Предмет и цель исследования

Из-за сложности процесса правотворчества противоречия между нормами существуют в любых системах права. Для федераций особенно важна согласованность^{[2] [3] федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации.}

О существовании в системе права Российской Федерации юридических коллизий свидетельствует деятельность государственных органов, к компетенции которых относится их разрешение. За период с ноября 1991 г. ио июль 2001 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел в публичных судебных заседаниях 188 дел, из них 141 - в сфере нормоконтроля. По 117 делам положения правовых актов признаны полностью или частично неконституционными, а только в 24 случаях - соответствующими Конституции России. Решения выносились при рассмотрении дел о проверке конституционности: - нормативных актов органов государственной власти либо отдельных их положений - 71; - по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан - 60; - по запросам судов общей юрисдикции и арбитражных судов - 33^s.

В суды общей юрисдикции ежегодно поступает приблизительно 3-4 тысячи заявлений о признании незаконными нормативных правовых актов, из них удовлетворяются в среднем 49 %^{5 [6].}

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в результате средств прокурорского реагирования на 1 марта 2001 г. приведены в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством нормы конституций и уставов 64 субъектов РФ, отменены либо изменены более 2500 иных нормативных актов^{[7] [8]. В 2002 году прокуратурой Воронежской области на 17 незаконных правовых актов органов государственной власти Воронежской области внесены протесты, представления, заявления в суд.}

В юридической науке по вопросам противоречий норм проводились исследования в рамках теории права. Наличие коллизий в системе права признается многими учеными*, однако на сегодняшний день отсутствует единое понимание юридической коллизии^[9].

Достоинством научных работ в сфере коллизионности правовых норм является исследование:

- правовой природы юридических коллизий^[10];

- причин возникновения несогласованностей в праве^[11];

- видов юридических коллизий^[12] и способов их разрешения^[13].

Термины «коллизия» и «коллизионное право» новые для

конституционного права. Конституция России 1993 г. впервые в ст. 71 (пункт «п») установила в качестве предмета ведения Российской Федерации «федеральное коллизионное право», определение которого не закреплено законодательно и детально не разработано наукой^{[14] [15]. Понятие «коллизионное право» заимствовано из международного частного права, которое в советской науке на первом этапе ее развития рассматривалось преимущественно как коллизионное право13. Коллизия законов в международном частном праве возникает, когда два и более закона, исходящих от разных правовых систем, претендуют одновременно на регулирование одного и того же правоотношения.}

Для регулирования отношений при столкновении правовых систем в международном частном праве используется коллизионный метод, который основывается на применении коллизионных норм права страны суда, т.е. правоотношение регулируется законом того государства, к которому отсылают коллизионные нормы страны суда. На механизм применения коллизионных норм существует две точки зрения: он характеризуется и как прием косвенного регулирования, и только как «отсылка» к определенной правовой системе, которая и регулирует правоотношение по правилам материальных норм этой системы^[18].

В международном частном праве признается наличие внутренних коллизий (интерлокальных), возникающих в федеративных государствах. Отмечается несхожесть внутригосударственных и международных коллизий законов, поскольку есть существенная разница: при внутригосударственных коллизиях всегда имеется власть, стоящая над федеральными единицами (например, Верховный Суд США), или закон, регулирующий внутригосударственные коллизии^[19].

Коллизионный метод регулирования в российской системе права применяется при установлении в законодательстве коллизионных норм, которые и определяют, какой закон применяется при противоречивом регулировании одних и тех же общественных отношений.

Эффективное регулирование предмета конституционного права (основные права и свободы человека и гражданина, устройство государства и государственной власти) и на федеральном уровне (Конституцией РФ, федеральным законодательством), и конституциями (уставами), иными нормативными актами субъектов РФ является исключительно важным для слаженного функционирования правовой системы России.

Возникновение юридических коллизий обусловлено следующими негативными явлениями (см. Приложение 1.4.).

На федеральном уровне:

1. Отсутствие проработанной стратегии и прогноза политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Это связано с противоречиями между: принципом единства государственной власти и недостаточной разработанностью механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти; функциями, возложенными на органы власти субъектов РФ, местного самоуправления и распределением доходов бюджетов.

2. Нарушение прав субъектов РФ при регулировании предметов совместного ведения, возникающее из-за противоречия между принципом согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ и возможностью не учитывать мнение субъектов, даже если более одной трети выскажутся против принятия федерального закона по предметам совместного ведения. Статья 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^[20] устанавливает, что если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия проекта федерального закона в первом чтении, то согласительная комиссия может быть создана по решению Государственной Думы. Это дает возможность федеральному центру не учитывать мнение субъектов РФ по регулированию предметов совместного ведения. В вышеназванном законе не установлен срок, в течение которого законопроекты, внесенные в Государственную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации, что приводит к поступлению законопроектов уже после их обсуждения или за несколько дней до него.

3.

4. Отсутствие закрепленной на законодательном уровне иерархии нормативных правовых актов, обусловленное противоречием между принципом единства правового пространства и его реализацией.

На уровне субъектов Российской Федерации:

1. Вторжение субъектов РФ в предметы исключительного ведения Российской Федерации^[21], что приводит:

а) к ослаблению государственности (провозглашение в конституциях суверенитета республик в составе России; закрепление в Конституции Республики Дагестан^[22] (ст. 4), до декабря 2002 года, и в Конституции Республики Башкортостан^[23] (ст. 15) - высшей юридической силы

конституций без уточнения, по каким предметам ведения);

б) к ограничению прав и свобод граждан (права на свободный выбор места жительства, избирательных прав).

2. Нарушение в субъектах Федерации порядка принятия законов и внесения в них изменений^[24].

3. Затягивание процесса создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ (на 1 января 2002 г. уставные суды действуют только в Свердловской области и г. Санкт-Петербурге), в результате чего отсутствует один из способов разрешения коллизий.

4. Недостаточно высокий уровень правосознания депутатов законодательных (представительных) органов, должностных лиц исполнительной власти, неразвитость юридической техники.

Вышеназванные негативные явления отрицательно сказываются на правовом регулировании общественных отношений и обуславливают актуальность исследования коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации, которое осуществляется по следующим причинам:

а) конституционное законодательство субъектов РФ не исследовалось, как системное явление и составная часть системы законодательства Российской Федерации, на предмет коллизионности во взаимосвязи с другими элементами правовой системы России;

б) не выявлено отрицательное и положительное воздействие юридических коллизий в конституционном законодательстве на правовую систему страны;

в) в дополнительной гарантированности нуждается право субъектов Российской Федерации на регулирование предметов совместного ведения.

Таким образом, предметом исследования являются коллизии норм, возникающие между двумя уровнями конституционного законодательства - федеральным и субъектов Российской Федерации, а также между законами субъектов РФ - при регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; причины их появления; воздействие на правовую систему России; пути совершенствования способов предотвращения и разрешения коллизий (см. Рисунок 1 и Приложение 1.6.). Исследование указанного предмета осуществляется для получения следующих результатов:

эффективного регулирования общественных отношений конституционным законодательством (уменьшение коллизий в законодательстве);

учета политического и социально-экономического развития субъектов РФ при реализацией Российской Федерацией своих полномочий;

введения дополнительных правовых механизмов предотвращения

коллизий.

Рисунок 1

Классификация

и

типология

коллизий

Коллизии в регулировании организации и деятельности органов

государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления

СХЕМА ПРЕДМЕТА ИССЛЕДОВАНИЯ

ч-сдстальнос законодательство

^:ч . • . . ■,

t*t>V / • >:»* х' ^х■ - •' > •

Совместное

^$ ^Искточителън6с^?> '• вёденкс

ведение

Исключитепиюе . . ведение .

Совместное

ведение

Законодательство субъектов РФ

Положительное воздействие на правовую систему Российской Федерации

Отрицательное воздействие на правовую систему Российской Федерации

Целью диссертационного исследования является разработка решения поставленной актуальной научной задачи, находящего свое выражение в обосновании теоретических и методических основ исследования коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации. Разработка основных теоретических положений, касающихся понятия, видов и типов коллизий, анализ эффективности реализации действующих способов устранения и преодоления коллизий должна позволить сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства в сфере разрешения коллизий.

1.2.