенцию по предметам совместного ведения, которая вместе с предметами собственного ведения составляет одну из основ конституционно-правового статуса субъектов РФ. Диску ссионность проблемы совместного ведения состоит в том, что федеральная конституция не определила компетенцию РФ и компетенцию субъектов РФ по предметам совместного ведения. Она содержит лишь перечень вопросов, подлежащих разграничению. Последнее может быть проведено двумя путями - федеральными законами по каждому предмету' совместного ведения или соответствующими договорами и соглашениями федерального центра с конкретным субъектом РФ. И тот, и другой путь нс являются идеальными. Относительно законодательного урегулирования сеть опасность того, что федерация может занять все “правовое поле” предмета совместного ведения, мало что оставив субъекту РФ. Что касается второго пути, то Российская Федерация, обладающая полным государственным суверенитетом, не может быть с субъектом РФ, не обладающим таким суверенитетом, равными договаривающимися сторонами. Здесь также существует опасность расширения компетенции РФ по предмету' совместного ведения за счет компетенции субъекта федерации. В данном случае, на наш взгляд, необходимо разработать строгий юридический механизм согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и проектов договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъскгами РФ.

Согласование этих процессов в рамках общей системы конституционного законодательства может быть достигнут благодаря применению ряда строгих правил. Во-первых, органы государственной власти РФ и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенций, установленных на конституционном уровне. При этом очень важным являлось бы закрепление в Конституции РФ запрета на игнорирование общегосударственных интересов Российской Федерации и интересов се субъектов, признаваемых законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ должны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Законодательные органы субъектов федерации рассматривают проекты этих законов и дают по ним свои замечания, которые в обязательном порядке учитываются при доработке и обсуждении законопроектов в Федеральном Собрании РФ. В- третьих, договоры и соглашения РФ с субъектами федерации нс могут поправлять федеральную конституцию и федеральное законодательство, а вытекать из их положений. В этом случае можно избежать споров между федеральным центрох< и регионами в проблемах компетенции и утвердить принцип, согласно которому вопросы совместного ведения требуют и совместного регулирования Российской Федерации и ее субъектов.

Поскольку Конституция РФ не определяет компетенции РФ и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на наш взгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуально воспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как это и сделано во многих учредительных актах субъектов РФ. Этим обеспечивается соответствие в данной сфере конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ. При этом было бы уместным в конституциях и уставах закрепить положения о том, что компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения определяется соответствующими федеральными законами, договорами, соглашениями между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекгов РФ и что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, договорам и соглашениям, принятым по предметам совместного ведения. В некоторых учредительных актах субъектов РФ такие правовые нормы закрепляются.

Особое место в конституционном праве России принадлежит институту прав и свобод человека и гражданина. Поскольку ему в настоящем исследовании посвящена отдельная глава, здесь нам предстои т высказать ряд предварительных замечаний, имеющих, на наш взгляд, принципиальное значение. Суть их сводиться к тому, что в правовом государстве, которое декларируется в Конституции РФ, должна быть создана и закреплена в праве цельная и непротиворечивая концепция прав человека. Для федеративного государства, в котором существует двухуровневая система конституционного законодательства, это является тем более важным, так как не всегда удается обеспечить согласованность конституционных норм в учредительных актах субъектов федерации с Конституцией РФ. Это на практике может привести, и, к сожалению, приводит, к разной степени гарантированности и защищенности прав и свобод личности на территории субъектов РФ. Поэтому обеспечение соответствия правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ является задачей более чем актуальной.

Значительное место в обеспечении прав и свобод человека и гражданина отводится государственным органам. Последнее является особенно значимым в условиях современной России, характеризующейся незавершенностью здесь процессов формирования гражданского общества, которое не в полной мере может себя защитить от всевластия государства. Поэтому с этой точки зрения весьма важными, на наш взгляд, в правовом статусе личности являются три основных положения, в той или иной мере

закрепленные в конституционном законодательстве России, включая се реї ионы. Эго, во-первых, обязанность государства признать права и свободы человека. Другими словами, государство не является творцом прав человека, оно не наделяет своих граждан этими правами, а лишь признает их в качестве неотъемлемых. Здесь законодательство не создает право, а выражает его. Во-вторых, государство обязано соблюдать права человека, взять на себя ответственность воздерживаться от вмешательства в сферу частных интересов. В-третьих, существует обязанность государсгва защищать права и свободы человека, причем она распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также на органы местного самоуправления.Однако эти принципиально важные и значимые для соблюдения и обеспечения защиты прав и свобод человека общей теории нрава были воплощены не во всех конституциях и

уставах субъектов РФ.

* *

Соответствие учредительных актов субъектов РФ Конституции России в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, должно обеспечиваться с учетом федеративной природы Российского государства. Это означает - с учетом предметов ведения федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов РФ. Как известно, к предметам исключительного ведения России относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. К предметам совместного ведения отнесена только защита прав человека. Предметы ведения субъектов федерации Конституция РФ не перечисляет. Однако это не означает, что в принимаемых законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ по определенным их конституциями и уставами предметам собственного ведения могут умаляться или отчуждаться отдельные права и свободы личности. В последнем случае такие правовые нормы будут противоречить федеральной конституции, которая признает основные права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения.

Регулирование нрав и свобод личности Конституция РФ отнесла к ведению Российской Федерации. Это означает, что Российская Федерация не только признала естественные права и свободы человека и гражданина, главным образом личные, политические и коллективные, но и учредила социально-экономические права. Другими словами, права и свободы человека первого и третьего поколения Россия признала, а права человека второго поколения - социально-экономические - учредила. Следовательно, под регулированием прав и свобод личности следует понимать признание и учреждение государством прав и свобод человека и гражданина. При таком подходе очевидна учредительность второго поколения прав человека. Однако это не означает, что и другие права и свободы не являются учрежденными государством. Раз оно их признало, то последнее означает, что оно их учредило и предоставило своим гражданам в духе естественно­правовой и позитивистской трактовки. Здесь законодательство не создаю право, а выразило его. Поэтому, на наш взгляд, правовые нормы о всех основных правах и свободах в Конституции РФ носят учредительный характер.

Учитывая разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, следует отметить, что правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ, не могут носить учредительного характера, поскольку' к совместному ведению и к ведению субъектов федерации Конституция РФ не отнесла их регулирование, а ограничилась только их защитой. Следуя духу и букве Конституции РФ, в учредительных актах субъектов РФ по этой причине имеют место быть только правовые нормы, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако, учитывая особую значимость правового статуса личности в любом государстве и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, абсолютное большинство конституций республик и отдельные уставы других субъектов РФ закрепили провозглашенные в Конституции РФ основные права и свободы. С этим, на наш взгляд, следует согласиться. Поэтому в данном случае под соответствием правовых норм, касающихся прав личности, конституций и уставов субъектов РФ Конституции России следует понимать их текстуальное воспроизведение в учредительных актах субъектов РФ. А правовые нормы конституций и уставов, относящиеся к защите прав и свобод человека и гражданина в субъектах федерации должны не противоречить Конституции России.

Кроме рассмотренного выше, субъекты РФ применили и другие подходы к закреплению института прав и свобод человека и іражданина в своих конституциях и уставах. При этом одни из них не полностью воспроизвели основные права и свободы, гарантированные в Российской Федерации, другие включили только основополагающие нормы федеральной конституции о правах и свободах, третьи указали на тот факт, что в данном субъекте РФ гарантируются все права и свободы, признаваемые в Российской Федерации. Такие подходы к закреплению прав и свобод человека и гражданина также, на наш взгляд, соответствуют Конституции России. Однако, нам представляется, что в последних случаях необходимо соблюсти ряд принципиально важных условий. Они сводятся к следующим. Во-первых, конституции и уставы субъектов РФ не должны содержать правовых норм, умаляющих, отменяющих или искажающих первоначальный смысл прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ. Во-вторых, исходя из определенных Конституцией РФ предметов совместного ведения России и ее субъектов, учредительные акты субъектов РФ в обязательном порядке должны содержать правовые нормы, указывающие на обязанность органов государственной власти и орі^нов местного самоуправления субъектов федерации защищать права и свободы человека и іражданина и правовые нормы, гарантирующие обеспечение равного правового статуса личности в субъектах РФ. В третьих, в тех конституциях и уставах субъектов федерации, где не полностью воспроизведены нормы федеральной конституции, должны быть включены положения о том, что в данных субъектах РФ признаются основные права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ и не отрицаются или умаляются другие общепризнанные права и свободы личности. В этих случаях мы можем вести речь о соответствии и непротиворечии конституций и уставов субъектов РФ федеральной конституции в области прав и свобод человека и гражданина. Однако не во всем учредительные акты субъектов РФ соответствуют перечисленным выше критериям, о чем речь в следующем разделе настоящего исследования.

Значительная часть конституций и уставов субъектов РФ посвящена системе их органов государственной власти. Эти правовые нормы, в отличие от выше перечисленных, носят учредительный характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно в своих конституциях и уставах учреждают органы государственной власти. Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или непротиворечия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ. Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это на практике означает, что такие общие принципы должны быть установлены федеральным законом, который уже принят. Конституции и уставы субъектов РФ, в части касающейся, должны соответствовать федеральному закону “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 22 сентября 1999 года. Во-вторых, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративных) правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также на принципы осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви и вытекающую из этого самостелъность их органов.

Вместе с тем, исходя из учредительного характера правовых норм, характеризующих систему органов іхкударственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при формировании органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь мы имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Поэтому практически каждый субъект РФ имеет свои особенности в организации системы органов государственной власти, различия в конституционном и уставном правовом статусе глав субъектов федерации, законодательных (представительных), исполнительных органов, конституционных и уставных судов и их должностных лиц. И с этим следует согласиться.

Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется непротиворечием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством. Здесь, по нашему мнению, в конституциях и уставах субъектов РФ должны быть учтены следующие обстоятельства. Во-первых, организация и деятельность государственной власти субъектов федерации должны строиться с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ не могут выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленном на федеральном уровне. Практика реализации этих требований в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ рассма тривается нами в третьем разделе настоящего исследования.

Исходя из проведенного анализа, можно сделать ряд основных выводов. Единство системы конституционного законодательства России определяется наличием в ней ряда системообразующих факторов, которые сводятся к следующим. Во-первых, к предмету' и методу правового регулирования, который охватывает две основных сферы общественных отношений - охрану прав и свобод человека и устройство государства и государственной власти. Во-вторых, к функциональной общности правовых норм конституционного законодательства, которая должна обеспечивать согласование функционирования двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации. В-третьих, к наличию на конституционном уровне правового механизма, обеспечивающего единство конституционного законодательства и верховенство Конституции Российской Федерации. Все это вместе взятое позволяет говорить в теоретическом плане о единстве двух уровней конституционного законодательства в федеративном государстве. Проблемы единства системы конституционного законодательства России вытекают из нечеткости формулировок и общего характера самих конституционных норм федеральной конституции, стремления субъектов РФ к расширению своего конституционно-правового статуса, идущего в разрез с положениями Конституции РФ, наличием сепаратистских тенденций в некоторых регионах России.