Предыстория становления советского госконтроля

С первых дней государственного строительства Коммунистическая партия приступила к созданию регулирующего механизма в экономике. Декретом от 1 декабря 1917 г. такими функциями был наделен Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ).

Рабочий контроль вводился во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных предприятиях, применявших наемный труд. Он охватывал

производство, куплю, распределение и продажу продуктов, сырьевых 103

материалов, их хранение, а также финансовую сторону деятельности предприятий. Строго говоря, большевики в вопросе о рабочем контроле не были первооткрывателями. Они просто узаконили то что, реально существовало на многих предприятиях с лета 1917 г.

Рабочие получили доступ к бухгалтерии, складским помещениям, право вмешиваться во все подробности производственного процесса, ничего в этом не понимая. Видимо хорошо это осознав, советское правительство, через постановления Первого Съезда профсоюзов в январе 1918 г. подчинило заводские комитеты и комиссии профсоюзного контроля одному центральному органу.

Приблизительно через полтора года после опубликования Декрета о рабочем контроле, а именно 12 апреля 1919 г., СНК издает закон о Рабкрине. Так сокращенно был назван новый Наркомат рабоче­крестьянской инспекции. Основная причина создания Рабкрина - неспособность решить силами рабочего контроля проблему реорганизации всего производства. В течение всех лет гражданской войны государственный и хозяйственный аппарат оказались перегружены бюрократизмом и волокитой. К концу 1921 г. положение усугублялось нехваткой обыкновенных грамотных людей. В связи с этим вопрос о контроле превращался в одну из важнейших задач

партийно-государственного строительства.

Если говорить об исторической точности, то непосредственную роль в деле объединения работы Центральной Контрольной Комиссии ВКП (б) и НРКИ СССР сыграл В.В. Куйбышев (1888 - 1935 гг.).

Бывший слушатель Военно - медицинской академии, участник революции 1905 - 1907 гг., он после гражданской войны становится секретарем ЦК. С 1923 г. В.В. Куйбышев был председателем ЦКК партии и одновременно народным комиссаром рабоче-крестьянской инспекции, а также заместителем председателя СНК и СТО, с 1926 г. председателем ВСНХ, с 1930 г. председателем Госплана СССР^с1Ѵ1. Такой послужной список в период, когда главой СССР был И.В. Сталин, свидетельствует об одном - Валериан Владимирович был удобным человеком в системе государственного управления. Он давал возможность воплощать в жизнь политику, отвечавшую взглядам генерального секретаря партии.

С 1923 по 1934 г. Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции занимался проверкой и сбором информации о строительстве социализма в промышленности, в сельском хозяйстве, в финансовой сфере. В ведении В.В. Куйбышева был мощный рычаг управления, которому по букве закона предоставлялась право проверять все наркоматы и комитеты СНК, включая такие известные учреждения, как НКИД, НКВМ, Центросоюз, Комзак СНК, НКЗем, НКСХ, ЦГК, Переселенческий комитет, ГУГВФ, ГУСМП, КСЦ и Управление делами СНК^с1ѵ11. Достаточно часто Наркомат брался за решение неотложных дел, чрезвычайных ситуаций, которые иногда инициировались жалобами.

«материалы по обследованию проведения советской демократии на местах».

На основе 46 дел (что составляет основную часть описи) можно проследить работу Наркомата по проверке низового советского аппарата на местах^С1Ѵ111. Этой части работы Наркомата придавалось принципиальное значение, так как для выполнения такой задачи привлекались рабочие на общественных началах.

При Наркомате РКИ СССР правительство создает Объединенное бюро жалоб. В одноименной брошюре, выпущенной в 1930 г., писалось, что задачами бюро жалоб, как и всей рабоче-крестьянской инспекции, является «...улучшение госаппарата посредством борьбы с бюрократизмом, волокитой, бесхозяйственностью и прочими недостатками, еще существующими в отдельных звеньях нашего аппарата»^С11Х. Свою работу бюро организовывало по двум вариантам. Первый, он же главный, по словам М.И. Ульяновой (руководителя бюро), состоял из «летучих ревизий» и «внезапных налетов». По сути, эти две формы были одним и тем же: внезапным появлением сотрудников бюро в учреждениях, на деятельность которых поступили конкретные жалобы. Если же оргвыводы Объединенного бюро жалоб оказывались не достаточными для руководства учреждения, попавшего под «летучую ревизию», следующая инспекция работала по второму варианту. Он предполагал более «строгий, плановый порядок» исследования поступивших жалоб. Что предполагало это самое «плановое исследование», выяснить, к сожалению, не удалось. Скорее всего предприятие или учреждение, на деятельность которого поступали неоднократные жалобы, вносились в список, определяющий очередность их проверки.

Цель двух вариантов проверки жалоб объяснялась по-ленински: организовать массу трудящихся, руководить ею и «возбудить в ней инициативу». Штат работников Объединенного бюро жалоб состоял из инспекторов-организаторов, которым доверялись массы добровольцев. 75% добровольцев были рабочими, что называется от станков, состоявшими в партии или числившимися старостами на предприятиях. С лета 1928 г. по май 1930 г. - это период, за который произошла реорганизация старого аппарата Рабкрина, в работу бюро жалоб было вовлечено 10 тысяч человек. Динамика рассмотрения жалоб достаточно убедительно свидетельствует о росте доверия рабочих новому Наркомату РКИ СССР. Например, в 1928 г. бюро рассматривало 250 - 300 жалоб, а весной 1930 г. от 3 тысяч 250 до 4 тысяч в месяц. Рекордное число жалоб пришло в 1928 г. - 20 тысяч и в 1929 г. - 43 тысячи. В содержании самих жалоб также произошел качественный

сдвиг. Жалобы «обиженных, зачастую носящие склочный характер и сведение личных счетов, вытесняются жалобами общественного значения о недостатках, мешающих выполнению промфинплана, о тормозах в кооперации, об искажении тем или иным работником классовой линии и т.п.»^01*.

Штатные сотрудники Объединенного бюро жалоб отмечали, что огонь организаторской работы добровольцев очень часто приводил к не совсем запланированным оргвыводам. Достаточно распространенным пожеланием многих добровольцев были разговоры о переделке всего госаппарата. Не обходилось без казусов, в добровольцы записывали бывших белогвардейцев, воров-рецидивистов. С такого рода обстоятельствами приходилось мириться. На подобные факты стремились не обращать внимания. Больше внимания обращали на чистку учреждений и предприятий от нетрудового элемента. Так, в вышецитировавшейся брошюре «Объединенное бюро жалоб НКРКИ СССР и РСФСР» среди достижений приводился следующий пример. В 1928 г. снимали бюрократа, а через три дня он уже был на другом месте, с повышением. Теперь, «не только учреждения, но и биржи труда снятого ОБЖ не принимают даже на учет.

Следующим достижением бюро жалоб стала работа с биржей труда. Во второй половине 1920-х гг. на бирже неоднократно отмечали, что часть людей продолжительное время состояла на учете и не стремилась избавиться от такого состояния. После проверки мнимых безработных по адресам проживания выяснилось, что добрая их половина являлась домовладельцами, женами начальников, иными материально обеспеченными лицами, совершенно не заинтересованными в получении зарплаты. По данным на 1930 г., лиц, не нуждавшихся в работе, но стоявших на бирже, оказывалось от 41 до 50%.

Завершающим звеном в расследовании поступавших жалоб считалось совещание рабочих заседателей, которое в СНК иносказательно называли “гласным судом”. 13 - 15 человек рабочих во главе с председателем - из штата бюро или члена ЦКК - разбирали дело после рабочего дня прямо в цехах фабрик и заводов. Многие

изобличенные в нарушениях руководители не возражали против разбора самого дела, но просили устраивать это без рабочей массы, на что всегда получали отказ.

В итоге, работа с жалобами превратилась в основной метод борьбы с бюрократизмом и волокитой. Это подтверждают многочисленные публикации в периодической печати на протяжении 1922 - 1929 гг. Журнал «Революционная законность» в 1929 г., подводя итоги специфики советского надзора в правовой системе СССР, отвел жалобам граждан с мест первое место. В условиях хронической нехватки кадров даже органам судопроизводства и прокуратуры рекомендовалось руководствоваться жалобами как методом работы. Нужно признать, что на тот период времени это могло казаться большинству россиян актуальным способом работы. На протяжении всех 1920-х гг. в учреждениях, осуществляющих контроль и надзор, превалировало правило волновых, постоянных проверок всех и вся. На практике это приводило к чисто бумажному средству надзора. Советские надзорные органы систематически истребовали все договоры, балансы хозорганов, собирали всякие ведомственные распоряжения и приказы. В результате любое надзорное мероприятие обрастало кипой бумаг. Волокита снова начинала напоминать о себе.

Для борьбы с начавшейся бюрократизацией органов надзора и госконтроля правительство рекомендовало на местах обращать внимание на предварительный просмотр проектов обязательных постановлений, принципиальных для производства инструкций и финпланов. Благодаря такому по существу бюрократическому приему удалось на время сократить объем делопроизводственной “бумажной шелухи” и высвободить часть работников для решения конкретных задач. С 1930 г. жалоба от частного лица становится предметом пристального рассмотрения. Появляется специальная учетная графа в отчетах прокуратур и Рабкрина: «Сравнительное значение жалобы в ряду других средств выявления нарушений революционной С1Х111 законности» .

Не совсем разделяя оптимизм сотрудников Объединенного бюро жалоб по поводу роста общественного сознания советских граждан, журнал «Революционная законность» отмечал, что жалобы поступают «лично или в лице своих близких, терпящих ущерб от того или иного нарушения революционной законности. . Эта черта отличает жалобы от, скажем, разоблачений рабселькоров, которые, как правило, руководствуются и должны руководствоваться в своих выступлениях мотивами общественного порядка»^С1Х1Ѵ. С начала 1930-х гг. жалоба, в рамках соответствующей политики партии и СНК, превращалась в

могучую форму общественного контроля и реагирования на нарушение законности.