ГЛАВА II. Миграционная функция Российского государства: история, необходимость обособления, понятие и структура
Без активного участия государства не только в сфере миграционных правоотношений, но, и во всей общественной жизни, невозможно качественное управление непрерывно движущимися социальными процессами.
Так, с момента основания государственности до периода собирания земель Русских, завершая традицией заселения малонаселенных территорий с полувра- ждебным населением, государство ставило перед собой задачу активного переселения подданных для освоения новых территорий. Государство как субъект правовых отношений, создает политико-правовые нормы и способствует их распространению на всей территории. Государство способно воздействовать на общественные отношения используя инструменты принуждения. Остальные субъекты такими правами не обладают. Поэтому в зависимости от исторического периода и территории, заселение земель носило, как добровольный, так и принудительный характер.Понимание специфики правовых основ миграционной функции государства в современной России, невозможно без рассмотрения основных этапов формирования миграционной политики страны, обусловленных, в свою очередь, специфическими объективными процессами, теми проблемами и задачами, которые необходимо было решать на государственном уровне в разные исторические периоды.
Возникновение миграции, как одного из крупнейших социальных явлений, обусловлено различными факторами экономическими, политические, социальные, демографические, гуманитарные, религиозные и т.д.
Миграция имела специфические черты и особенности на разных исторических этапах своего развития. В то же время, миграция имела последовательный вектор развития и характеризовалась преемственностью одного этапа относительно другого. Со времен княжеской Руси, предпринимались попытки контроля государства за процессами миграции.
Предпосылками освоения новых земель Северо-Восточной Руси и далее, русского севера современной России, стартовавший в IX веке и длившийся несколько столетий, стали неблагоприятные условия на территории расселения.
В качестве факторов можно особо выделить, например гуманитарный: набеги кочевых племен, войны, эпидемии и т.д. Можно согласиться с позицией М.Н. Ремизова, выделяющего в своей работе такие факторы, как: «... отсутствие мира на Русской земле, постоянные притеснения со стороны захватчиков, невыносимые условия жизни коренного населения»[85]. Особо отметив высокие налоги (подати), являющиеся непосильными для населения: «чтобы уйти от уплаты огромных податей, сохранить свое имущество, право на мирный труд, свои жизни, честь и покой в семье, люди целыми селениями уходили со своих земель, вынуждены были скрываться в лесах, бежать в другие земли»[86].
Заселение земель Северо-Восточной Руси (финно-угорских земель Волго-Омского междуречья и далее северных земель) предопределило возникновение великорусского этноса. Усиление Владимиро-Суздальского княжества относительно других княжеств Древней Руси, послужил выделением в первой половине XIII века Московского княжества.
С усилением Московского княжества в Северо-Восточной Руси образовалось сильное, молодое государство. Древняя Русь, на данном этапе, не регулировала миграционные процессы внутри страны. Внутренние миграционные процессы развивались без государственного контроля. Вместе с тем, нельзя рассматривать данный процесс, как никем и ничем не контролируемый хаотичный социально-территориальный поток. По мнению Ю.В. Рощина, с которым диссертант в целом согласен: «.миграция населения в Северо-Восточную Русь не была случайной и хаотичной - она выражала стремле-
83 ние как простых людей, так и княжеской власти переселяться в эти земли для того чтобы спасти свой народ, свою веру и создать новую государственность. Это было внутреннее осознание всеми потоками колонистов цели миграционной политики, а точнее, миграционной стратегии как жизненной необходимости для русского народа и его государства, что и стало основным мотивом колонизационного движения в Северо-Восточную Русь»[87].
Усилению великорусского этноса в Волго-Омском междуречье способствовало воссоединение внутренних миграционных потоков из ближайших уделов, территорий (земель).
Формирование России в качестве централизованного национального государства имперского типа происходит в конце XV - начале XVI вв. и связано с появлением на политической карте мира Московского царства - «Всея Руси».
С восшествием на престол Великого Князя московского Ивана IV в 1547 году, государственный контроль миграционных процессов изменился. В связи с освоением Северо-востока Руси, внутренние проблемы не потеряли свою актуальность. Захват Казанского ханства и других земель требовал проведения государством целенаправленной политики, целью которой было переселение российских подданных из западных и центральных регионов страны в восточные. При этом уже на начальном этапе становления российского государства сложились два основных подхода к организации и регулированию внутренней миграции - это добровольное переселение и принудительное перемещение. В первом случае государство мотивировало людей на переселение при помощи различного рода стимулов. Во втором, рассматривало миграционные отношения в контексте превентивной меры имевшей целью профилактику преступности, за счет перемещения лиц совершивших преступления, а также «неблагонадежных элементов» из мест их постоянного проживания в отдаленные и труднодоступные регионы.
Первым законодательным актом, регулирующим миграционные процессы, явилось Соборное уложение 1649 года. Соборное уложение в главе VI утвердило необходимость «проезжих грамот» (удостоверение личности) подданных русского государства, выезжающих из Московского государства. Данный акт имел характер профилактический, пункт 1 главы 4 Соборного уложения гласит: «а будет кому лучится ехати из Московского государства для торгового промыслу или оного для какого своего дела в и(ы)ное государство, которое с Московским государством мирно, и тому на Москве бити челом государю, а в городах воеводам о проезжей грамоте, а без проезжей грамоты ему не ездити»[88].
Активизация международных отношений с участием Российского государства, повлекла за собой массовый приток в Россию иностранных подданных, привлечение которых на российскую службу, было вызвано необходимостью скорейшего освоения прогрессивного зарубежного опыта и его внедрение в реалии российской жизни. Восшествие на Русский престол в 1682 году Петра I, ознаменовало привлечение иностранцев на государственную службу в наиболее важных политико-правовых сферах (государственного строительства, военной службы, науки, образования и т.п.).
В данный период, совместно с профилактическими средствами, введен ряд стимулов. Так, была организована система пропусков, позволяющих выезжать за пределы государства. Были созданы организационные и правовые механизмы, позволившие упорядочить порядок въезда в Российскую Империю и выезда из нее подданных, иностранных граждан, товаров и т.д. Петр I уделял особое внимание развитию науки, обучению «своих» специалистов, политическому, экономическому усилению государства, поэтому привлечение иностранных специалистов имело стратегическое значение. Данную категорию иностранных граждан привлекали и ранее, но только в начале XVIII века, отношения между иностранными специалистами, работающими в Российской Империи и «работодателем» в лице государства, стали законода-
85 тельно определены. Впервые был установлен правовой статус привлекаемых в Российскую Империю иностранных специалистов.
Одним из первых законодательных стимулов можно назвать принятый 16 апреля 1702 года Манифест «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания»[89], содержал положения, позволяющие увеличить товарооборот между государствами, также упрощалась процедура привлечения иностранных специалистов- педагогов для обучения подданных и последующего создания кластера российских квалифицированных специалистов во благо Империи.
Политику привлечения иностранцев поддерживала Екатерина II, Императрица способствовала колонизации иностранцами России, путем издания законодательных актов, сопутствующих добровольному переселению иностранных граждан и соотечественников, находящихся за рубежом в Россию.
Примером может служить Манифест от 4 декабря 1762 года « О позволении иностранцам, кроме Жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество русских людей бежавших за границу»[90]. Дополненный Манифестом от 22 июля 1763 года « Об учреждении Канцелярии и льготах Опекунства иностранных колонистов»[91], Манифестом от 22 июля 1763 года «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах»[92]. В качестве стимулов можно выделить: освобождение от налогов и тягот в зависимости от места поселения и состава переселенцев на 5, 10 и 30 лет; предоставление квартиры сроком на полгода; безвозмездное предоставление земельных участков под строительство фабрик, заводов; беспроцентная рассрочка сроком на 10 лет при развитии сельского хозяйства; свобода вероис-поведания [93]. После завоевания земель Османской Империи и предгорий Северного Кавказа, большие потоки татар - 200 тысяч человек и черкесов - 400 тысяч человек эмигрировали на этническую родину[94]. Для решения экономических и политических проблем, для Г осударства стало приоритетным освоение крестьянами малозаселенных земель. В качестве акта, способствующего добровольному переселению можно назвать Устав «О благоустройстве в казенных селениях»[95]. В рамках Устава определялся добровольный или принудительный порядок заселения: Сибири, Новороссии, Закавказского края, Калмыкских земель в Астраханской губернии, Западных губерний, преимущественно военнослужащими и их семьями. Помимо принудительного переселения подданных, предусматривались льготы, стимулирующие переселенческое движение. Так, при переселении, предусматривалось: освобождение от воинской повинности на 6 лет; освобождение от налогов на 8 лет с увеличением налоговой базы в течение последних 4 лет; Пособия различным категориям подданных[96].
После взятия Бастилии (Франция) в 1789 году, началась Великая французская революция, она стала поводом для изменения миграционной политики Российской Империи.
Последствия, повлекшие трансформацию социальной и политической системы Франции, провоцируют Александра I на «настороженное» отношение к иностранным гражданам, повлекшее различные профилактические ограничения. Так, В.В. Пархоменко, выделяет следующие нормативные источники, изданные в 1806 году: «О высылке из России всех подданных французских и разных немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство»; «О непропуске оных в Россию без паспортов Министра иностранных дел»; «О прекращении действия торгового договорас Францией»; «Об учреждении комиссии для разбора иностранцев»[97]. Для российского руководства была очевидна необходимость введения новой миграционной политики, позволяющей контролировать миграционные процессы. Контроль миграционных процессов позволял своевременно разрешать экономические и политических проблемы. В данный период, российским руководством, были приняты положения, отраженные в Манифесте от 1 января 1807 года «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприя- тий»[98]. Манифестом существенно ограничивались права иностранных купцов, преференции вводились для иностранных подданных имеющих заключенные договоры с Российской Империей.
Главный вектор развития был направлен на контроль внешних отношений. Например, был определен порядок вызова, порядок пересечения границы, порядок пребывания на территории Российской Империи иностранных граждан. Законодательно закрепилось наименование документа (Свидетельство) и служебное лицо (Генерал-губернатор), дающее разрешение на пребывание в границах территории Российской Империи[99]. Также было определено количество пропускных пунктов (таможенных пунктов) ими стали: Архангельск, Киев, Смоленск, Псков). Только в данных пунктах иностранные граждане могли свободно пересекать границу Российской Империи.
В начале XIX века продолжается развитие государственного курса профилактики (налаживание контроля) негативных проявлений миграции. Так в 1809 году был введен институт регистрации подданных (в г. Санкт- Петербурге введен- 1809 г., в г. Москве- 1816 г.). Для контроля подданных и пребывающих на территории страны иностранцев были введены адресные
88 конторы. Принятый ранее Манифест 1807 года, обязывал иностранцев проходить регистрацию по месту пребывания. К.И. Чернышев отмечает: «... каждый приехавший в город, был обязан пройти регистрацию, получить там «вид на жительство» или «адресный билет»»[100].
До принятия Манифеста от 19 февраля 1861 «О земле и воле», добровольные или принудительные перемещения населения по территории России осуществлялись преимущественно в пределах Центральных и Западных гу- берний[101]. Сперва, принудительные меры касались военнослужащих, далее- крестьян. После принятия крестьянской реформы заселение малоосвоенных земель продолжилось, однако в меньшей степени. Причиной послужило распространенное мнение, среди высоких чиновников в том, что улучшение качества сельскохозяйственных культур улучшит производительность. Нельзя не отметить обеспокоенность возникновения народных восстаний. Политические интересы вынуждают Государство к освоению Амурской, Приморской области, Киргизской степи, издаются: Положение «О назначении в общее присутствие Департамента военных поселении по делам хозяйственным и законодательным»[102], Положение «О назначении кандидатов на должность старших султанатов во всех внешних округах Киргизской степи»[103]. Правительство позволило заселяться как иностранцам, так и подданным Российской Империи в свободном порядке. В качестве стимулов были предложены широкие льготы по налогам и иным тяготам. Запрещалось принудительно переселять подданных с территорий Западных губерний, для усиления границ.
В июле 1881 года утверждается Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Данное
положение затормаживало переселенческие процессы.
Принятый 13 июня 1889 года Закон «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли»[104], ознаменовал окончание государственной политики ограничений, активизировал процесс переселения в Енисейскую губернию, облегчив условия для переселенцев при выходе из общины. Вводились льготы: освобождение от воинской повинности; преференции по аренде и ссудам[105]. Нельзя не отметить строительство Сибирской железной дороги. Под руководством Императора России в 1893 году был создан Комитет Сибирской железной дороги, осуществляющий контроль за миграционными процессами[106]. Создается личный фонд Александра III на общую сумму 14 миллионов рублей[107]. Усиливается добровольное переселение, этому способствует система преференций (выдача различных форм ссуд, организация складов сельскохозяйственного назначения), которая предоставляется в зависимости от территории заселения и потребности переселенцев.
Вторая половина XIX века ознаменовалась продолжением развития законодательства в контексте регулирования внутренних миграционных процессов. Основными направлениями внутренней политики стали: контроль за возможными народными волнениями, контроль за естественной или стихийной миграцией. Каждый подданный Российской Империи был обязан уведомлять адресные конторы о своем временном или постоянном месте жительства, кроме того порядок внутренних перемещения подданных был ограничен. Ограничение на передвижение были сняты в преддверии нарастающего революционного движения Николаем II.
Миграционная политика последнего царствующего Императора России имела либеральный характер. Регистрация по месту проживания больше не
ограничивала свободу перемещения населения.
За ним последовал ряд законодательных актов, завершившихся новым курсом переселенческой политики П.А. Столыпина. Например, был принят Закон от 6 июня 1904 года «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан- земледельцев»[108]. Было определено новое направление государственной политики, строящееся на признании права крестьян на переселение, в земли, которые было наиболее целесообразно заселять или в губернии с наиболее благоприятными условиями из малоземельных губерний. Закон устранил юридические запреты на переселение отдельных групп крестьян, прекратив деление на самовольных и переселяющихся с разрешения. Крестьяне были признаны новым инструментом аграрной политики государства.
На поздних этапах Империи, миграция связана с выездом подданных из России. Во второй половине XIX века Европа стала убежищем для политических мигрантов. Среди городов можно назвать Париж, Лондон, Берн, Женева, Берлин. Среди эмигрантов присутствовали представители дворянства, мещан, интеллигенция и др. Так, в конце XIX - начале XX века из России выезжает порядка 1,5 миллионов человек, это представители «трудовой эмиграции» и частично религиозной (старообрядцы, духоборы и молокане)[109].
Первая революция 1905 года, выявила уже давно назревавшие проблемы в политической и социальной сфере. Рабочие классы, сходившиеся на стачках, желали улучшить свое положение, ставя перед собой задачи: ограничения власти самодержавия и увеличения демократических свобод; улучшения трудовых условий; решение земельных проблем. В революционном движении принимали участие большие народные массы, среди которых были: крестьяне, рабочие, представители национальных общин, интеллигенция.
В данный период, власть констатировала резкий рост миграционных процессов, который носил добровольный характер. Декретом СНК РСФСР от 23 апреля 1918 года, была создана Центральная коллегия (Центропленбеж) по делам пленных и беженцев[110]. В задачи Центральной коллегии входило «.согласование, объединение и направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами о военнопленных, беженцах, гражданских пленных, для руководства всеми делами, возникающими в отношении лиц перечисленных категорий»[111]. Данная организация занималась обменом военнопленных, которые являлись участниками Первой мировой войны, а также для реэвакуации своих граждан-беженцев. После подписания перемирия в ноябре 1918 года, количество русских военнопленных, устремившихся на родину, увеличился в пятнадцать раз. Только за три месяца в страну вернулось 949 502 человека[112].
Советское государство, отрицая опыт Императорской России, по сути, без изменения оставило государственную политику в области организации и управления внутренней миграцией, с той лишь разницей, что акцент в государственном регулировании был сделан на расширение принудительной миграции. При этом массовая миграция начинает выступать не только в качестве превентивной меры, направленной на противодействие общеуголовной преступности, но и как инструмент карательного воздействия государства на лиц, признаваемых «врагами народа», а также на представителей «народов- предателей».
Особенностью государственной политики в сфере внешней миграции являлось ведущее место Советского государства в системе международного коммунистического строительства. В подобном качестве Советский Союз выступал в качестве политического убежища, для представителей международного коммунистического движения, которые признавались преступника-
92 ми в своих государствах. Руководящая роль СССР в мировой системе социализма, обусловливала кроме того приток иностранных представителей «братских» социалистических стран и стран социалистической ориентации, получавших в Советском Союзе образование, военную и партийно-политическую подготовку.
В 1919 году создается организация «КОМИНТЕРН», для целей развития и поддержания идей интернационального социализма, а также скорейшего свершения мировой революции. Вместе с возрастающей ролью СССР в данной организации в 1920- 1930 гг., большевиками создается система образования для национальных меньшинств-иностранцев в СССР. И.В. Сталин считал, что революционно-подготовленные кадры должны стать опорой советского влияния в странах, освободившихся от капиталистического гнета.
В тоже время, интенсивный процесс модернизации промышленных объектов в 1920- 1930 гг., потребовал привлечения больших групп советских и иностранных специалистов. Э.С. Саттон отмечал, что для выполнения проекта зачастую было достаточно от одного до пяти иностранных специалистов. При строительстве больших объектов, требовались целые бригады, для которых создавались «городки». В области цветной металлургии на тысячу советских инженеров привлекалось примерно двести американских инженеров, для модернизации угольных шахт на Донбассе, было привлечено две тысячи американских и немецких инженеров. Автор отмечает, что строительная программа СССР (строительство как минимум десяти заводов) или «планы дух пятилеток», были разработаны в г. Детройте (США), силами полутора тысяч американских инженеров[113]. В последующем, количество американских инженеров трудящихся в бюро «Госпроектстрой» увеличилось до 3000 спе- циалистов[114].
Следующий период, способствующий вынужденному движению боль-
ших миграционных масс, связан с нападением фашистской Германии на СССР. Руководством страны было принято решение об эвакуации крупнейших оборонных предприятий СССР. Порядка полутора тысяч крупных промышленных предприятий было размещено на Урале, в Западной Сибири, Средней Азии и Казахстане[115]. Другие предприятия были размещены в Поволжье и на территории Восточной Сибири. Вместе с предприятиями эвакуировали от десяти до семнадцати миллионов рабочих, которые были направлены на Урал, для обеспечения работы тыла, выпуск техники и боеприпасов для фронта[116]. В данный период руководство страны принимает решение о депортации народов СССР (немцев - 214 266; карачаевцев - 70 000; калмыков - 93 000; чеченцев и ингушей - 480 000; балкарцев - 40 000; греков, румын, крымских татар и немцев - 24 676) проживающих в ключевых оборонных точках, а также о лишении национальных автономий[117]. Подобные меры проводились с целью исключения негативных последствий коллаборационизма.
Послевоенный период сопровождается изолированностью и противопоставлением СССР с миром Запада. Государство выделяет денежные ресурсы на поддержание стран «социалистического лагеря». Политика образования нацменьшинств (иностранцев), выражается в привлечении больших масс иностранных студентов из стран «Социалистического лагеря». Так, с 1950 по 1960 гг. в советских ВУЗах обучалось в общей сложности - 5 900 тысяч че- ловек[118].
В тоже время, руководство СССР проводит поэтапную реализацию проекта «освоения Сибирских и Восточных регионов. Для реализации планов государство было вынуждено, привлекать заключенных ГУЛАГа. Согласно
94 официальным данным в разный период с 1934- 1953 гг., в системе лагерей, колоний, тюрем ОГПУ и НКВД содержалось от 500 000 тысяч до 2 500 000 миллионов заключенных[119]. Для реализации проекта «строительство БАМа» было привлечено порядка - 5 396 тысяч заключенных и - 6 521 тысяч военнопленных японцев[120]. В дальнейшем, на освоение целины, строительство БАМа и на других всесоюзных ударных стройках добровольно трудилось порядка 1 350 000 миллиона комсомольцев[121].
Распад СССР повлек за собой изменение самого государственного устройства страны, геополитической и экономической мировой обстановки. В этой связи, на пространстве бывшего СССР возникло значительное число молодых государств. Независимость бывших советских республик повлекла за собой образование новых государственных границ, разделение граждан некогда единого государства.
В результате этих процессов Россия очень скоро столкнулась с масштабными миграционными потоками из бывших союзных республик. Так, за период 1992-1995 гг. (пик иммиграции), в РФ прибыло 3838,1 тысяч человек, в том числе из стран СНГ и Балтии - 38,365 тысяч человек. С 1990 по 2005 годы в Россию из стран СНГ и Балтии въехало 8,5 миллионов человек, из которых 65% составляли этнические русские[122].
Миграционные потоки начала 90-х являлись в своей основе репатриационными. Важным объективным фактором, определяющим необходимость применения юридической техники регулятивного воздействия в сфере миграции, выступила довольно тревожная демографическая ситуация в стране, быстрое сокращение численности населения, особенно трудоспособного.
Тенденция углубления демографических кризисных явлений дало основание для присутствия понятия «демографический кризис» в регулярных официальных документах и докладах[123]. В период с 1992 по 1998 годы естественная убыль населения России за счет повышения числа умерших над числом родившихся составила 4,5 миллиона человек. Несмотря на положительное сальдо внешней миграции, численность населения страны за данный период сократилось со 148,3 миллионов человек до 145,8 миллионов чело- век[124].
Другим «встречным» фактором миграции стало заметное оживление экономических процессов в стране и связанный с этим постепенный рост потребностей рынков труда в рабочей силе.
Одним из первых законодательных актов, заложивших основы новой миграционной политики Российского государства и стимулирующих добровольное переселение бывших граждан СССР, стал Закон Российской Федерации от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»[125].
Закон определял порядок получения, восстановления и прекращения гражданства Российской Федерации, отрегулирована устройство государственных органов, в компетенцию которых входили вопросы гражданства, формализованы полномочия, определен базис, на котором стало основываться процессуальное производство по делам о гражданстве Российской Федерации.
Так, бывшие граждане СССР смогли в кратчайшие сроки получить гражданство России в упрощенном процессуальном порядке. Помимо прочего, данный правовой инструмент выступил также одним из средств решения обостряющейся в рассматриваемый период развития России демографиче-
96 ской проблемы, а также проблемы «оттока» коренного российского населения в более развитые государства.
Законом также предусматривались категории лиц, имеющие право на облегченный прием в гражданство Российской Федерации и восстановление в гражданстве Российской Федерации (ст. 19-20).
Очевидно, что данные положения закона были направлены на защиту основополагающих прав и свобод человека. Кроме того, они стали основой и примером для выстраивания достаточно либеральной миграционной политики в отношении граждан бывших союзных республик бывшего СССР добровольно стремящихся связать свою судьбу с российским государством.
За период действия закона сотни тысяч бывших советских граждан приобрели российское гражданство в порядке упрощенных процедур. Помимо прочего, данный правовой инструмент выступил также одним из средств решения обостряющейся в рассматриваемый период развития России демографической проблемы, а также проблемы «оттока» коренного российского населения в более
Обострение межнациональных отношений послужило причиной для массовых миграций населения, возникновение военных конфликтов, как на территории Российской Федерации, так и на территориях вновь созданных государств, некогда входящих в состав советского государств, дало основу для принятия ряда нормативных правовых актов, послуживших базисом миграционной политики Российской Федерации. Среди них можно выделить: № 4528-1 «О беженцах»[126] и № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»[127], принятые в 1993 году, а также Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией
политического убежища»[128]. Данные нормативно-правовые акты прошли длительную апробацию на практике и действуют по настоящее время.
В соответствии с названными правовыми актами устанавливались основания и порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем на территории Российской Федерации, а также предусматривались экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами Российской Федерации.
Вскоре перед Российским государством встали новые задачи - создание системы иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. С целью формирования основ правовой базы для их решения в декабре 1993 г. были утверждены указы Президента РФ № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля [129] и № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[130]. Дальнейшее развитие российского миграционного законодательства преимущественно шло по пути более детальной регламентации контрольных механизмов за процессами пересечения государственной границы Российской Федерации. С этой целью в августе 1996 года был принят Федеральный закон № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера- цию[131].
Одно из важнейших направлений миграционной политики российского государства, после распада СССР, стало формирование правовой основы, регулирующей положение соотечественников, проживающих за рубежом. Первым правовым актом, посвященным регламентации правового статуса данной категории лиц, стал принятый в мае 1999 года Федеральный закон №99- ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[132]. Данным документом были предусмотрены стимулирующие меры, поддерживающие российских соотечественников, т.е. тех, кто проживает за рубежом и либо не имеет его, но признает свою духовную или культурно-этническую связь с Российской Федерацией[133].
В целом можно отметить, что на рассмотренном первоначальном этапе была заложена необходимая правовая база регламентации миграционных отношений, что позволило ввести соответствующие социальные процессы в рамки правового поля, придать им контролируемый и цивилизованный характер. Итак, на данном этапе еще не сформировался комплекс правовых регуляторов, имеющих системный характер. Предпринимаемые государством правовые и организационные меры регулирования территориальных перемещений в данный период отличались фрагментарностью, что не позволило, на наш взгляд, говорить о проведении какой-либо продуманной стратегически ориентированной государственно-правовой политики в миграционной сфере.
Начало нового тысячелетия ознаменовалось для государства демографическими провалами, уменьшением потока репатриантов и увеличением потока трудовых мигрантов. Только с 2001 года по 2006 год население сократилось с 146,3 миллионов человек до 142,8 миллионов человек, что составило
3,5 миллиона человек за пять лет[134]. Актуальной проблемой в современной России, стала утечка высококвалифицированных специалистов, разного возрастного охвата. Так, наиболее важным для государства, становится использование миграционного ресурса для развития разных секторов экономики и страны в целом.
Данный период отличается попытками формирования концептуального, целостного подхода к государственному регулированию процессов миграции, сформулировать принципы правовой политики в этой сфере, ее стратегические и ближайшие цели, приоритетные направления, а также систематизировать законодательство, регулирующее миграционные процессы. Так, концептуальные задачи отразились в новом российском законодательстве, а именно в Концепции от 01.03.2003 года № 256-р, регулирующей миграционные процессы в Российской Федерации[135]. Концепция послужила базой для последующего развития миграционной политики государства.
В качестве основных целей Концепции можно выделить: развитие и последующий рост демографического и социально-экономического потенциала страны; рациональное использование и восполнение и удовлетворение нужд страны в трудовых ресурсах; использование высококвалифицированных специалистов для развития потенциала страны. Вышеописанная Концепция проработала вплоть до 2012 года.
Фундаментальным правовыми актами, принятыми на рассматриваемом этапе, стали также Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в РФ»[136] и Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[137].
Закон №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» стал тем нормативным правовым актом, регламентирующим: правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства; компетенцию государственно-властных органов и органов местного самоуправления, руководителей данных органов; вопросы, касающиеся въезда, пребывания, проживания, осуществления трудовой и иной деятельности и др., вопросы, касающиеся 3
миграционных правоотношений[138].
Прогрессивным стал Закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», документ содержал систему регуляторов, устанавливающих правила взаимодействий между мигрантами и государственно- властными органами, по кругу вопросов, касающихся гражданства Российской Федерации (основания, условия, порядок приобретения российского гражданства и его прекращения).
Среди положений настоящего документа обращают на себя внимание нормы, предусматривающие механизм приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке для достаточно широкого круга лиц. Данные положения, установленные в развитие уже упоминающихся ранее действовавших норм прежнего Закона о гражданстве 1991 г., были призваны закрепить позитивные достижения Российского государства по привлечению мигрантов из соседних государств для проживания и трудовой деятельности на территории России.
Однако, правовое регулирование миграционных отношений в рассматриваемый период нельзя назвать оптимальным и абсолютно адекватным потребностям общества и государства. В частности, это касалось сферы трудовой миграции.
С начала 2002 по 2004 год, миграционная правовая база значительно осложняла процесс легализации пребывания мигрантов на территории страны, процедура трудоустройства также являла собой затянутую бюрократическую процедуру, как для мигрантов, так и для работодателей. Среди подобных нормативных правовых актов можно выделить: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[139]; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[140]; Постановление Правительства РФ № 9 от 15 января 2007 года (ред. от 29.05.2014)[141].
В результате большая часть трудовых отношений с мигрантами развивались «в тени», вне правовых рамок.
Ограничительный характер законодательства и бюрократизм процедур легализации мигрантов ставили последних в бесправное, порой рабское положение и создавали угрозы правопорядку и безопасности государства.
Такая неблагоприятная обстановка привел к ослабеванию миграционного потока и основных стран- доноров (например, Украина, Казахстан, Молдавия и др.), более 30 % миграционного потока перенаправилось в страны-конкуренты (например, Польша, Чехия, Испания, Германия и др.)[142].
Усиление контроля, определилось в постановке мигрантов на учет. Для легализации пребывания мигранта на территории страны необходимо предоставить принимающей стороне (работодателю, либо иному субъекту, где будет пребывать, проживать мигрант), миграционную карточку с пометкой о въезде в страну, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность. Сторона-реципиент оформляет миграционную карту и предоставляет ее в срок, в миграционный орган. Часть бланка, с отметкой миграционного или почтового учреждения, остается у мигранта и служит легальным основанием нахождения последнего в стране пребывания.
Сегодня, в замен Приказа МВД России № 369, стал действовать Приказ МВД России № 392[143]. Стимулирование, коснулось срока временного пребывания, который стал определяться сроком выданной визы, в порядке исключения он был удлинен до 180 дней. Для иностранных граждан с безвизовым режимом этот срок составил 90 дней суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, но может быть продлен в порядке исключения в соответствии с п. 2,3 и 5 ст. 5 Закона № 115 от 25 июля 2002 года[144]. Высококвалифицированные специалисты, с безвизовым режимом, могут временно пребывать на территории Российской Федерации весь срок действия разрешения на работу (который оформляется на основании заключенного иностранцем трудового договора или гражданско-правового договора).
Еще одной стимулирующей мерой, позволившей упростить процедуру легализации мигрантов, стала отмена требования к обязательному фактическому пребыванию мигранта по месту регистрации. Законодательная новелла выразилась в установлении нового порядка получения мигрантами разрешений на работу.
Например, при безвизовом режиме пребывания, мигрант смог получить разрешение для трудоустройства в срок десять дней. Так, мигрант должен предоставит в миграционное учреждение паспорт или иной документ удостоверяющий личность, миграционную карту с отметкой о въезде, квитанцию об оплате пошлины. Эти меры значительно упростили процедуру оформления легальных отношений, предоставили свободу выбора места пребывания, проживания и трудоустройства, позволили реально защищать свои трудовые права.
Разрешение на работу выдавалось не работодателю, а мигранту лично, что давало ему право свободного поиска и смены работы. Таким образом, была ликвидирована привязка работника к работодателю и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы, но только в пределах субъекта федерации, который выдал разрешение на работу. Сегодня для того, чтобы трудиться мигранту не нужно получать разрешение на привлечение иностранных кадров. Для этого ему необходимо оформить патент. Трудиться мигрант имеет право на той территории где он оформил патент (в субъекте выдачи). В обязанность иностранца и принимающей стороны (работодателя) входить обязанность уведомления территориальных органов в сфере миграции о трудоустройстве. Для иностранца этот срок составляет 2 месяца со дня выдачи патента, для работодателя 3 рабочих дня[145].
Одним из важнейших нормативных правовых актов стал Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Рос
сийской Федерации об административных правонарушениях»[146]. Закон № 189- ФЗ ужесточал ответственность за нарушение миграционного законодательства.
Очевидно, что данные законодательные меры были направлены на то, чтобы сделать невыгодным нелегальный наем иностранной рабочей силы. В совокупности с новыми правилами миграционного учета меры ответственности образуют механизм легализации незаконных мигрантов. Однако, принятые меры не привели к выходу нелегалов из трудовой «тени», что в последствии, послужило причиной введения патентной системы трудоустройства.
Следует отметить, что ограничительные механизмы в миграционном законодательстве, к сожалению, далеко не всегда используются оптимально и порой государственно-правовое регулирование вызывает в большей степени негативный эффект.
Негативным примером может, на наш взгляд, служить Постановление Правительства РФ от 15 января 2006 г. № 683, содержащее запреты для иностранцев на осуществление в России розничной торговли фармацевтическими товарами и алкогольной продукцией, в палатках, на рынках и прочей розничной торговли вне магазинов. В результате введения в действие данного нормативного акта начался процесс роста цен на розничную продукцию, опустение и закрытие мелких рынков, выход на рынок большого числа безработных иностранцев. А ведь такие последствия легко можно было предвидеть, учитывая, что около 30% трудовых мигрантов в России занято в розничной торговле и потребность в таком количестве рабочих рук национальный рынок труда покрыть явно не мог. Тем не менее, власти пошли на эту
105 явно неадекватную меру, как полагает ряд экспертов исходя из «пиар» соображений накануне парламентских выборов[147].
Приведенный пример подтверждает, что введение ограничительных мер в рассматриваемой области правового регулирования должно носить продуманный характер, основываться на прогнозе возможных позитивных и негативных последствий их введения.
В целом, можно согласиться с Т.Я. Хабриевой, которая описала действующую систему миграционного законодательства того периода, как систему, не имеющую, на тот момент, четкого обособленного характера, которая предполагала бы наличие таких качественных признаков, как объективность, существование иерархической структуры и дифференциации правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, при отсутствии значительных правовых норм, отсутствии значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизации коллизии правовых норм[148].
В соответствии с Указом Президента РФ от 19.12.2012 г. №1666 «О стратегии государственной политики Российской Федерации на период до 2025 года»[149]. Президент утвердил стратегию национальной политики и определил круг вопросов требующих особого внимания, среди них: идентичность народов в языковом и культурном смысле, укрепление национального единства, обеспечение прав малочисленных народов, нацменьшинств, поддержка соотечественников проживающих за рубежом и др., приоритетными направлениями стало: совершенствование и сотрудничество в сфере национальной политики, создание необходимых условий для культурной адаптации и интеграции мигрантов, восполнение экономической и демографической потреб-
106 ности в людских ресурсах путем привлечения мигрантов, содействие учебной миграции, повышению квалификации, в целях привлечения, в последующем, высококвалифицированных специалистов.
В данном ключе, можно выделить Указ Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию добровольному переселению в Российскую Федерацию, соотечественников, проживающих за рубежом»[150]. Приоритетным направлением программы было определено переселение соотечественников и их членов семьи на территорию Российской Федерации, одной из задач инкорпорация мигрантов в российское общество, разрешение демографической проблемы.
В рамках данного вопроса можно выделить: Концепцию государственной миграционной политики РФ на период 2019 - 2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы", Указ Президента РФ от 14.09.2012 г. №1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[151]; Указ Президента РФ от 07.05.2012 №606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»[152]; Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отноше- ния»[153] и др.
Исследователь Ефремова Л.П. отмечает, что важнейшей задачей миграционной функции государства выступает дифференциация и совершенствование форм ее осуществления, что предполагает системную работу и научно- обоснованную работу по созданию непротиворечивой нормативноправовой основы деятельности компетентных субъектов[154]. С автором нельзя не согласиться, данные правовые акты, безусловно, являются прогрессивными, однако для обеспечения качественного регулирования миграционных процессов следует совершенствовать, дополнить Программу по переселению соотечественников и их семей из-за рубежа, также расширить работу с иностранными гражданами и лицами без гражданства. Говоря об определенных недостатках в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации, Т.В. Заметина отмечает, недостаточную проработанность механизмов реализации государственной национальной политики, а также неопределенной роли органов местного самоуправления в документе[155]. Можно согласиться с исследователем и в определении критериев эффективности деятельности органов государственной власти, который выражается в учете всего комплекса факторов, характеризующих ту или иную сферу деятельно- сти[156]. Применение критериев оценки особенно важно применительно к миграционной сфере. Украинский Юго-Восточный конфликт показал, что Российская Федерация привлекательна для мигрантов (как вынужденно покинувших страну, так и с целью заработка), но в то же время в постоянном проживании и укрепление связей со страной мигранты мало заинтересованы.
Причинами сложившейся ситуации являются коллизии правовых норм, незаинтересованность компетентных органов в работе и надлежащем исполнении своих обязанностей, недостаточная социальная поддержка.
Репатриационная политика государства, весь современный период, характеризовалась попытками упорядочить данные процессы. Современная ситуация, «в цифрах», сохраняется и в наши дни, в 2016 году в РФ находилось более 8,3 миллионов граждан из стран СНГ и 82,919 тысяч граждан из стран Балтии, по состоянию на 2017 год на территории страны находится более 8,8 миллионов человек и 178,844 тысяч граждан из стран Балтии[157]. Всего на период с января по сентябрь 2017 года было поставлено на миграционный учет порядка 12 миллионов 1072 тысячи человек[158]. Сегодня, сохраняется ряд проблем (внешняя миграция, нелегальная миграция, инкорпорация, обеспечение национальной безопасности в области миграции и др.), требующих от государства своевременного решения.
Рассматривая современные проблемы: неупорядоченности внутренней миграции, связанной, с движением из «периферии» к «центру» и проблемой «оттока» квалифицированной рабочей силы, как в 80-90 гг., так и на современном этапе, вынуждают государство создавать стимулы, привлекающие внешних трудовых мигрантов.
В соответствии со статистическими данными внутренняя миграция по территории Российской Федерации за 2016 год составила 4131253 миллиона человек[159]. При этом, основной поток населения двигался из городских поселений: Центрального ФО - 506178 тысяч человек; Приволжского ФО - 300092 тысяч человек; Северо-Западного ФО - 297132 и Сибирского ФО - 269101 тысяч человек, в городские поселения: Центрального ФО - 564998 тысяч человек; Северо-Западного ФО - 324031 тысяч человек; Приволжского ФО - 271083 тысяч человек; Сибирского ФО - 237807 тысяч человек. Выбы
тие сельского населения осуществляется, преимущественно из Центрального ФО - 193239 тысяч человек; Приволжского ФО - 239246 тысяч человек; Сибирского ФО - 147662 тысяч человек; Южного ФО - 107206 тысяч человек, в городские поселения Центрального ФО - 224637 тысяч человек; Приволжского ФО - 206412 тысяч человек; Сибирского ФО - 141373 тысяч человек; Северо- Западного ФО - 96966 тысяч человек [160]. Наименее привлекательными для перемещений граждан Российской Федерации являются: Дальневосточный ФО - 215807 тысяч человек; Уральский ФО - 379624 тысяч человек; Се- веро - Кавказский ФО - 177152 тысяч человек. Выбытие населения из «окраин», обусловлен в первую очередь, экономическими факторами. В следствие выбытия населения из «периферии» к «центру», у государства наблюдается несоразмерность территориального размещения трудовых ресурсов и производства, что является основной детерминантой внутренней трудовой миграции, а также привлечение очевидна политика привлечения дополнительных трудовых ресурсов.
Демографический кризис, нехватка трудоспособного, квалифицированного трудового ресурса способствует привлечению трудовых мигрантов. По прогнозам демографов, в начале XXII века численность населения России составит от 40 до 90 миллионов человек. На самой большой в мире государственной территории будет проживать менее 1% населения Земли[161]. По мнению научного Директора Центра миграционных исследований Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Ж. Зайончковской, в ближайшее время, вероятно, увеличение миграционного потока из Китая, что может привести к изменению «карты» народонаселения в России к 2050 г. «Если с Китаем сохранятся прочные отношения, то, я думаю, к 2050 году китайцы могут стать вторым по численности народом в России и обойти по миграции
народы Средней Азии»[162]. Данная проблема актуальна и в отношении европейских стран. Так, А.М. Дэвид отмечает, что доля европейцев в мировом населении неотступно падает. Как отмечает автор, крупные европейские страны теряют людей потому, что те уезжают в другие места и не могут по экономическим причинам завести семьи. Лиссабонская стратегия стремилась превратить Европейский Союз в самую конкурентоспособную и динамичную экономику мира, однако очевидны ее негативные последствия[163]. В качестве решения демографических проблем Н.В. Гилёва предлагает взять за основу Национальную программу демографического развития России, считая, что катастрофической ситуации можно избежать приняв ряд мер: создание условий для повышения рождаемости, обеспечения поддержки семей с детьми, улучшение здоровья населения, снижение смертности, привлечение русских и русскоязычных жителей республик бывшего СССР к иммиграции в Российскую Федерацию, улучшение баланса расселения населения России по регионам, формирование системы обеспечения государственной демографической и семейной политики[164]. Соглашаясь с автором, хотелось бы отметить, что только комплексные меры могут разрешить проблему, стоящую перед современными европейскими государствами - убылью населения.
С одной стороны, внешний миграционный приток, в целом, позитивно воздействует на состояние экономики государства, активизирует внешнеэкономические связи, улучшает внутренний баланс рынков труда и сбыта, демографическую ситуацию. С другой стороны, данный фактор оказывает заметное давление на социальную и политическую инфраструктуру, выступает фактором общественно-политической нестабильности, стимулирует безработицу и криминализацию социальной среды.
В данном ключе нельзя не отметить проблему выбытия граждан из Российской Федерации. Граждане России, получив конституционную свободу перемещения и выбора места жительства, в том числе в зарубежных государствах, начали ей активно пользоваться, что обусловило существенный отток из России молодежи и высококвалифицированных кадров. С увеличением уровня социально-экономического развития страны, относительно других бывших республик СССР, приток в Российскую Федерацию представителей бывших советских республик (преимущественно среднеазиатских и закавказских), увеличился, что повлекло в достаточной степени серьезные изменения, как в демографической ситуации, так и в политико-правовой обстановке. По данным Росстата Российской Федерации, общий «отток» трудовой рабочей силы сохраняется на уровне 2005 года - 59999 тысяч человек и в 2016 году - 60926 тысяч человек. В 2005 году из числа руководителей и высококвалифицированных специалистов за границу, в целях осуществления трудовой деятельности выехало из Российской Федерации 27479 тысяч человек, в 2016 году «отток» составил 36575 тысяч человек. Таким образом, с 2005 года по 2016 год, «отток» высококвалифицированной рабочей силы (руководители, высококвалифицированные специалисты), увеличился на 9096 тысяч человек и составил 166338 тысяч человек за одиннадцать лет[165]. В данном аспекте, принятая «Концепция 2019 - 2025» определила цели, принципы и задачи ( установление реальных условий, возможностей для переселения репатриантов и других категорий иностранных граждан; создание средств и методов для привлечения различных категорий трудовых ресурсов в соответствии с имеющейся конъюнктурой; стимуляция внутренней миграции; активизация образовательной миграции и научной мобильности; поддержка вынужденных мигрантов в соответствии с общемировыми гуманитарными обязательствами; поддержка в инкорпорации мигрантов; создание среды для возникновения конструктивных отношений между мигрантом и принимающим со
циумом; борьба с нелегальной миграцией)[166], направления деятельности и механизмы реализации миграционной политики Российской Федерации.
Концепция содержит меры по замещению трудового вакуума из числа трудовых ресурсов стран СНГ, однако, в ней отсутствуют меры, способствующие социальной адаптации мигрантов и возможности последних к постоянному проживанию с дальнейшим «укоренением» на месте. При этом довольно жесткая миграционная политика, относительно других стран, умаляет привлекательность России среди трудовых мигрантов западных стран.
Пункт 5 Раздела II Концепции определяет факт «оттока» из страны высококвалифицированной рабочей силы и приходящей ей на смену дешевой рабочей силы, однако, сформулированной позиции по приостановке данного явления, а также программ по сохранению интеллектуального потенциала страны сегодня - нет. Концепция по-прежнему, не имеет конкретной программы по социальной адаптации и интеграции мигрантов.
На наш взгляд, для привлечения квалифицированных мигрантов необходимо, на первоначальном этапе, систематизировать распределение специалистов по нуждаемости последних в конкретном регионе страны. Данная мера поможет распределить равномерно пребывающих иностранных граждан и лиц без гражданства по территории страны, вместе с тем обеспечить их гарантированным трудоустройством. Необходимо осуществлять регулярный мониторинг регионов по обстановке и нуждаемости в трудовой рабочей силе. Данные меры могут помочь в реализации конкретных целей, задач и совершенствовании государственной миграционной политики.
Статистические данные свидетельствует о позитивных в целом результатах реализации нового миграционного законодательства и демонстрирует, с одной стороны, тенденцию увеличения долей легально прибывающих в Россию иностранцев, трудовых мигрантов, имеющих разрешения на работу,
113 а, с другой, - уменьшение числа правонарушений в сфере миграционного законодательства и выдворений мигрантов за пределы Российской Федерации. По данным МВД РФ в январе - октябре 2017 года уровень преступности среди иностранцев снизился на 8,2 %, относительно прошлого года. Однако, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 34,7 тысяч преступлений, в том числе гражданами государств- участников СНГ 30,8 тысяч преступлений[167]. При этом, большую долю преступлений совершают граждане государств- участников СНГ в объеме 88, 5 %.
Практика применения нового законодательства показала, что, наряду с позитивными результатами, на сегодняшний день существует и значительное количество трудностей, нерешенных проблем: рациональное распределение трудовых ресурсов; контроль и надзор за миграционными потоками, вывод нелегальных мигрантов из «тени», уменьшение напряженности в обществе; снижение криминогенной обстановки в стране. Решение данных проблем, требуют корректировки действующих законодательных механизмов.
Оценка современного состояния и эффективности правового регулирования в сфере миграционных отношений, в Российской Федерации, приводит к выводу о необходимости усиления начал планомерности, стратегической ориентированности, долгосрочного и среднесрочного прогнозирования, мониторинга социальной стабильности и социальных потребностей. С одной стороны, миграция рассматривается как способ решения важных задач в социально-экономической области. С другой стороны, миграционные отношения воспринимаются в качестве значимой угрозы способствующей расширению экстремизма и терроризма. Неоднозначность оценок в отношении миграции как явления, влечет противоречивость властных установок, направленных на регулирование миграционных процессов.
Как правильно заметил С.А. Белоусов, «незнание, несоблюдение, игнорирование в процессе правотворчества правил юридической техники приводит к правотворческим ошибкам, а те в свою очередь неизбежно порождают законодательный дисбаланс»[168].
Для повышения качества правотворчества и уменьшения правотворческих ошибок, необходимо устранение противоречий юридических норм, путем сбалансированной конкретизации нормативных положений, а также пробелов в законодательстве[169].
Для этого важнейшим направлением дальнейшего совершенствования правовых основ реализации миграционной функции государства представляется системный анализ применения миграционного законодательства, направленный на определение критериев оценки его эффективности, моделирование наиболее значимых проблемных факторов, прогнозирование средств и путей оптимизации в данной социально-правовой области. В сфере межгосударственных отношений правовые формы реализации миграционной функции приобретают дуалистический характер, опираясь при этом, как на внутригосударственное, так и на транснациональное законодательство.
Мониторинг применения миграционного законодательства, может быть направлен на выявление трудностей и препятствий в его реализации и выявление их причин, связанных как с несовершенством как самих нормативных конструкций, так и механизмов их реализации (кадровые проблемы, инфраструктура, информационная поддержка, недобросовестный подход посреднических структур и чиновников, их коррумпированность и т.п.).
Основополагающие параметры миграционных процессов (принципы, приоритеты, стратегические цели, перспективные направления и пути развития) должны стать важнейшими элементами концепции оптимизации юридической техники правового регулирования в области миграции. Такая концеп-
115 ция должна быть сформирована прежде всего на доктринальном уровне, составляющим базовую основу для миграционного правотворчества и правоприменения как в сфере внутригосударственной, так и в межгосударственной миграции.
На основе долгосрочного и тактического планирования и прогноза должны быть скорректированы общие принципы реализации миграционной функции Российского государства. Думается, что в качестве основополагающих, среди таких принципов, сегодня, должны выступать принципы гарантированности и защиты основных прав мигрантов, с одной стороны, и принцип избирательной (селективной миграции), связанный с защитой национального рынка труда и использованием иностранной рабочей силы в национальных интересах России, с другой.
Исходя из адекватного представления о миграционной ситуации и принципиальных подходов к ее государственно-правовому регулированию, законодателю следует обозначить стратегические ориентиры и тактические задачи такого регулирования, выработав систему наиболее оптимальных правовых средств, форм и методов достижения таких задач.
Обобщая вышеизложенное полагаем возможным сделать ряд следующих выводов.
История и современный этап развития Российского государства с убедительностью свидетельствуют о возможности выделения ряда основных условий и факторов, обусловливающих дальнейшее обособление управления миграцией в качестве самостоятельного направления деятельности Российского государства:
- количественный рост и качественное усложнение миграционных отношений, выступающих относительно самостоятельным объектом государственно-правового воздействия в условиях глобализации;
- нахождение Российской Федерации в центре основных евразийских миграционных потоков в силу особого географического положения, а также
ее особая роль в качестве центра притяжения трудовых мигрантов на постсоветском пространстве;
- особое социально-экономическое значение миграции в деле обеспечения национальной безопасности и устойчивого роста экономики страны;
- усиление конкурентной борьбы государств на международной арене за людские ресурсы, особенно в области привлечения высококвалифицированных специалистов;
- наличие обособленного структурного подразделения в системе российского права в виде комплексного института - миграционного права, составляющего нормативно-правовую основу реализации миграционной функции государства;
- формирование и постоянный пересмотр официальной доктринальноправовой основы в виде утвержденной Указом Президента Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации;
- закрепление в Конституции РФ личных и социально-экономических прав человека, к числу которых следует относить и право мигранта на свободу передвижения в рамках национально-правового режима другого государства;
- дальнейшая дифференциация и специализация миграционной управленческой деятельности государства, сопровождающаяся усилением ее организационной и правовой специфики в отношении других функций государства (социальной защиты, охраны международного правопорядка, демографической и др.);
Представляется наиболее точным определение понятия миграционной функции государства в качестве относительно обособленного комплексного направления деятельности Российского государства, реализуемого на основе внутринационального и международного права посредством использования политико-правовых, организационных, экономических и иных средств в це-
117 лях социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения.
В общей теории государства и права требует дальнейшего развития идея о комплексном характере миграционной функции Российского государства, который проявляется в ряде моментов:
- в структурной сложности объекта ее воздействия - миграции, которая затрагивает ряд основополагающих сфер жизнедеятельности: трудовые отношения, социально-культурные, экономические и иные области человеческой деятельности;
- в двойственном позитивно-негативном содержании миграции, несущей в себе необходимые позитивные моменты для экономического и демографического развития государства, а также негативные последствия, сопровождающие нелегальную миграцию;
- в системном взаимодействии с иными функциями Российского государства и, в первую очередь, с экономической, социальной защиты, охраны международного правопорядка и функцией международной интеграции;
- в специфике правовой основы ее реализации, выражающейся в диалектическом сочетании международного права и внутринационального миграционного права, которое, в свою очередь, имеет также комплексное содержание, выступая сложным межотраслевым образованием в структуре российского права и законодательства;
- в комбинированном использовании договорных (диспозитивных) и административно-управленческих (императивных) правовых средств в рамках миграционной деятельности государства;
- в сбалансированном применении в ходе ее реализации правового стимулирования и ограничения, принуждения и убеждения, регулятивного и охранительного государственно-правового воздействия;
Структура миграционной функции современного Российского государства включает в себя ряд подфункций: позитивной регламентации социально
118 полезных форм миграции населения; защиты прав и свобод мигрантов; государственного учета и контроля легальности пребывания мигрантов на территории Российской Федерации; охраны внутринационального и международного правопорядка от негативных проявлений нелегальной миграции; стимулирования миграции высококвалифицированных иностранных работников на территории Российской Федерации.
Представляется обоснованным утверждать, что имеется тесная диалектическая связь миграционной деятельности государства с экономической, правоохранительной, функцией социальной защиты, охраны международного правопорядка и функцией международной интеграции. Следует констатировать обеспечительный характер миграционного направления деятельности государства в отношении таких внутренних функций Российского государства, как экономическая, правоохранительная и социальной защиты.
Одновременно необходимо подвергнуть критике позицию, согласно которой миграционная политика и соответствующая деятельность государства представляют собой лишь форму реализации социальной функции государства. Попытка растворить в теории государства и права понимание миграционной деятельности в составе политической, социальной, охранительной функций признается не состоятельной и методологически неверной в современных условиях. Полагаем, что у миграционной функции современного Российского государства имеется собственный объект - миграция, выделенная и относительно обособленная от ряда других сфер общественных отношений, подпадающих под управленческое государственно-правовое воздействие. Миграционная функция выступает атрибутивным компонентом системы функций Российского государства, актуализированная еще в имперский и дореволюционный этапы его развития, утратившая свое значение во многом в советский период и обретающая совершенно новое качество и содержательное наполнение в современных условиях глобализации.
Еще по теме ГЛАВА II. Миграционная функция Российского государства: история, необходимость обособления, понятие и структура:
- Терминологический словарь
- § 1. Реформирование Национальной полиции Франции (1981-2009 гг.)
- ВВЕДЕНИЕ
- ГЛАВА I. Миграционные отношения как объект государственноправового воздействия в условиях глобализации
- ГЛАВА II. Миграционная функция Российского государства: история, необходимость обособления, понятие и структура