Образование Временного правительства. Двоевластие. Проблема легальности и легитимности

Государство в период Февральской революции К концу 1916 г. стало очевидным, что имперская государственная машина исчерпала все возможности управления страной. В оппозиции власти находи­лись все социальные группы и партии, за исключением крайне пра­вых.

27 февраля. С 2 часов дня события протекали с подавляющей быстротой. Часов не помню. Настроение сгущалось. Началась агония власти... Войска не противостояли бунтовщикам, переходили на их сторону, в лучшем случае бездействовали. Чины полиции переодева­лись в штатское платье и разбегались. Толпа всюду преследовала их: издевалась, замучивала и, натешившись, убивала.

Распущенная Государственная дума была пуста. Затем растерян­ные депутаты в количестве 30—50 человек устроили заседание, и тут же на их глазах начали собираться субъекты, совершенно им неиз­вестные. Вначале они робко бродили и застенчиво смотрели по сто­ронам, а затем, освоившись и увеличившись числом, потребовали от­вести им особое помещение. Испуганные думцы не смели перечить.

Так получил жизнь первый Совет рабочих и солдатских депутатов... 1 (Из дневника градоначальника Петрограда фон Балка.)

27 февраля 1917 г. на заседании Думы был создан Временный комитет Государственной думы, а 1 марта образовано Временное пра­вительство, которое должно было до созыва Учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции. Так как пол­номочия Временного правительства не были определены, оно факти­чески стало и законодательным органом страны.

ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (1917 г., февраля 28)

(Извлечение)

Временный комитет членов Государственной думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правитель­ства, нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление го­сударственного и общественного порядка...

Вестник Временного правительства№1(46) от 5 (18)марта 1917г.

Уже в ходе всеобщей политической забастовки рабочие Петрограда по опыту революции 1905—1907 гг. приступили к созданию революци­онной власти в форме Советов рабочих депутатов. 27 февраля со­стоялись выборы в Петроградский Совет, который вскоре объеди­нился с Советом солдатских депутатов. Под давлением широких масс Советы действовали как революционная власть. Петроград­ский совет издал Приказ № 1, который подчинил петроградский военный гарнизон руководству Петроградского Совета и лишил офи­церов и Думский комитет возможности использовать армию для по­давления революции.

3 марта был обнародован состав Временного правительства, пред­седателем которого стал князь Т.Е. Львов (1861—1925). В Декларации от 3 марта Временное правительство определило свою программу.

ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО Взявшее власть (02.03.1917) Временное правительство декларировало, что его главной задачей является ор­ганизация в стране всенародных выборов в Учредительное собрание, которое должно было решить все вопросы государственного устрой­ства России, принять конституцию и избрать постоянные органы управления государством.

02.03.1917— 08.07.1917 — князь Г.Е. Львов (представитель яро­славской ветви династии Рюриковичей).

Главные пункты программы правительства: созыв Учредительного собрания, амнистия, гарантии политических свобод, продолжение войны до победного конца.

08.07.1917 — отставка князя Львова после демонстраций и кровопро­лития в Петербурге («июльские дни»). С 1918 г. князь Львов в эмиграции.

08.07.1917— 25.10.1917 — Керенский Александр Федорович (сын дей­ствительного статского советника). С 1918 г. Керенский — в эмиграции[48].

Продолжавшееся революционное движение масс не позволило Временному правительству, являвшемуся властью буржуазии, оста­вить в неприкосновенности государственные структуры. Был упразд­нен Департамент полиции, взамен которого в системе Министерства внутренних дел был создан новый орган — Главное управление обще­ственной полиции (затем переименованное в Главное управление по делам милиции).

Февральская революция значительно расширила права граждан: российские подданные получили политические права — свободу слова, печати, собраний, демонстраций и др. Однако с ликвидацией двоевла­стия (4 июля 1917 г.) Временное правительство стремилось ограничить права граждан. Так, в июле 1917 г. военный министр и министр внут­ренних дел получили право не допускать всякие собрания и съезды в целях государственной безопасности. Правительство усилило репрес­сии в отношении военнослужащих, отказавшихся продолжать войну.

Установление двоевластия Монархический режим сменила власть партийных центров и блоков. Период февраля—октября 1917 г. стал временем перемен формационного характера в порядке формирования и функционирования государственных структур российского общества.

История республики началась с установления так называемого «двоевластия». В один день в Таврическом дворце были созданы два центра новой власти: Временный комитет Государственной думы

(лидеры — М.В. Родзянко и П.Н. Милюков) и Петроградский Со­вет рабочих и солдатских депутатов, руководство которым перешло в руки самоназначенного Исполнительного комитета (лидеры — социалисты Н.Д. Соколов и Ю.М. Стеклов).

Вплоть до утра 2 марта между ними велись переговоры о госу­дарственно-правовом статусе и составе нового правительства. При этом компромиссной формулой переговоров было непредрешение способа государственного управления до Учредительного собрания, которое должно было установить форму правления и принять ос­новные законы государства. Поэтому первоначально Временное правительство предполагало работать по аналогии с царским прави­тельством и вести законодательную деятельность на основании ста­тьи 87 Основных законов, которая предоставляла верховной власти в перерывах между сессиями Государственной думы право издавать указы с силой закона, подлежащие затем внесению в Государствен­ную думу и Государственный совет.

Легализация и легитимность государственной власти В том, что Временное правительство представлялось в качестве единственного высшего органа государства по вопросам законодательства, управле­ния, суда и надзора, в очередной раз проявилась уникальность рос­сийской государственности как системы. Дело в том, что в отечествен­ной истории государства неоднократно вставал вопрос о легализации и легитимизации государственной власти. В политологии легаль­ность и легитимность выделяются как два основных атрибута госу­дарственной власти. Легальность предполагает поддержку власти законом. Однако в периоды социальных революций, политических переворотов, крупных общественных переломов формационного характера власть редко может быть легализована, опираясь на суще­ствующие законы. В России практически каждое изменение в систе­ме государственного управления создавало необходимость убежде­ния общества в его легальности. В этом смысле положение Временного правительства было очень показательно. Его права на власть, исходя из существующих законов, юридически конструиро­вать было сложно, поскольку ни одним чрезвычайным законом не было предусмотрено правительства, обладающего таким широким объемом полномочий. Официально его права были определены Первым департаментом Сената: Временное правительство имело право издавать любые акты, кроме тех, которые предполагали из­менения государственного строя.

Говоря же о легитимности Временного правительства, нужно иметь в виду, что это понятие не юридическое, а фактическое, которое час­то не имеет отношения к закону, а иногда и противоречит ему.

гитимизация государственной власти связана не с изданием закона, принятием конституции, а с представлениями различных слоев насе­ления о соблюдении государственной властью, ее органами норм со­циальной справедливости...»[49]. Иными словами, легитимизация власти — это процесс ее общественного признания.

Изначально легитимность Временного правительства была до­вольно высока. Все ведущие политические партии, частные и обще­ственные организации заявили о признании и поддержке правитель­ства. Но то обстоятельство, что состав правительства был определен группой депутатов Думы, а не выбран, предопределило его зависи­мость от «параллельной» (негосударственной) по внешним признакам структуры — Петроградского Совета. Последний имел перед прави­тельством существенное преимущество. Эта по сути дела общест­венная организация функционировала на основе выборного начала и имела реальную силу, располагая поддержкой населения и Петро­градского гарнизона. Так в стране начинал развиваться двуединый процесс: снижение уровня легитимности Временного правительства на фоне возрастания роли Совета в общественной жизни. Этот компромисс обернулся для Временного правительства признанием прав Исполкома негласно участвовать в государственном управлении. Исполком Совета, не принимая на себя ответственности в кризисной ситуации, получил возможность влиять на деятельность правитель­ства через разработанную систему «демократического контроля» и «давления на центральное правительство». Система эта заключа­лась в следующем: при каждом министерстве существовал совет ми­нистерства, который должен был быть составлен из делегатов Совета в большинстве своем или на паритетных началах. Социалисты долж­ны были находиться в курсе дел того или иного ведомства и «совето­вать» министру те или иные мероприятия. 8 марта Исполкомом бы­ла образована «контактная комиссия» для заседаний совместно с Временным правительством. Лидеры Совета настаивали на введе­нии во все ведомства комиссаров Совета «для неусыпного надзора за деятельностью Временного правительства», что стало одним из самых острых и конфликтных вопросов во взаимоотношениях Вре­менного правительства и Исполкома Совета.

Из сказанного следует, что в марте в России образовалось две власти примерно с одинаковой степенью легитимности. Причем легитимность Временного правительства во многом зависела от признания и поддержки его Петроградским Советом. Такая ситуа­ция в значительной степени отразилась на процессах государствен­ного строительства в переходный от монархии к республике период.

Принципы и структура Временного правительства Первое офи­циальное сообщение о создании Временного правительства было опубликовано 3 марта в обращении «К товарищам и гражданам» за подписью председателя думского комитета Родзянко и новых мини­стров во главе с князем Г.Е. Львовым:

Комитет членов Государственной думы при содействии и сочув­ствии столичных войск и населения достиг такой степени успеха над

темными силами старого режима, которая дозволяет ему приступить

к более прочному устройству исполнительной власти.

В декларации были сформулированы основные принципы дея­тельности правительства, одобренные Исполкомом Совета:

1) полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористических покушений, во­енных восстаний и аграрных выступлений;

2) свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распро­странением политических свобод на военнослужащих в преде­лах, допускаемых военно-техническими условиями;

3) отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ог­раничений;

4) немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равно­го, прямого и тайного голосования Учредительного собрания;

5) замена полиции народной милицией и выборным начальст­вом, подчиненным органам местного самоуправления;

6) выборы в органы местного самоуправления на основании все­общего, прямого, равного и тайного голосования;

7) неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, при­нимавших участие в революционном движении;

8) при сохранении строгой воинской дисциплины в строю и при несении военной службы устранение для солдат всех ограниче­ний в пользовании общественными правами, предоставленны­ми всем остальным гражданам.

Решающую роль в формировании первого состава Временного правительства играли партии, входившие в Прогрессивный блок, ко­торые еще в 1915—1916 гг. наметили возможных кандидатов на основ­ные министерские посты из числа своих представителей. Из 12 мини­стров шесть были членами конституционно-демократической партии (кадеты), остальные принадлежали либо к прогрессистской партии, либо к партии октябристов. Сформировав правительство, партии либерального толка официально получили статус правящих партий. Однако впоследствии государственную политику стала определять коалиция социалистов и либералов.

Временное правительство, придя к власти, оказалось в сложном положении. Оно не могло не считаться с позицией партий, представ­ленных в Совете, поскольку они оставили за собой право поддерживать правительство только в той мере, в какой оно будет реализовывать программу демократических преобразований и «способствовать соци­альной революции».

8.2. Государственное строительство

Провозглашение России республикой Временное правительст­во пережило три кризиса (апрель, июль, август 1917 г.), в результате чего при поддержке Советов в лице меньшевиков и эсеров был соз­дан новый государственный орган — Директория. В официальном за­явлении по этому поводу указывалось: «Срочная необходимость при­менения немедленных и решительных мер для восстановления потрясенного государственного порядка побудило Временное прави­тельство передать полноту своей власти по управлению пяти лицам из его состава во главе с министром-председателем»1. В состав Дирек­тории вошли: А.Ф. Керенский, М.И. Терещенко (министр иностран­ных дел), А.М. Никитин (министр почт и телеграфов), А.И. Верховский (военный министр), Д.Н. Вердеревский (глава морского ведомства). Временное правительство считало, что свободная демократическая Россия не могла оставаться централизованным государством. В пер­вые же дни после падения монархии оно провозгласило независи­мость Польши и восстановило полную автономию Финляндии. Ле­том автономия была также предоставлена Украине. В начале июля была создана комиссия для выработки необходимых законов в це­лях преобразования России на основах федерализма.

Перед Временным правительством стояли четыре наиболее важ­ные задачи: 1) продолжить защиту страны; 2) воссоздать во всей стране действенный административный аппарат; 3) провести необ­ходимые коренные политические и социальные реформы; 4) подго­товить путь к преобразованию России из предельно централизован­ного государства в федеральное. (А.Ф. Керенский. Разрушается мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспоминаний) // Мо­сковские новости, № 32. 12 августа 1990 г.)

1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой. В це­лях легализации новой формы государственного устройства 12 сен­тября было созвано Демократическое совещание. Но оно не смогло определиться с вопросом о власти и решило передать его избран­ному на совещании Совету республики (предпарламенту). Однако его заседание 7 октября оказалось безрезультатным из-за ухода с него большевиков, к этому времени определившихся в курсе на захват власти в стране под эгидой Советов (председателем Исполкома Петроградского Совета с сентября стал один из лидеров большеви­ков — Л.Д. Троцкий).

Министерства Временное правительство не стремилось к разруше­нию прежнего государственного аппарата, а напротив, пыталось сохранить все его звенья до Учредительного собрания. Но измене­ния в экономической и, преимущественно, политической ситуации

диктовали необходимость создания новых структур, аналогов кото­рым не было в прежней системе государственно-административного управления.

В мае Временное правительство приняло постановление об об­разовании новых министерств: труда, продовольствия, почт и теле­графов, государственного призрения.

Основной функцией Министерства труда считалось регулирова­ние взаимоотношений между рабочими и предпринимателями, а так­же развитие системы социального страхования. В его структуре были образованы отделы взаимоотношений труда и капитала, конфлик­тов, рынка труда и др.

Министерство продовольствия начало комплектоваться одним из первых. В конце мая было полностью составлено и утверждено его штатное расписание, в которое были включены практически все служащие министерства земледелия, занимавшиеся вопросами про­довольствия. Однако только 1 июля было утверждено «положение о министерстве продовольствия», согласно которому ведомство яв­лялось «высшим органом, через который производятся в исполне­ние все правовые мероприятия по продовольственному делу и по снабжению населения предметами первой необходимости».

Министерство почт и телеграфов было сформировано на базе Главного управления почт и телеграфов при министерстве внутрен­них дел.

Министерство государственного призрения унаследовало функции бывших органов царской и казенной благотворительности, в частно­сти, упраздненной Канцелярии по учреждениям императрицы Марии.

В августе была упразднена должность обер-прокурора. Вместо обер-прокуратуры Священного Синода было создано Министерство по делам вероисповедания, в сферу деятельности которого входило регулирование отношений между церковью и государством без пра­ва вмешательства во внутреннюю жизнь церкви.

Подготовкой законодательных актов занималось созданное Юридическое совещание (председатель — Ф.Ф. Кокошкин, а затем —

Н.И. Лазаревский). С июля по поручению правительства оно нача­ло подготовку к открытию Учредительного собрания и должно бы­ло разработать проекты конституционных законов.

ПОЛОЖЕНИЕ О ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫХ КОМИТЕТАХ (1915 г.,

августа 27)

(Извлечение)

1. Для содействия правительственным учреждениям в деле снабже­ния армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия учреждаются, на время текущей войны, централь­ный, областные и местные военно-промышленные комитеты.

2. Военно-промышленные комитеты являются общественными орга­низациями, не предусматривающими коммерческих целей...

4. Взаимоотношения правительственных учреждений с военно-промыш­ленными комитетами, содействующими им в деле снабжения ар­мии и флота предметами снаряжения и снабжения, определяются по ближайшему соглашению комитетов с подлежащими военными и гражданскими властями.

5. Центральный военно-промышленный комитет имеет право приоб­ретать всякого рода движимое и недвижимое имущество, входить в договоры как с частными лицами, так равно и с казенными и об­щественными учреждениями, принимать на себя всякого рода обязательства, в частности же поставки и подряды по заказам каз­ны, организовывать, по соглашению с военным и морским ведомст­вами, приемку и сдачу нужных для армии и флота предметов и т.д., а равно искать и отвечать на суде. Одинаковыми правами пользу­ются областные комитеты, образуемые с утверждения центрально­го военно-промышленного комитета, а равно местные комитеты, образуемые с утверждения подлежащих областных военно-про­мышленных комитетов.

Собраниеузаконений ираспоряжений правительства за 1915г.

СПб., 1916,отдел первый, второе полугодие,№248,ст. 1853.

Создание государственно-экономических органов В деятель­ности Временного правительства особое место занимал вопрос о госу­дарственном вмешательстве в экономическую сферу. Задача государст­венного регулирования экономики не ставилась Декларацией от 3 мар­та. Однако в условиях ускоряющегося приближения хозяйственного краха применение чрезвычайных мер становилось совершенно необ­ходимым. Поэтому в мае первое коалиционное правительство включи­ло задачу «борьбы с разрухой» в свою официальную программу.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА О СОЗДАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ КОМИТЕТОВ (1917 г., апреля 21)

{Извлечение)

Важнейший очередной вопрос для нашей страны — вопрос зе­мельный — может решить окончательно и правильно только Учреди­тельное собрание...

Но для такого решения необходимо собрать повсеместно сведе­ния о земельных нуждах населения и подготовить к Учредительному собранию новый закон о земельном устройстве. С этой целью Вре­менное правительство образовывает Главный земельный комитет, ко­торый исполнит эту работу при содействии местных губернских, уездных и волостных земельных комитетов.

На обязанность этих комитетов возлагается собирание сведений о местных земельных порядках и земельных нуждах населения и в те­чение переходного времени, до проведения земельной реформы в Уч­редительном собрании, решение споров и недоразумений по земель­ным делам...

Великая Октябрьская социалистическая революция.

Документы и материалы.

Революционное движение в России в апреле 1917г.

Апрельский кризис. М., 1958. С. 316—317.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ЕЮ ЗЕМЕЛЬНОМУ ВОПРОСУ (1917 г., марта 19)

(Извлечение)

...Заветная мечта многих поколений всего землевладельческого населения страны — земельная реформа... Она, несомненно, станет на очередь в предстоящем Учредительном собрании.

Земельный вопрос не может быть проведен в жизнь путем како­го-либо захвата... Земельный вопрос должен быть решен путем зако­на, принятого народным представительством...

На основании всего изложенного Временное правительство по­становило:

1) Признать срочной подготовку и разработку материалов по земель­ному вопросу.

2) Поручить ее министру земледелия.

3) Для означенной цели образовать при министре земледелия зе­мельный комитет.

Вестник Временного правительства№14(60) от 21марта (3 апреля) 1917г.

Нарастание усилий по вмешательству в хозяйственную жизнь было связано с трансформацией правительства и усилением в нем позиций социалистов с 5 мая 1917 г. (в частности, А.Ф. Керенского, И.Г. Церетели, В.М. Чернова, М.И. Скобелева). К середине мая ими была подготовлена социально-экономическая программа, в которой предусматривалось введение государственного контроля над произ­водством и распределением, процедуры арбитража социальных конфликтов. Кроме того, Петроградский Совет, где И.Г. Церетели и В.М. Чернов были лидерами основных фракций, требовал уста­новления государственного контроля за угле- и нефтедобычей, метал­лургией, производством бумаги и кредитными учреждениями, а также введения монополии на мясо, кожу, сахар, соль. Под их давлением Министерство труда (министр М.И. Скобелев) подготовило проект о создании специальных комитетов для учета и распределения зака­зов, которые по характеру своей деятельности явились бы преемни­ками военно-промышленных комитетов.

Организационная работа по регулированию хозяйства велась по двум основным направлениям, отражающим двойственное положе­ние правительства: реанимация деятельности Особых совещаний, доставшихся в наследство от прежней власти, с усилением коорди­нирующих позиций правительства и подготовка к созданию нового центрального регулирующего органа.

В итоге, в июне 1917 г. были созданы Экономический совет и Глав­ный экономический комитет.

По закону от 21 июня Экономический совет учреждался в каче­стве постоянно действующего органа при Временном правительстве под председательством министра-председателя в составе: замести­тель председателя совета, министр земледелия, министр труда, ми­нистр путей сообщения, министр торговли и промышленности, ми­нистр продовольствия, министр финансов или их заместители в лице товарищей указанных министров, а также помощники военного и морского министров, ведающие военно-хозяйственными заготов­ками и мобилизациями. Помимо основных министров в его состав были включены и представители от общественных организаций — Совета рабочих и солдатских депутатов (5), Совета крестьянских депу­татов (5), Совета банков (1), Совета съездов кооперативов (3), Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства (2), Совета съездов мелкой и средней промышленности (3), Центрального бюро профсою­зов (3), а также с совещательным голосом по 3 представителя от науч­ных обществ.

На Экономический совет были возложены задачи разработки «общего плана организации народного хозяйства и труда», а также «законопроектов и общих мер по урегулированию хозяйственной жиз­ни». Ему было предоставлено право учреждать постоянные и времен­ные комиссии для предварительной подготовки различных вопро­сов. Решения Экономического совета подлежали утверждению правительством за исключением тех случаев, когда решения эти принимались в рамках предоставленных Совету полномочий.

Главный экономический комитет учреждался «д ля согласованно­го проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех ме­роприятий по регулированию хозяйственной жизни страны»[50].

Проект положения о ГЭКе был утвержден правительством так­же на заседании 21 июня. Согласно законопроекту основная функ­ция Главного экономического комитета заключалась в согласова­нии мероприятий в области регулирования хозяйственной жизни, проводимых отдельными ведомствами и учреждениями в соответст­вии с общими указаниями Экономического совета. В документе оп­ределялся перечень подведомственных ГЭКу вопросов.

1. Установление общих оснований распределения продуктов между районами и категориями потребителей.

2. Установление твердых цен на продукты.

3. Утверждение представлений отдельных ведомств, учреждений и организаций о плановых и массовых заготовках внутри стра­ны и за границей.

4. Установление общих планов и условий перевозок всех грузов.

5. Установление планов финансирования массовых заготовок, а так­же общих оснований и условий выдачи авансов и ссуд предпри­ятиям.

6. Установление планов распределения рабочей силы.

7. Согласование и утверждение норм заработной платы по кате­гориям труда.

8. Назначение общих реквизиций, а также установление порядка и условий производства частных реквизиций, принудительного занятия недвижимых имуществ и наложения секвестра.

9. Утверждение положения об ограничении ввоза заграничных то­варов.

10. Утверждение положений о создании новых производств и со­действии развитию и расширению существующих.

11. Установление общих оснований закрытия торгово-промыш­ленных предприятий, сокращения их деятельности и переме­щения таковых в иные районы.

12. Разрешение всех других вопросов, касающихся регулирования хозяйственной жизни страны.

По всем перечисленным вопросам Главный экономический ко­митет мог принимать окончательное решение, и его постановления могли быть отменены только Временным правительством.

С созданием ГЭК все законодательные и иного рода предложе­ния, касающиеся регулирования хозяйственной жизни страны, вноси­лись только через Главный экономический комитет. Он возглавлялся министром-председателем Временного правительства и состоял из представителей министерств: труда, финансов, земледелия, продо­вольствия, торговли и промышленности, МВД, военного, путей со­общения, МИД. На заседаниях ГЭК мог присутствовать представи­тель госконтроля с правом совещательного голоса, а также любой из министров.

После июльских событий эти органы должны были активизиро­вать свою деятельность. Но Совет из-за неэффективности был уп­разднен 13 октября. ГЭК по преимуществу занимался конституиро- ванием самого себя, «постоянно меняясь в своем составе». Он, как и Экономический совет, также «практически не приступил к руко­водству экономическими мероприятиями государственной власти, разрешив лишь несколько частных вопросов». Действительно, более трети всех заседаний (со 2 сентября по 16 октября) ушло на выра­ботку нового Положения о комитете[51], утверждение которого было назначено на 24 октября.

В целом система регулирования оказалась настолько сложной и громоздкой, что самим чиновникам ГЭКа пришлось составить «пу­теводитель по дебрям ведомств, совещаний и комитетов»[52]. А если учесть вмешательство в экономическую жизнь «демократической общественности», то следует распространить определение импер­ской системы министром Коноваловым («хаос и многовластие») и на период деятельности Временного правительства с уточнением: «хаос и безвластие».

Реформирование местных органов власти После падения мо­нархии центр стал стремительно утрачивать возможности государст­венного управления на местах.

... Днем 4 марта князь Г.Е. Львов, не поздоровавшись с каждым, как это он всегда делал, подошел к своему креслу и, положив перед собой телеграммы, сказал: «Смотрите, что происходит, господа. Это — официальные сообщения из центров губерний и мелких городов. В них говорится примерно одно и то же: после первого известия о падении монархии местная власть, начиная с губернатора и кончая последним полицейским, разбежалась. Нам следует полностью забыть о прежней администрации — любой возврат к ней психологически полностью невозможен... (КеренскийА.Ф. Разрушается мир старый и возникает но­вый (отрывки из книги воспоминаний) // Московские новости, № 32.

12 августа 1990 г.)

Для распространения своей власти на местах Временное прави­тельство пыталось расширить полномочия земских органов власти, рассчитывая сделать их своими опорными пунктами на местах. Уже в начале марта 1917 г. Временное правительство приняло постанов­ление об устранении от должности губернаторов и их заместителей.

В губерниях, где действовало Земское положение, их обязанности возлагались на председателей губернских управ с присвоением на­именования «губернские комиссарыВременного правительства».Вуез- дах председатели управ стали именоваться уездными комиссарами. На практике задуманные перемены осуществлялись вяло. В апреле 1917 г. министр внутренних дел Г. Львов в циркулярной телеграмме был вынужден вновь указывать, что на губернских комиссаров воз­лагается общее руководство управлением губерний в рамках полно­мочий и обязанностей бывших губернаторов. Обязанности уездных комиссаров приравниваются к функциям председателей съездов крестьянских начальников. Однако на местах комиссары занимали выжидательную позицию или действовали, как сами считали пра­вильным. Не улучшило положения и заявление министра внутрен­них дел И. Церетели: «Губернский комиссар является, прежде все­го, представителем власти центрального правительства и обязан руководствоваться его указаниями, проводить его политику, не до­пуская никаких отклонений от нее в пользу каких-либо местных или партийных влияний... За попытки проводить какие бы то ни было противоречащие политике Временного правительства течения, а тем более за содействие или попустительство захватам и самочин­ным действиям каких-либо групп или контрреволюционным начи­наниям, я буду предавать виновных в том комиссаров суду».

8.3. Общественные организации в переходный период

Анализируя систему государственного управления рассматри­ваемого периода необходимо учитывать деятельность многочислен­ных общественных организаций, как существовавших до революции, так и возникших в 1917 г., поскольку часть из них претендовала на функции органов государства и после октябрьского переворота уча-

ствовала в оформлении новой государственной системы. Речь здесь прежде всего идет о Советах депутатов (рабочих, солдатских, кре­стьянских) — основы будущего государственного устройства Рос­сии. Примерно с середины сентября большевики выдвигают задачу вооруженного восстания и передачи власти Советам, имевшим раз­ветвленную территориальную сеть, в которых они к этому времени имели подавляющее влияние.

Представители крупного бизнеса, объединившиеся в Совет съез­дов представителей промышленности и торговли,также претендовали на властные функции, особенно в сфере государственного регули­рования экономики.

С падением монархии крупный бизнес на основании программы Прогрессивного блока определил свою позицию по этой проблеме:

1) провозглашение принципа сотрудничества с «общественностью»;

2) признание правительством необходимости сочетать «с принци­пом общественности все то, что имеется жизнеспособного в ста­ром, и влить в него свежие силы» при отказе от «радикальной ломки и уничтожения всего старого и замены его новым» (Рябу- шинский).

В соответствии с этим, сразу же после революции буржуазия потребовала быстрейшего возобновления «обычной» деятельности всех звеньев управления, в том числе и регулирующих органов.

Уже 3 марта 1917 г. Совет съездов представителей промышленно­сти и торговли рассмотрел вопрос «о восстановлении нормальной ра­боты Особых совещаний» и признал необходимым возобновить их деятельность, поскольку «текущие неотложные нужды промышлен­ности, в особенности работающей на оборону, требуют немедлен­ного возобновления работ особых совещаний по топливу, продо­вольствию и перевозкам»1.

Одновременно основные предпринимательские организации вы­ступили с предложением реорганизовать органы регулирования. Дос­таточно большая активность была проявлена в регионах по совер­шенствованию территориального регулирования на базе заводских совещаний. Так, 8 марта Екатеринославское заводское совещание предложило Особому совещанию по обороне безотлагательно учре­дить в Донбассе особый орган, объединяющий «все существующие распределительные организации по снабжению сырьем и продоволь­ствием железных дорог, заводов, рудников и населения» с предостав­лением ему «чрезвычайной власти самостоятельного распоряжения».

Это предложение являлось развитием общей тенденции к коор­динации мобилизационных действий на уровне регионов в проти­вовес бюрократическим методам центральной власти. 13 марта 1917 г. постановлением правительства был учрежден Временный комитет Донецкого бассейна с соответствующими функциями, правда, с уча-

стием и представителей Советов для обеспечения более широкой общественной поддержки.

Важным завоеванием крупного бизнеса стало непосредственное внедрение его представителей в государственные структуры, чему способствовало принятое 5 марта решение о замене принципа на­значения председателей и заместителей отраслевых комитетов мини­стерства торговли и промышленности принципом их выборности[53]. В результате, если до февраля большинство в Особых совещаниях составляли чиновники (представители от ведомств, Государственного совета и Думы), то к лету 1917 г. их деятельность определяли про­мышленные круги.

В стороне от участия в государственном хозяйствовании в новых условиях не могли остаться также и территориальные общественные организации. Военно-промышленные комитеты, Земский и Город­ской союзы освобождались от прежней казенной опеки и наделялись широкими полномочиями государственного характера. На заседании Временного правительства 16 марта 1917 г. министрам финансов и торговли и промышленности было предложено разработать общий вопрос «о предстоящей деятельности Земского и Городского союзов как правительственных учреждений». Правительство предоставило Земско­му союзу монопольное право скупки кожевенного сырья и распреде­ления между кожевенными заводами на территории Европейской Рос­сии. Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК) получил такое же право на скупку, распределение и вывоз поташа, являвше­гося важнейшим сырьем при производстве взрывчатых веществ.

Общественные исполнительные комитеты Определенную роль в структурировании государственной власти в новых политических условиях сыграл институт, определяемый обобщающим термином «общественные исполнительные комитеты» (О И К)[54].

Возникшие раньше других организаций комитеты после свер­жения монархии в регионах (губерниях, уездах, волостях) под раз­личными наименованиями (комитет общественной безопасности, комитет революционного порядка, народный комитет, комитет на­родной власти, народный совет и т.д.) до лета 1917 г. претендовали на властные функции, в том числе и в сфере хозяйствования. Они

выявили важную тенденцию в реализации интересов представите­лей «мелкобуржуазной стихии».

Всего образовалось 64 губернских комитета, 59 из которых было создано с 28 февраля по 6 марта. В течение марта и второй полови­ны апреля комитеты учреждены в уездах и волостях. Одновременно увеличивался их численный состав. В мае рост прекратился и на­чался период свертывания активности.

Для понимания причин процесса любопытна оценка экспертов Временного правительства: «Характер настроений на местах таков — после большого праздника и подъема наступают будни. В городах обыватель, стремительно вышедший на улицу в первый момент, ско­ро убедился, что ничего катастрофического не произошло, и, удовле­творившись сознанием, что революция закончена, свобода завоева­на, разошелся по домам. Первый революционный период, период взбаламученного моря, к концу третьего месяца приблизительно закончился»1.

Тем не менее многие губернские и уездные комитеты, действуя как власть, предпринимали попытки проведения экономических мероприятий: введение 8-часового рабочего дня, повышение зара­ботной платы, снабжение потребительскими товарами. Нередкими были случаи, когда комитеты вмешивались в сферу деятельности предпринимателей. Они запрещали останавливать фабрики и заво­ды или сокращать производство, вводили контроль за производст­венной деятельностью, в отдельных случаях принуждали владельцев предприятий возобновлять их работу.

Весьма важное место в политике общественных комитетов за­нимал аграрный вопрос. Крестьянские съезды, которые по пре­имуществу созывались комитетами, зачастую принимали решения по вопросам, которые относились к компетенции правительства. Например, II крестьянский съезд Самарской губернии (май 1917 г.) объявил, что все земли — частновладельческие, казенные, банковские, удельные, монастырские, кабинетные, церковные, не обрабатываемые собственным трудом, немедленно поступают в ведение и под кон­троль комитетов народной власти, а владельцы этих земель отстра­няются от распоряжения ими.

Однако пестрота социального состава, а следовательно, проти­воречивость интересов, предопределила бесперспективность власт­ных претензий ОИК на губернском и уездном уровнях за короткий промежуток времени.

Низовые структуры ОИК проводили более активную и целена­правленную политику. Уездные комитеты конфисковывали и распре­деляли между крестьянами сенокосные угодья и пастбища, расторгали временные договоры, устанавливали новые, более подходящие для крестьян условия аренды земли, вторгались в пользование лесными

угодьями. По мере нарастания революционной волны и расшире­ния в комитетах крестьянского представительства политика комите­тов становилась все более радикальной. Волостные комитеты счи­тали себя вправе распоряжаться продовольственными ресурсами, вели учет продуктов, устанавливали предельные цены, конфиско­вывали сокрытые от учета запасы, перераспределяли продовольст­вие. Более того, комитеты вводили налоги на помещиков и объяв­ляли себя распорядителями всех земельных угодий, что вызывало нарастающую негативную реакцию правительства.

В условиях развивавшегося экономического и политического кризиса ОИК всех уровней к осени 1917 г. уступили нишу местным Советам и фактически прекратили свою деятельность. Отражением фактического банкротства института ОИК можно считать Демокра­тическое совещание 14—22 сентября 1917 г. В числе 1582 делегатов преобладали представители местного самоуправления и Советов. Тем не менее, общественные исполнительные комитеты, значительно усложнив экономико-политическую структуру общества, стали важ­ным фактором трансформации государственной системы.

Фабрично-заводские комитеты В городах на властные функции нарастающими темпами претендовали фабрично-заводские комите­ты, которые стали основой создания в 1918 г. Высшего Совета на­родного хозяйства.

Декретом Временного правительства от 22 апреля 1917 г. рабо­чие комитеты получили законодательное признание как органы, уполномоченные представлять рабочих во всех делах и переговорах с предпринимателями и правительством. Первыми требованиями были 8-часовой рабочий день и повышение заработной платы. Од­нако вскоре эти требования переросли в попытки со стороны рабо­чих комитетов участвовать в управлении и самим вступить во владе­ние предприятиями. Большевики быстро уловили тенденцию роста активности рабочих комитетов и сразу направили свои усилия на установление контроля над ними. 30 мая 1917 г. состоялось совеща­ние, в котором приняли участие более 400 представителей фабрич­но-заводских комитетов Петроградской области. Ленин подготовил к совещанию проект резолюции, которая получила одобрение Цен­трального Комитета партии, а также состоявшего преимущественно из большевиков организационного бюро этого совещания.

В принятой резолюции впервые был выдвинут тезис о «рабочем контроле», ставший позднее программным требованием ВКП(б).

Путь к спасению от катастрофы лежит только в установлении дей­ствительно рабочего контроля за производством и распределением продуктов. Для такого контроля необходимо, во-первых, чтобы во всех решающих учреждениях было обеспечено большинство за рабочими не менее трех четвертей всех голосов при обязательном привлечении к участию как не отошедших от дела предпринимателей, так и техни­чески научно образованного персонала; во-вторых, чтобы фабричные и заводские комитеты, центральные и местные Советы рабочих, сол-

датских и крестьянских депутатов, а равно профессиональные союзы, получили право участвовать в контроле с открытием для них всех тор­говых и банковских книг и обязательством сообщать им все данные; в-третьих, чтобы представители всех крупных демократических и со­циалистических партий получили такое же право. Рабочий контроль, признанный уже капиталистами в ряде случаев конфликта, должен быть немедленно развит путем ряда тщательно обдуманных и посте­пенных, но без всякой оттяжки осуществляемых мер в полное регули­рование производства и распределения продуктов рабочими.

В резолюции содержались также положения, затрагивающие госу­дарственное устройство: необходимость организации в общегосударст­венном масштабе прямого продуктообмена между городом и деревней, введение «всеобщей трудовой повинности» и «рабочей милиции».

Фабричные комитеты быстро набирали силу, и Петроградское совещание фабрично-заводских комитетов накануне Октябрьской революции провозгласило себя «Первым всероссийским совещани­ем фабрично-заводских комитетов», постановив приступить к соз­данию организации, которая объединила бы такие комитеты всей страны. При этом центральному органу совещания уже придавались функции государственных органов («регулирование народного хозяй­ства») через проведение всеобъемлющего учета производства и рас­пределения продуктов. На этой базе предполагалось строительство нового государства.

Все граждане превращаются здесь в служащих по найму у государ­ства, каковыми являются вооруженные рабочие. Все граждане стано­вятся служащими и рабочими одного всенародного государственного «синдиката». Все дело в том, чтобы они работали поровну, правильно соблюдали меру работы и получали поровну. Учет этого, контроль за этим упрощен капитализмом до чрезвычайности, до необыкновенно простых, всякому грамотному человеку доступных операций наблюде­ния и записи, знания четырех действий арифметики и выдачи соот­ветствующих расписок (Ленин В.И. Государство и революция).

* * *

Крушение монархии и приход к власти представителей партий и партийных блоков знаменовал собой переход к новой форме го­сударственности в России — республике. С этой точки зрения про­цессы государственного строительства не прерываются в октябре 1917 г. Однако переустройство страны на принципах буржуазной демократии потерпело неудачу. В целом попытки Временного прави­тельства переустроить Россию потерпели крах, причины чего в це­лом сформулировал его председатель:

Если вся деятельность по осуществлению внутренней реформы в конце концов не дала результатов, то это в большей степени объяс­няется тем, что Временное правительство оказалось неспособным ре­шить проблему создания стабильного демократического режима для осуществления и закрепления этих реформ... (КеренскийА.Ф. Разруша­ется мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспомина­ний) // Московские новости, № 32. 12 августа 1990 г.).