ГЛАВА II. Миграционная функция Российского государства: история, необходимость обособления, понятие и структура

Без активного участия государства не только в сфере миграционных правоотношений, но, и во всей общественной жизни, невозможно качествен­ное управление непрерывно движущимися социальными процессами.

Понимание специфики правовых основ миграционной функции госу­дарства в современной России, невозможно без рассмотрения основных эта­пов формирования миграционной политики страны, обусловленных, в свою очередь, специфическими объективными процессами, теми проблемами и за­дачами, которые необходимо было решать на государственном уровне в раз­ные исторические периоды.

Возникновение миграции, как одного из крупнейших социальных яв­лений, обусловлено различными факторами экономическими, политические, социальные, демографические, гуманитарные, религиозные и т.д.

Миграция имела специфические черты и особенности на разных исто­рических этапах своего развития. В то же время, миграция имела последова­тельный вектор развития и характеризовалась преемственностью одного эта­па относительно другого. Со времен княжеской Руси, предпринимались по­пытки контроля государства за процессами миграции.

Предпосылками освоения новых земель Северо-Восточной Руси и да­лее, русского севера современной России, стартовавший в IX веке и длив­шийся несколько столетий, стали неблагоприятные условия на территории расселения.

В качестве факторов можно особо выделить, например гуманитарный: набеги кочевых племен, войны, эпидемии и т.д. Можно согласиться с пози­цией М.Н. Ремизова, выделяющего в своей работе такие факторы, как: «... отсутствие мира на Русской земле, постоянные притеснения со стороны за­хватчиков, невыносимые условия жизни коренного населения»^[85]. Особо отме­тив высокие налоги (подати), являющиеся непосильными для населения: «чтобы уйти от уплаты огромных податей, сохранить свое имущество, право на мирный труд, свои жизни, честь и покой в семье, люди целыми селениями уходили со своих земель, вынуждены были скрываться в лесах, бежать в дру­гие земли»^[86].

Заселение земель Северо-Восточной Руси (финно-угорских земель Волго-Омского междуречья и далее северных земель) предопределило воз­никновение великорусского этноса. Усиление Владимиро-Суздальского кня­жества относительно других княжеств Древней Руси, послужил выделением в первой половине XIII века Московского княжества.

С усилением Московского княжества в Северо-Восточной Руси образо­валось сильное, молодое государство. Древняя Русь, на данном этапе, не ре­гулировала миграционные процессы внутри страны. Внутренние миграцион­ные процессы развивались без государственного контроля. Вместе с тем, нельзя рассматривать данный процесс, как никем и ничем не контролируе­мый хаотичный социально-территориальный поток. По мнению Ю.В. Рощи­на, с которым диссертант в целом согласен: «.миграция населения в Севе­ро-Восточную Русь не была случайной и хаотичной - она выражала стремле-

83 ние как простых людей, так и княжеской власти переселяться в эти земли для того чтобы спасти свой народ, свою веру и создать новую государственность. Это было внутреннее осознание всеми потоками колонистов цели миграци­онной политики, а точнее, миграционной стратегии как жизненной необхо­димости для русского народа и его государства, что и стало основным моти­вом колонизационного движения в Северо-Восточную Русь»^[87].

Усилению великорусского этноса в Волго-Омском междуречье способ­ствовало воссоединение внутренних миграционных потоков из ближайших уделов, территорий (земель).

Формирование России в качестве централизованного национального государства имперского типа происходит в конце XV - начале XVI вв. и свя­зано с появлением на политической карте мира Московского царства - «Всея Руси».

С восшествием на престол Великого Князя московского Ивана IV в 1547 году, государственный контроль миграционных процессов изменился. В связи с освоением Северо-востока Руси, внутренние проблемы не потеряли свою актуальность. Захват Казанского ханства и других земель требовал про­ведения государством целенаправленной политики, целью которой было пе­реселение российских подданных из западных и центральных регионов стра­ны в восточные. При этом уже на начальном этапе становления российского государства сложились два основных подхода к организации и регулирова­нию внутренней миграции - это добровольное переселение и принудитель­ное перемещение. В первом случае государство мотивировало людей на пе­реселение при помощи различного рода стимулов. Во втором, рассматривало миграционные отношения в контексте превентивной меры имевшей целью профилактику преступности, за счет перемещения лиц совершивших пре­ступления, а также «неблагонадежных элементов» из мест их постоянного проживания в отдаленные и труднодоступные регионы.

Первым законодательным актом, регулирующим миграционные про­цессы, явилось Соборное уложение 1649 года. Соборное уложение в главе VI утвердило необходимость «проезжих грамот» (удостоверение личности) под­данных русского государства, выезжающих из Московского государства. Данный акт имел характер профилактический, пункт 1 главы 4 Соборного уложения гласит: «а будет кому лучится ехати из Московского государства для торгового промыслу или оного для какого своего дела в и(ы)ное государ­ство, которое с Московским государством мирно, и тому на Москве бити че­лом государю, а в городах воеводам о проезжей грамоте, а без проезжей гра­моты ему не ездити»^[88].

Активизация международных отношений с участием Российского гос­ударства, повлекла за собой массовый приток в Россию иностранных под­данных, привлечение которых на российскую службу, было вызвано необхо­димостью скорейшего освоения прогрессивного зарубежного опыта и его внедрение в реалии российской жизни. Восшествие на Русский престол в 1682 году Петра I, ознаменовало привлечение иностранцев на государствен­ную службу в наиболее важных политико-правовых сферах (государственно­го строительства, военной службы, науки, образования и т.п.).

В данный период, совместно с профилактическими средствами, введен ряд стимулов. Так, была организована система пропусков, позволяющих вы­езжать за пределы государства. Были созданы организационные и правовые механизмы, позволившие упорядочить порядок въезда в Российскую Импе­рию и выезда из нее подданных, иностранных граждан, товаров и т.д. Петр I уделял особое внимание развитию науки, обучению «своих» специалистов, политическому, экономическому усилению государства, поэтому привлече­ние иностранных специалистов имело стратегическое значение. Данную ка­тегорию иностранных граждан привлекали и ранее, но только в начале XVIII века, отношения между иностранными специалистами, работающими в Рос­сийской Империи и «работодателем» в лице государства, стали законода-

85 тельно определены. Впервые был установлен правовой статус привлекаемых в Российскую Империю иностранных специалистов.

Одним из первых законодательных стимулов можно назвать принятый 16 апреля 1702 года Манифест «О вызове иностранцев в Россию, с обещани­ем им свободы вероисповедания»^[89], содержал положения, позволяющие уве­личить товарооборот между государствами, также упрощалась процедура привлечения иностранных специалистов- педагогов для обучения подданных и последующего создания кластера российских квалифицированных специа­листов во благо Империи.

Политику привлечения иностранцев поддерживала Екатерина II, Импе­ратрица способствовала колонизации иностранцами России, путем издания законодательных актов, сопутствующих добровольному переселению ино­странных граждан и соотечественников, находящихся за рубежом в Россию.

поведания ^[93]. После завоевания земель Османской Империи и предгорий Се­верного Кавказа, большие потоки татар - 200 тысяч человек и черкесов - 400 тысяч человек эмигрировали на этническую родину^[94]. Для решения экономи­ческих и политических проблем, для Г осударства стало приоритетным осво­ение крестьянами малозаселенных земель. В качестве акта, способствующего добровольному переселению можно назвать Устав «О благоустройстве в ка­зенных селениях»^[95]. В рамках Устава определялся добровольный или прину­дительный порядок заселения: Сибири, Новороссии, Закавказского края, Калмыкских земель в Астраханской губернии, Западных губерний, преиму­щественно военнослужащими и их семьями. Помимо принудительного пере­селения подданных, предусматривались льготы, стимулирующие переселен­ческое движение. Так, при переселении, предусматривалось: освобождение от воинской повинности на 6 лет; освобождение от налогов на 8 лет с увели­чением налоговой базы в течение последних 4 лет; Пособия различным кате­гориям подданных^[96].

После взятия Бастилии (Франция) в 1789 году, началась Великая фран­цузская революция, она стала поводом для изменения миграционной полити­ки Российской Империи.

с Францией»; «Об учреждении комиссии для разбора иностранцев»^[97]. Для российского руководства была очевидна необходимость введения новой ми­грационной политики, позволяющей контролировать миграционные процес­сы. Контроль миграционных процессов позволял своевременно разрешать экономические и политических проблемы. В данный период, российским ру­ководством, были приняты положения, отраженные в Манифесте от 1 января 1807 года «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуще­ствах и новых способах к распространению и усилению торговых предприя- тий»^[98]. Манифестом существенно ограничивались права иностранных купцов, преференции вводились для иностранных подданных имеющих заключенные договоры с Российской Империей.

Главный вектор развития был направлен на контроль внешних отноше­ний. Например, был определен порядок вызова, порядок пересечения грани­цы, порядок пребывания на территории Российской Империи иностранных граждан. Законодательно закрепилось наименование документа (Свидетель­ство) и служебное лицо (Генерал-губернатор), дающее разрешение на пребы­вание в границах территории Российской Империи^[99]. Также было определено количество пропускных пунктов (таможенных пунктов) ими стали: Архан­гельск, Киев, Смоленск, Псков). Только в данных пунктах иностранные граждане могли свободно пересекать границу Российской Империи.

В начале XIX века продолжается развитие государственного курса профилактики (налаживание контроля) негативных проявлений миграции. Так в 1809 году был введен институт регистрации подданных (в г. Санкт- Петербурге введен- 1809 г., в г. Москве- 1816 г.). Для контроля подданных и пребывающих на территории страны иностранцев были введены адресные

88 конторы. Принятый ранее Манифест 1807 года, обязывал иностранцев про­ходить регистрацию по месту пребывания. К.И. Чернышев отмечает: «... каждый приехавший в город, был обязан пройти регистрацию, получить там «вид на жительство» или «адресный билет»»^[100].

До принятия Манифеста от 19 февраля 1861 «О земле и воле», добро­вольные или принудительные перемещения населения по территории России осуществлялись преимущественно в пределах Центральных и Западных гу- берний^[101]. Сперва, принудительные меры касались военнослужащих, далее- крестьян. После принятия крестьянской реформы заселение малоосвоенных земель продолжилось, однако в меньшей степени. Причиной послужило рас­пространенное мнение, среди высоких чиновников в том, что улучшение ка­чества сельскохозяйственных культур улучшит производительность. Нельзя не отметить обеспокоенность возникновения народных восстаний. Полити­ческие интересы вынуждают Государство к освоению Амурской, Примор­ской области, Киргизской степи, издаются: Положение «О назначении в об­щее присутствие Департамента военных поселении по делам хозяйственным и законодательным»^[102], Положение «О назначении кандидатов на должность старших султанатов во всех внешних округах Киргизской степи»^[103]. Прави­тельство позволило заселяться как иностранцам, так и подданным Россий­ской Империи в свободном порядке. В качестве стимулов были предложены широкие льготы по налогам и иным тяготам. Запрещалось принудительно переселять подданных с территорий Западных губерний, для усиления гра­ниц.

В июле 1881 года утверждается Положение «Об установлении времен­ных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Данное

положение затормаживало переселенческие процессы.

Принятый 13 июня 1889 года Закон «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли»^[104], ознаменовал окончание государственной политики ограничений, активизировал процесс переселения в Енисейскую губернию, облегчив условия для переселенцев при выходе из общины. Вводились льготы: освобождение от воинской повинности; префе­ренции по аренде и ссудам^[105]. Нельзя не отметить строительство Сибирской железной дороги. Под руководством Императора России в 1893 году был со­здан Комитет Сибирской железной дороги, осуществляющий контроль за ми­грационными процессами^[106]. Создается личный фонд Александра III на общую сумму 14 миллионов рублей^[107]. Усиливается добровольное переселение, этому способствует система преференций (выдача различных форм ссуд, организа­ция складов сельскохозяйственного назначения), которая предоставляется в зависимости от территории заселения и потребности переселенцев.

Вторая половина XIX века ознаменовалась продолжением развития за­конодательства в контексте регулирования внутренних миграционных про­цессов. Основными направлениями внутренней политики стали: контроль за возможными народными волнениями, контроль за естественной или стихий­ной миграцией. Каждый подданный Российской Империи был обязан уве­домлять адресные конторы о своем временном или постоянном месте жи­тельства, кроме того порядок внутренних перемещения подданных был огра­ничен. Ограничение на передвижение были сняты в преддверии нарастающе­го революционного движения Николаем II.

Миграционная политика последнего царствующего Императора России имела либеральный характер. Регистрация по месту проживания больше не

ограничивала свободу перемещения населения.

За ним последовал ряд законодательных актов, завершившихся новым курсом переселенческой политики П.А. Столыпина. Например, был принят Закон от 6 июня 1904 года «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан- земледельцев»^[108]. Было определено новое направление государственной политики, строящееся на признании права кре­стьян на переселение, в земли, которые было наиболее целесообразно засе­лять или в губернии с наиболее благоприятными условиями из малоземель­ных губерний. Закон устранил юридические запреты на переселение отдель­ных групп крестьян, прекратив деление на самовольных и переселяющихся с разрешения. Крестьяне были признаны новым инструментом аграрной поли­тики государства.

На поздних этапах Империи, миграция связана с выездом подданных из России. Во второй половине XIX века Европа стала убежищем для политиче­ских мигрантов. Среди городов можно назвать Париж, Лондон, Берн, Жене­ва, Берлин. Среди эмигрантов присутствовали представители дворянства, мещан, интеллигенция и др. Так, в конце XIX - начале XX века из России выезжает порядка 1,5 миллионов человек, это представители «трудовой эми­грации» и частично религиозной (старообрядцы, духоборы и молокане)^[109].

Первая революция 1905 года, выявила уже давно назревавшие пробле­мы в политической и социальной сфере. Рабочие классы, сходившиеся на стачках, желали улучшить свое положение, ставя перед собой задачи: огра­ничения власти самодержавия и увеличения демократических свобод; улуч­шения трудовых условий; решение земельных проблем. В революционном движении принимали участие большие народные массы, среди которых бы­ли: крестьяне, рабочие, представители национальных общин, интеллигенция.

В данный период, власть констатировала резкий рост миграционных процес­сов, который носил добровольный характер. Декретом СНК РСФСР от 23 ап­реля 1918 года, была создана Центральная коллегия (Центропленбеж) по де­лам пленных и беженцев^[110]. В задачи Центральной коллегии входило «.согласование, объединение и направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами о военнопленных, беженцах, гражданских пленных, для руководства всеми делами, возникающими в отношении лиц перечисленных категорий»^[111]. Данная организация занималась обменом воен­нопленных, которые являлись участниками Первой мировой войны, а также для реэвакуации своих граждан-беженцев. После подписания перемирия в ноябре 1918 года, количество русских военнопленных, устремившихся на родину, увеличился в пятнадцать раз. Только за три месяца в страну верну­лось 949 502 человека^[112].

Советское государство, отрицая опыт Императорской России, по сути, без изменения оставило государственную политику в области организации и управления внутренней миграцией, с той лишь разницей, что акцент в госу­дарственном регулировании был сделан на расширение принудительной ми­грации. При этом массовая миграция начинает выступать не только в каче­стве превентивной меры, направленной на противодействие общеуголовной преступности, но и как инструмент карательного воздействия государства на лиц, признаваемых «врагами народа», а также на представителей «народов- предателей».

Особенностью государственной политики в сфере внешней миграции являлось ведущее место Советского государства в системе международного коммунистического строительства. В подобном качестве Советский Союз выступал в качестве политического убежища, для представителей междуна­родного коммунистического движения, которые признавались преступника-

92 ми в своих государствах. Руководящая роль СССР в мировой системе социа­лизма, обусловливала кроме того приток иностранных представителей «брат­ских» социалистических стран и стран социалистической ориентации, полу­чавших в Советском Союзе образование, военную и партийно-политическую подготовку.

В 1919 году создается организация «КОМИНТЕРН», для целей разви­тия и поддержания идей интернационального социализма, а также скорейше­го свершения мировой революции. Вместе с возрастающей ролью СССР в данной организации в 1920- 1930 гг., большевиками создается система обра­зования для национальных меньшинств-иностранцев в СССР. И.В. Сталин считал, что революционно-подготовленные кадры должны стать опорой со­ветского влияния в странах, освободившихся от капиталистического гнета.

В тоже время, интенсивный процесс модернизации промышленных объектов в 1920- 1930 гг., потребовал привлечения больших групп советских и иностранных специалистов. Э.С. Саттон отмечал, что для выполнения про­екта зачастую было достаточно от одного до пяти иностранных специали­стов. При строительстве больших объектов, требовались целые бригады, для которых создавались «городки». В области цветной металлургии на тысячу советских инженеров привлекалось примерно двести американских инжене­ров, для модернизации угольных шахт на Донбассе, было привлечено две ты­сячи американских и немецких инженеров. Автор отмечает, что строительная программа СССР (строительство как минимум десяти заводов) или «планы дух пятилеток», были разработаны в г. Детройте (США), силами полутора тысяч американских инженеров^[113]. В последующем, количество американских инженеров трудящихся в бюро «Госпроектстрой» увеличилось до 3000 спе- циалистов^[114].

Следующий период, способствующий вынужденному движению боль-

ших миграционных масс, связан с нападением фашистской Германии на СССР. Руководством страны было принято решение об эвакуации крупней­ших оборонных предприятий СССР. Порядка полутора тысяч крупных про­мышленных предприятий было размещено на Урале, в Западной Сибири, Средней Азии и Казахстане^[115]. Другие предприятия были размещены в Повол­жье и на территории Восточной Сибири. Вместе с предприятиями эвакуиро­вали от десяти до семнадцати миллионов рабочих, которые были направлены на Урал, для обеспечения работы тыла, выпуск техники и боеприпасов для фронта^[116]. В данный период руководство страны принимает решение о депор­тации народов СССР (немцев - 214 266; карачаевцев - 70 000; калмыков - 93 000; чеченцев и ингушей - 480 000; балкарцев - 40 000; греков, румын, крымских татар и немцев - 24 676) проживающих в ключевых оборонных точках, а также о лишении национальных автономий^[117]. Подобные меры про­водились с целью исключения негативных последствий коллаборационизма.

Послевоенный период сопровождается изолированностью и противо­поставлением СССР с миром Запада. Государство выделяет денежные ресур­сы на поддержание стран «социалистического лагеря». Политика образова­ния нацменьшинств (иностранцев), выражается в привлечении больших масс иностранных студентов из стран «Социалистического лагеря». Так, с 1950 по 1960 гг. в советских ВУЗах обучалось в общей сложности - 5 900 тысяч че- ловек^[118].

В тоже время, руководство СССР проводит поэтапную реализацию проекта «освоения Сибирских и Восточных регионов. Для реализации планов государство было вынуждено, привлекать заключенных ГУЛАГа. Согласно

94 официальным данным в разный период с 1934- 1953 гг., в системе лагерей, колоний, тюрем ОГПУ и НКВД содержалось от 500 000 тысяч до 2 500 000 миллионов заключенных^[119]. Для реализации проекта «строительство БАМа» было привлечено порядка - 5 396 тысяч заключенных и - 6 521 тысяч воен­нопленных японцев^[120]. В дальнейшем, на освоение целины, строительство БАМа и на других всесоюзных ударных стройках добровольно трудилось по­рядка 1 350 000 миллиона комсомольцев^[121].

Распад СССР повлек за собой изменение самого государственного устройства страны, геополитической и экономической мировой обстановки. В этой связи, на пространстве бывшего СССР возникло значительное число молодых государств. Независимость бывших советских республик повлекла за собой образование новых государственных границ, разделение граждан некогда единого государства.

В результате этих процессов Россия очень скоро столкнулась с мас­штабными миграционными потоками из бывших союзных республик. Так, за период 1992-1995 гг. (пик иммиграции), в РФ прибыло 3838,1 тысяч человек, в том числе из стран СНГ и Балтии - 38,365 тысяч человек. С 1990 по 2005 годы в Россию из стран СНГ и Балтии въехало 8,5 миллионов человек, из ко­торых 65% составляли этнические русские^[122].

Миграционные потоки начала 90-х являлись в своей основе репатриа­ционными. Важным объективным фактором, определяющим необходимость применения юридической техники регулятивного воздействия в сфере ми­грации, выступила довольно тревожная демографическая ситуация в стране, быстрое сокращение численности населения, особенно трудоспособного.

Тенденция углубления демографических кризисных явлений дало ос­нование для присутствия понятия «демографический кризис» в регулярных официальных документах и докладах^[123]. В период с 1992 по 1998 годы есте­ственная убыль населения России за счет повышения числа умерших над числом родившихся составила 4,5 миллиона человек. Несмотря на положи­тельное сальдо внешней миграции, численность населения страны за данный период сократилось со 148,3 миллионов человек до 145,8 миллионов чело- век^[124].

Другим «встречным» фактором миграции стало заметное оживление экономических процессов в стране и связанный с этим постепенный рост по­требностей рынков труда в рабочей силе.

Одним из первых законодательных актов, заложивших основы новой миграционной политики Российского государства и стимулирующих добро­вольное переселение бывших граждан СССР, стал Закон Российской Федера­ции от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»^[125].

Закон определял порядок получения, восстановления и прекращения гражданства Российской Федерации, отрегулирована устройство государ­ственных органов, в компетенцию которых входили вопросы гражданства, формализованы полномочия, определен базис, на котором стало основывать­ся процессуальное производство по делам о гражданстве Российской Феде­рации.

Так, бывшие граждане СССР смогли в кратчайшие сроки получить гражданство России в упрощенном процессуальном порядке. Помимо проче­го, данный правовой инструмент выступил также одним из средств решения обостряющейся в рассматриваемый период развития России демографиче-

96 ской проблемы, а также проблемы «оттока» коренного российского населе­ния в более развитые государства.

Законом также предусматривались категории лиц, имеющие право на облегченный прием в гражданство Российской Федерации и восстановление в гражданстве Российской Федерации (ст. 19-20).

Очевидно, что данные положения закона были направлены на защиту основополагающих прав и свобод человека. Кроме того, они стали основой и примером для выстраивания достаточно либеральной миграционной полити­ки в отношении граждан бывших союзных республик бывшего СССР добро­вольно стремящихся связать свою судьбу с российским государством.

За период действия закона сотни тысяч бывших советских граждан приобрели российское гражданство в порядке упрощенных процедур. Поми­мо прочего, данный правовой инструмент выступил также одним из средств решения обостряющейся в рассматриваемый период развития России демо­графической проблемы, а также проблемы «оттока» коренного российского населения в более

Обострение межнациональных отношений послужило причиной для массовых миграций населения, возникновение военных конфликтов, как на территории Российской Федерации, так и на территориях вновь созданных государств, некогда входящих в состав советского государств, дало основу для принятия ряда нормативных правовых актов, послуживших базисом ми­грационной политики Российской Федерации. Среди них можно выделить: № 4528-1 «О беженцах»^[126] и № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»^[127], приня­тые в 1993 году, а также Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией

политического убежища»^[128]. Данные нормативно-правовые акты прошли дли­тельную апробацию на практике и действуют по настоящее время.

В соответствии с названными правовыми актами устанавливались ос­нования и порядок признания лица беженцем или вынужденным переселен­цем на территории Российской Федерации, а также предусматривались эко­номические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепри­знанными принципами и нормами международного права, и международны­ми договорами Российской Федерации.

Вскоре перед Российским государством встали новые задачи - создание системы иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой ми­грации. С целью формирования основ правовой базы для их решения в де­кабре 1993 г. были утверждены указы Президента РФ № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля ^[129] и № 2146 «О привлечении и исполь­зовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»^[130]. Дальнейшее развитие российского миграционного законодательства преимущественно шло по пути более детальной регламентации контрольных механизмов за процессами пересечения государственной границы Российской Федерации. С этой целью в августе 1996 года был принят Федеральный закон № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера- цию^[131].

Одно из важнейших направлений миграционной политики российского государства, после распада СССР, стало формирование правовой основы, ре­гулирующей положение соотечественников, проживающих за рубежом. Пер­вым правовым актом, посвященным регламентации правового статуса дан­ной категории лиц, стал принятый в мае 1999 года Федеральный закон №99- ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении со­отечественников за рубежом»^[132]. Данным документом были предусмотрены стимулирующие меры, поддерживающие российских соотечественников, т.е. тех, кто проживает за рубежом и либо не имеет его, но признает свою духов­ную или культурно-этническую связь с Российской Федерацией^[133].

В целом можно отметить, что на рассмотренном первоначальном этапе была заложена необходимая правовая база регламентации миграцион­ных отношений, что позволило ввести соответствующие социальные процес­сы в рамки правового поля, придать им контролируемый и цивилизованный характер. Итак, на данном этапе еще не сформировался комплекс правовых регуляторов, имеющих системный характер. Предпринимаемые государ­ством правовые и организационные меры регулирования территориальных перемещений в данный период отличались фрагментарностью, что не позво­лило, на наш взгляд, говорить о проведении какой-либо продуманной страте­гически ориентированной государственно-правовой политики в миграцион­ной сфере.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось для государства демо­графическими провалами, уменьшением потока репатриантов и увеличением потока трудовых мигрантов. Только с 2001 года по 2006 год население сокра­тилось с 146,3 миллионов человек до 142,8 миллионов человек, что составило

3,5 миллиона человек за пять лет^[134]. Актуальной проблемой в современной России, стала утечка высококвалифицированных специалистов, разного воз­растного охвата. Так, наиболее важным для государства, становится исполь­зование миграционного ресурса для развития разных секторов экономики и страны в целом.

Данный период отличается попытками формирования концептуально­го, целостного подхода к государственному регулированию процессов ми­грации, сформулировать принципы правовой политики в этой сфере, ее стра­тегические и ближайшие цели, приоритетные направления, а также система­тизировать законодательство, регулирующее миграционные процессы. Так, концептуальные задачи отразились в новом российском законодательстве, а именно в Концепции от 01.03.2003 года № 256-р, регулирующей миграцион­ные процессы в Российской Федерации^[135]. Концепция послужила базой для последующего развития миграционной политики государства.

В качестве основных целей Концепции можно выделить: развитие и последующий рост демографического и социально-экономического потенци­ала страны; рациональное использование и восполнение и удовлетворение нужд страны в трудовых ресурсах; использование высококвалифицирован­ных специалистов для развития потенциала страны. Вышеописанная Кон­цепция проработала вплоть до 2012 года.

Фундаментальным правовыми актами, принятыми на рассматриваемом этапе, стали также Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом

положении иностранных граждан в РФ»^[136] и Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»^[137].

Закон №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» стал тем нормативным правовым актом, регламентирующим: правовое поло­жение иностранных граждан и лиц без гражданства; компетенцию государ­ственно-властных органов и органов местного самоуправления, руководите­лей данных органов; вопросы, касающиеся въезда, пребывания, проживания, осуществления трудовой и иной деятельности и др., вопросы, касающиеся ₃

миграционных правоотношений^[138].

Прогрессивным стал Закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Фе­дерации», документ содержал систему регуляторов, устанавливающих пра­вила взаимодействий между мигрантами и государственно- властными орга­нами, по кругу вопросов, касающихся гражданства Российской Федерации (основания, условия, порядок приобретения российского гражданства и его прекращения).

Среди положений настоящего документа обращают на себя внимание нормы, предусматривающие механизм приобретения гражданства Россий­ской Федерации в упрощенном порядке для достаточно широкого круга лиц. Данные положения, установленные в развитие уже упоминающихся ранее действовавших норм прежнего Закона о гражданстве 1991 г., были призваны закрепить позитивные достижения Российского государства по привлечению мигрантов из соседних государств для проживания и трудовой деятельности на территории России.

Однако, правовое регулирование миграционных отношений в рассмат­риваемый период нельзя назвать оптимальным и абсолютно адекватным по­требностям общества и государства. В частности, это касалось сферы трудо­вой миграции.

С начала 2002 по 2004 год, миграционная правовая база значительно осложняла процесс легализации пребывания мигрантов на территории стра­ны, процедура трудоустройства также являла собой затянутую бюрократиче­скую процедуру, как для мигрантов, так и для работодателей. Среди подоб­ных нормативных правовых актов можно выделить: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»^[139]; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»^[140]; Постановление Правительства РФ № 9 от 15 янва­ря 2007 года (ред. от 29.05.2014)^[141].

В результате большая часть трудовых отношений с мигрантами разви­вались «в тени», вне правовых рамок.

Ограничительный характер законодательства и бюрократизм процедур легализации мигрантов ставили последних в бесправное, порой рабское по­ложение и создавали угрозы правопорядку и безопасности государства.

Такая неблагоприятная обстановка привел к ослабеванию миграцион­ного потока и основных стран- доноров (например, Украина, Казахстан, Молдавия и др.), более 30 % миграционного потока перенаправилось в стра­ны-конкуренты (например, Польша, Чехия, Испания, Германия и др.)^[142].

Усиление контроля, определилось в постановке мигрантов на учет. Для легализации пребывания мигранта на территории страны необходимо предо­ставить принимающей стороне (работодателю, либо иному субъекту, где бу­дет пребывать, проживать мигрант), миграционную карточку с пометкой о въезде в страну, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность. Сторона-реципиент оформляет миграционную карту и предоставляет ее в срок, в миграционный орган. Часть бланка, с отметкой миграционного или почтового учреждения, остается у мигранта и служит легальным основанием нахождения последнего в стране пребывания.

Сегодня, в замен Приказа МВД России № 369, стал действовать Приказ МВД России № 392^[143]. Стимулирование, коснулось срока временного пребы­вания, который стал определяться сроком выданной визы, в порядке исклю­чения он был удлинен до 180 дней. Для иностранных граждан с безвизовым режимом этот срок составил 90 дней суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, но может быть продлен в порядке исключения в соот­ветствии с п. 2,3 и 5 ст. 5 Закона № 115 от 25 июля 2002 года^[144]. Высококвали­фицированные специалисты, с безвизовым режимом, могут временно пребы­вать на территории Российской Федерации весь срок действия разрешения на работу (который оформляется на основании заключенного иностранцем тру­дового договора или гражданско-правового договора).

Еще одной стимулирующей мерой, позволившей упростить процедуру легализации мигрантов, стала отмена требования к обязательному фактиче­скому пребыванию мигранта по месту регистрации. Законодательная новелла выразилась в установлении нового порядка получения мигрантами разреше­ний на работу.

Например, при безвизовом режиме пребывания, мигрант смог получить разрешение для трудоустройства в срок десять дней. Так, мигрант должен предоставит в миграционное учреждение паспорт или иной документ удо­стоверяющий личность, миграционную карту с отметкой о въезде, квитан­цию об оплате пошлины. Эти меры значительно упростили процедуру оформления легальных отношений, предоставили свободу выбора места пре­бывания, проживания и трудоустройства, позволили реально защищать свои трудовые права.

Разрешение на работу выдавалось не работодателю, а мигранту лично, что давало ему право свободного поиска и смены работы. Таким образом, была ликвидирована привязка работника к работодателю и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы, но только в пределах субъекта федерации, который выдал разрешение на рабо­ту. Сегодня для того, чтобы трудиться мигранту не нужно получать разреше­ние на привлечение иностранных кадров. Для этого ему необходимо офор­мить патент. Трудиться мигрант имеет право на той территории где он офор­мил патент (в субъекте выдачи). В обязанность иностранца и принимающей стороны (работодателя) входить обязанность уведомления территориальных органов в сфере миграции о трудоустройстве. Для иностранца этот срок со­ставляет 2 месяца со дня выдачи патента, для работодателя 3 рабочих дня^[145].

Одним из важнейших нормативных правовых актов стал Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Рос­

сийской Федерации об административных правонарушениях»^[146]. Закон № 189- ФЗ ужесточал ответственность за нарушение миграционного законодатель­ства.

Очевидно, что данные законодательные меры были направлены на то, чтобы сделать невыгодным нелегальный наем иностранной рабочей силы. В совокупности с новыми правилами миграционного учета меры ответственно­сти образуют механизм легализации незаконных мигрантов. Однако, приня­тые меры не привели к выходу нелегалов из трудовой «тени», что в послед­ствии, послужило причиной введения патентной системы трудоустройства.

Следует отметить, что ограничительные механизмы в миграционном законодательстве, к сожалению, далеко не всегда используются оптимально и порой государственно-правовое регулирование вызывает в большей степе­ни негативный эффект.

Негативным примером может, на наш взгляд, служить Постановление Правительства РФ от 15 января 2006 г. № 683, содержащее запреты для ино­странцев на осуществление в России розничной торговли фармацевтически­ми товарами и алкогольной продукцией, в палатках, на рынках и прочей роз­ничной торговли вне магазинов. В результате введения в действие данного нормативного акта начался процесс роста цен на розничную продукцию, опустение и закрытие мелких рынков, выход на рынок большого числа без­работных иностранцев. А ведь такие последствия легко можно было предви­деть, учитывая, что около 30% трудовых мигрантов в России занято в роз­ничной торговле и потребность в таком количестве рабочих рук националь­ный рынок труда покрыть явно не мог. Тем не менее, власти пошли на эту

105 явно неадекватную меру, как полагает ряд экспертов исходя из «пиар» сооб­ражений накануне парламентских выборов^[147].

Приведенный пример подтверждает, что введение ограничительных мер в рассматриваемой области правового регулирования должно носить продуманный характер, основываться на прогнозе возможных позитивных и негативных последствий их введения.

В целом, можно согласиться с Т.Я. Хабриевой, которая описала дей­ствующую систему миграционного законодательства того периода, как си­стему, не имеющую, на тот момент, четкого обособленного характера, кото­рая предполагала бы наличие таких качественных признаков, как объектив­ность, существование иерархической структуры и дифференциации право­вых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, при отсутствии значительных правовых норм, отсутствии значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизации коллизии правовых норм^[148].

В соответствии с Указом Президента РФ от 19.12.2012 г. №1666 «О стратегии государственной политики Российской Федерации на период до 2025 года»^[149]. Президент утвердил стратегию национальной политики и опре­делил круг вопросов требующих особого внимания, среди них: идентичность народов в языковом и культурном смысле, укрепление национального един­ства, обеспечение прав малочисленных народов, нацменьшинств, поддержка соотечественников проживающих за рубежом и др., приоритетными направ­лениями стало: совершенствование и сотрудничество в сфере национальной политики, создание необходимых условий для культурной адаптации и инте­грации мигрантов, восполнение экономической и демографической потреб-

106 ности в людских ресурсах путем привлечения мигрантов, содействие учеб­ной миграции, повышению квалификации, в целях привлечения, в последу­ющем, высококвалифицированных специалистов.

В данном ключе, можно выделить Указ Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию добровольно­му переселению в Российскую Федерацию, соотечественников, проживаю­щих за рубежом»^[150]. Приоритетным направлением программы было определе­но переселение соотечественников и их членов семьи на территорию Россий­ской Федерации, одной из задач инкорпорация мигрантов в российское об­щество, разрешение демографической проблемы.

В рамках данного вопроса можно выделить: Концепцию государствен­ной миграционной политики РФ на период 2019 - 2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы", Указ Президента РФ от 14.09.2012 г. №1289 «О реализации Государственной про­граммы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»^[151]; Указ Президен­та РФ от 07.05.2012 №606 «О мерах по реализации демографической полити­ки Российской Федерации»^[152]; Постановление Правительства Российской Фе­дерации от 15.04.2014 г. № 307 «Об утверждении государственной програм­мы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отноше- ния»^[153] и др.

Исследователь Ефремова Л.П. отмечает, что важнейшей задачей ми­грационной функции государства выступает дифференциация и совершен­ствование форм ее осуществления, что предполагает системную работу и научно- обоснованную работу по созданию непротиворечивой нормативно­правовой основы деятельности компетентных субъектов^[154]. С автором нельзя не согласиться, данные правовые акты, безусловно, являются прогрессивны­ми, однако для обеспечения качественного регулирования миграционных процессов следует совершенствовать, дополнить Программу по переселению соотечественников и их семей из-за рубежа, также расширить работу с ино­странными гражданами и лицами без гражданства. Говоря об определенных недостатках в Стратегии государственной национальной политики Россий­ской Федерации, Т.В. Заметина отмечает, недостаточную проработанность механизмов реализации государственной национальной политики, а также неопределенной роли органов местного самоуправления в документе^[155]. Мож­но согласиться с исследователем и в определении критериев эффективности деятельности органов государственной власти, который выражается в учете всего комплекса факторов, характеризующих ту или иную сферу деятельно- сти^[156]. Применение критериев оценки особенно важно применительно к ми­грационной сфере. Украинский Юго-Восточный конфликт показал, что Рос­сийская Федерация привлекательна для мигрантов (как вынужденно поки­нувших страну, так и с целью заработка), но в то же время в постоянном проживании и укрепление связей со страной мигранты мало заинтересованы.

Причинами сложившейся ситуации являются коллизии правовых норм, незаинтересованность компетентных органов в работе и надлежащем исполнении своих обязанностей, недостаточная социальная поддержка.

Репатриационная политика государства, весь современный период, ха­рактеризовалась попытками упорядочить данные процессы. Современная си­туация, «в цифрах», сохраняется и в наши дни, в 2016 году в РФ находилось более 8,3 миллионов граждан из стран СНГ и 82,919 тысяч граждан из стран Балтии, по состоянию на 2017 год на территории страны находится более 8,8 миллионов человек и 178,844 тысяч граждан из стран Балтии^[157]. Всего на пе­риод с января по сентябрь 2017 года было поставлено на миграционный учет порядка 12 миллионов 1072 тысячи человек^[158]. Сегодня, сохраняется ряд про­блем (внешняя миграция, нелегальная миграция, инкорпорация, обеспечение национальной безопасности в области миграции и др.), требующих от госу­дарства своевременного решения.

Рассматривая современные проблемы: неупорядоченности внутренней миграции, связанной, с движением из «периферии» к «центру» и проблемой «оттока» квалифицированной рабочей силы, как в 80-90 гг., так и на совре­менном этапе, вынуждают государство создавать стимулы, привлекающие внешних трудовых мигрантов.

В соответствии со статистическими данными внутренняя миграция по территории Российской Федерации за 2016 год составила 4131253 миллиона человек^[159]. При этом, основной поток населения двигался из городских посе­лений: Центрального ФО - 506178 тысяч человек; Приволжского ФО - 300092 тысяч человек; Северо-Западного ФО - 297132 и Сибирского ФО - 269101 тысяч человек, в городские поселения: Центрального ФО - 564998 тысяч человек; Северо-Западного ФО - 324031 тысяч человек; Приволжского ФО - 271083 тысяч человек; Сибирского ФО - 237807 тысяч человек. Выбы­

тие сельского населения осуществляется, преимущественно из Центрального ФО - 193239 тысяч человек; Приволжского ФО - 239246 тысяч человек; Си­бирского ФО - 147662 тысяч человек; Южного ФО - 107206 тысяч человек, в городские поселения Центрального ФО - 224637 тысяч человек; Приволж­ского ФО - 206412 тысяч человек; Сибирского ФО - 141373 тысяч человек; Северо- Западного ФО - 96966 тысяч человек ^[160]. Наименее привлекательными для перемещений граждан Российской Федерации являются: Дальневосточ­ный ФО - 215807 тысяч человек; Уральский ФО - 379624 тысяч человек; Се- веро - Кавказский ФО - 177152 тысяч человек. Выбытие населения из «окра­ин», обусловлен в первую очередь, экономическими факторами. В следствие выбытия населения из «периферии» к «центру», у государства наблюдается несоразмерность территориального размещения трудовых ресурсов и произ­водства, что является основной детерминантой внутренней трудовой мигра­ции, а также привлечение очевидна политика привлечения дополнительных трудовых ресурсов.

Демографический кризис, нехватка трудоспособного, квалифициро­ванного трудового ресурса способствует привлечению трудовых мигрантов. По прогнозам демографов, в начале XXII века численность населения России составит от 40 до 90 миллионов человек. На самой большой в мире государ­ственной территории будет проживать менее 1% населения Земли^[161]. По мне­нию научного Директора Центра миграционных исследований Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Ж. Зайончковской, в ближай­шее время, вероятно, увеличение миграционного потока из Китая, что может привести к изменению «карты» народонаселения в России к 2050 г. «Если с Китаем сохранятся прочные отношения, то, я думаю, к 2050 году китайцы могут стать вторым по численности народом в России и обойти по миграции

народы Средней Азии»^[162]. Данная проблема актуальна и в отношении европей­ских стран. Так, А.М. Дэвид отмечает, что доля европейцев в мировом насе­лении неотступно падает. Как отмечает автор, крупные европейские страны теряют людей потому, что те уезжают в другие места и не могут по экономи­ческим причинам завести семьи. Лиссабонская стратегия стремилась превра­тить Европейский Союз в самую конкурентоспособную и динамичную эко­номику мира, однако очевидны ее негативные последствия^[163]. В качестве ре­шения демографических проблем Н.В. Гилёва предлагает взять за основу Национальную программу демографического развития России, считая, что катастрофической ситуации можно избежать приняв ряд мер: создание усло­вий для повышения рождаемости, обеспечения поддержки семей с детьми, улучшение здоровья населения, снижение смертности, привлечение русских и русскоязычных жителей республик бывшего СССР к иммиграции в Рос­сийскую Федерацию, улучшение баланса расселения населения России по регионам, формирование системы обеспечения государственной демографи­ческой и семейной политики^[164]. Соглашаясь с автором, хотелось бы отметить, что только комплексные меры могут разрешить проблему, стоящую перед современными европейскими государствами - убылью населения.

С одной стороны, внешний миграционный приток, в целом, позитивно воздействует на состояние экономики государства, активизирует внешнеэко­номические связи, улучшает внутренний баланс рынков труда и сбыта, демо­графическую ситуацию. С другой стороны, данный фактор оказывает замет­ное давление на социальную и политическую инфраструктуру, выступает фактором общественно-политической нестабильности, стимулирует безрабо­тицу и криминализацию социальной среды.

В данном ключе нельзя не отметить проблему выбытия граждан из Российской Федерации. Граждане России, получив конституционную свобо­ду перемещения и выбора места жительства, в том числе в зарубежных госу­дарствах, начали ей активно пользоваться, что обусловило существенный от­ток из России молодежи и высококвалифицированных кадров. С увеличени­ем уровня социально-экономического развития страны, относительно других бывших республик СССР, приток в Российскую Федерацию представителей бывших советских республик (преимущественно среднеазиатских и закавказ­ских), увеличился, что повлекло в достаточной степени серьезные изменения, как в демографической ситуации, так и в политико-правовой обстановке. По данным Росстата Российской Федерации, общий «отток» трудовой рабочей силы сохраняется на уровне 2005 года - 59999 тысяч человек и в 2016 году - 60926 тысяч человек. В 2005 году из числа руководителей и высококвалифи­цированных специалистов за границу, в целях осуществления трудовой дея­тельности выехало из Российской Федерации 27479 тысяч человек, в 2016 году «отток» составил 36575 тысяч человек. Таким образом, с 2005 года по 2016 год, «отток» высококвалифицированной рабочей силы (руководители, высококвалифицированные специалисты), увеличился на 9096 тысяч человек и составил 166338 тысяч человек за одиннадцать лет^[165]. В данном аспекте, принятая «Концепция 2019 - 2025» определила цели, принципы и задачи ( установление реальных условий, возможностей для переселения репатриан­тов и других категорий иностранных граждан; создание средств и методов для привлечения различных категорий трудовых ресурсов в соответствии с имеющейся конъюнктурой; стимуляция внутренней миграции; активизация образовательной миграции и научной мобильности; поддержка вынужден­ных мигрантов в соответствии с общемировыми гуманитарными обязатель­ствами; поддержка в инкорпорации мигрантов; создание среды для возник­новения конструктивных отношений между мигрантом и принимающим со­

циумом; борьба с нелегальной миграцией)^[166], направления деятельности и ме­ханизмы реализации миграционной политики Российской Федерации.

Концепция содержит меры по замещению трудового вакуума из числа трудовых ресурсов стран СНГ, однако, в ней отсутствуют меры, способству­ющие социальной адаптации мигрантов и возможности последних к посто­янному проживанию с дальнейшим «укоренением» на месте. При этом до­вольно жесткая миграционная политика, относительно других стран, умаляет привлекательность России среди трудовых мигрантов западных стран.

Пункт 5 Раздела II Концепции определяет факт «оттока» из страны вы­сококвалифицированной рабочей силы и приходящей ей на смену дешевой рабочей силы, однако, сформулированной позиции по приостановке данного явления, а также программ по сохранению интеллектуального потенциала страны сегодня - нет. Концепция по-прежнему, не имеет конкретной про­граммы по социальной адаптации и интеграции мигрантов.

На наш взгляд, для привлечения квалифицированных мигрантов необ­ходимо, на первоначальном этапе, систематизировать распределение специа­листов по нуждаемости последних в конкретном регионе страны. Данная ме­ра поможет распределить равномерно пребывающих иностранных граждан и лиц без гражданства по территории страны, вместе с тем обеспечить их га­рантированным трудоустройством. Необходимо осуществлять регулярный мониторинг регионов по обстановке и нуждаемости в трудовой рабочей силе. Данные меры могут помочь в реализации конкретных целей, задач и совер­шенствовании государственной миграционной политики.

Статистические данные свидетельствует о позитивных в целом резуль­татах реализации нового миграционного законодательства и демонстрирует, с одной стороны, тенденцию увеличения долей легально прибывающих в Россию иностранцев, трудовых мигрантов, имеющих разрешения на работу,

113 а, с другой, - уменьшение числа правонарушений в сфере миграционного за­конодательства и выдворений мигрантов за пределы Российской Федерации. По данным МВД РФ в январе - октябре 2017 года уровень преступности сре­ди иностранцев снизился на 8,2 %, относительно прошлого года. Однако, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Россий­ской Федерации совершено 34,7 тысяч преступлений, в том числе граждана­ми государств- участников СНГ 30,8 тысяч преступлений^[167]. При этом, боль­шую долю преступлений совершают граждане государств- участников СНГ в объеме 88, 5 %.

Практика применения нового законодательства показала, что, наряду с позитивными результатами, на сегодняшний день существует и значительное количество трудностей, нерешенных проблем: рациональное распределение трудовых ресурсов; контроль и надзор за миграционными потоками, вывод нелегальных мигрантов из «тени», уменьшение напряженности в обществе; снижение криминогенной обстановки в стране. Решение данных проблем, требуют корректировки действующих законодательных механизмов.

Оценка современного состояния и эффективности правового регулиро­вания в сфере миграционных отношений, в Российской Федерации, приводит к выводу о необходимости усиления начал планомерности, стратегической ориентированности, долгосрочного и среднесрочного прогнозирования, мо­ниторинга социальной стабильности и социальных потребностей. С одной стороны, миграция рассматривается как способ решения важных задач в со­циально-экономической области. С другой стороны, миграционные отноше­ния воспринимаются в качестве значимой угрозы способствующей расшире­нию экстремизма и терроризма. Неоднозначность оценок в отношении ми­грации как явления, влечет противоречивость властных установок, направ­ленных на регулирование миграционных процессов.

Как правильно заметил С.А. Белоусов, «незнание, несоблюдение, игно­рирование в процессе правотворчества правил юридической техники приво­дит к правотворческим ошибкам, а те в свою очередь неизбежно порождают законодательный дисбаланс»^[168].

Для повышения качества правотворчества и уменьшения правотворче­ских ошибок, необходимо устранение противоречий юридических норм, пу­тем сбалансированной конкретизации нормативных положений, а также про­белов в законодательстве^[169].

Для этого важнейшим направлением дальнейшего совершенствования правовых основ реализации миграционной функции государства представля­ется системный анализ применения миграционного законодательства, направленный на определение критериев оценки его эффективности, моде­лирование наиболее значимых проблемных факторов, прогнозирование средств и путей оптимизации в данной социально-правовой области. В сфере межгосударственных отношений правовые формы реализации миграционной функции приобретают дуалистический характер, опираясь при этом, как на внутригосударственное, так и на транснациональное законодательство.

Мониторинг применения миграционного законодательства, может быть направлен на выявление трудностей и препятствий в его реализации и выяв­ление их причин, связанных как с несовершенством как самих нормативных конструкций, так и механизмов их реализации (кадровые проблемы, инфра­структура, информационная поддержка, недобросовестный подход посред­нических структур и чиновников, их коррумпированность и т.п.).

Основополагающие параметры миграционных процессов (принципы, приоритеты, стратегические цели, перспективные направления и пути разви­тия) должны стать важнейшими элементами концепции оптимизации юриди­ческой техники правового регулирования в области миграции. Такая концеп-

115 ция должна быть сформирована прежде всего на доктринальном уровне, со­ставляющим базовую основу для миграционного правотворчества и право­применения как в сфере внутригосударственной, так и в межгосударственной миграции.

На основе долгосрочного и тактического планирования и прогноза должны быть скорректированы общие принципы реализации миграционной функции Российского государства. Думается, что в качестве основополага­ющих, среди таких принципов, сегодня, должны выступать принципы гаран­тированности и защиты основных прав мигрантов, с одной стороны, и прин­цип избирательной (селективной миграции), связанный с защитой нацио­нального рынка труда и использованием иностранной рабочей силы в нацио­нальных интересах России, с другой.

Исходя из адекватного представления о миграционной ситуации и принципиальных подходов к ее государственно-правовому регулированию, законодателю следует обозначить стратегические ориентиры и тактические задачи такого регулирования, выработав систему наиболее оптимальных правовых средств, форм и методов достижения таких задач.

Обобщая вышеизложенное полагаем возможным сделать ряд следую­щих выводов.

История и современный этап развития Российского государства с убе­дительностью свидетельствуют о возможности выделения ряда основных условий и факторов, обусловливающих дальнейшее обособление управления миграцией в качестве самостоятельного направления деятельности Россий­ского государства:

- количественный рост и качественное усложнение миграционных от­ношений, выступающих относительно самостоятельным объектом государ­ственно-правового воздействия в условиях глобализации;

- нахождение Российской Федерации в центре основных евразийских миграционных потоков в силу особого географического положения, а также

ее особая роль в качестве центра притяжения трудовых мигрантов на постсо­ветском пространстве;

- особое социально-экономическое значение миграции в деле обеспе­чения национальной безопасности и устойчивого роста экономики страны;

- усиление конкурентной борьбы государств на международной арене за людские ресурсы, особенно в области привлечения высококвалифициро­ванных специалистов;

- наличие обособленного структурного подразделения в системе рос­сийского права в виде комплексного института - миграционного права, со­ставляющего нормативно-правовую основу реализации миграционной функ­ции государства;

- формирование и постоянный пересмотр официальной доктринально­правовой основы в виде утвержденной Указом Президента Концепции госу­дарственной миграционной политики Российской Федерации;

- закрепление в Конституции РФ личных и социально-экономических прав человека, к числу которых следует относить и право мигранта на свобо­ду передвижения в рамках национально-правового режима другого государ­ства;

- дальнейшая дифференциация и специализация миграционной управ­ленческой деятельности государства, сопровождающаяся усилением ее орга­низационной и правовой специфики в отношении других функций государ­ства (социальной защиты, охраны международного правопорядка, демогра­фической и др.);

Представляется наиболее точным определение понятия миграционной функции государства в качестве относительно обособленного комплексного направления деятельности Российского государства, реализуемого на основе внутринационального и международного права посредством использования политико-правовых, организационных, экономических и иных средств в це-

117 лях социально-экономического, пространственного и демографического раз­вития страны, повышения качества жизни ее населения.

В общей теории государства и права требует дальнейшего развития идея о комплексном характере миграционной функции Российского государ­ства, который проявляется в ряде моментов:

- в структурной сложности объекта ее воздействия - миграции, которая затрагивает ряд основополагающих сфер жизнедеятельности: трудовые от­ношения, социально-культурные, экономические и иные области человече­ской деятельности;

- в двойственном позитивно-негативном содержании миграции, несу­щей в себе необходимые позитивные моменты для экономического и демо­графического развития государства, а также негативные последствия, сопро­вождающие нелегальную миграцию;

- в системном взаимодействии с иными функциями Российского госу­дарства и, в первую очередь, с экономической, социальной защиты, охраны международного правопорядка и функцией международной интеграции;

- в специфике правовой основы ее реализации, выражающейся в диа­лектическом сочетании международного права и внутринационального ми­грационного права, которое, в свою очередь, имеет также комплексное со­держание, выступая сложным межотраслевым образованием в структуре рос­сийского права и законодательства;

- в комбинированном использовании договорных (диспозитивных) и административно-управленческих (императивных) правовых средств в рам­ках миграционной деятельности государства;

- в сбалансированном применении в ходе ее реализации правового сти­мулирования и ограничения, принуждения и убеждения, регулятивного и охранительного государственно-правового воздействия;

Структура миграционной функции современного Российского государ­ства включает в себя ряд подфункций: позитивной регламентации социально

118 полезных форм миграции населения; защиты прав и свобод мигрантов; госу­дарственного учета и контроля легальности пребывания мигрантов на терри­тории Российской Федерации; охраны внутринационального и международ­ного правопорядка от негативных проявлений нелегальной миграции; стиму­лирования миграции высококвалифицированных иностранных работников на территории Российской Федерации.

Представляется обоснованным утверждать, что имеется тесная диалек­тическая связь миграционной деятельности государства с экономической, правоохранительной, функцией социальной защиты, охраны международно­го правопорядка и функцией международной интеграции. Следует констати­ровать обеспечительный характер миграционного направления деятельности государства в отношении таких внутренних функций Российского государ­ства, как экономическая, правоохранительная и социальной защиты.

Одновременно необходимо подвергнуть критике позицию, согласно которой миграционная политика и соответствующая деятельность государ­ства представляют собой лишь форму реализации социальной функции гос­ударства. Попытка растворить в теории государства и права понимание ми­грационной деятельности в составе политической, социальной, охранитель­ной функций признается не состоятельной и методологически неверной в со­временных условиях. Полагаем, что у миграционной функции современного Российского государства имеется собственный объект - миграция, выделен­ная и относительно обособленная от ряда других сфер общественных отно­шений, подпадающих под управленческое государственно-правовое воздей­ствие. Миграционная функция выступает атрибутивным компонентом систе­мы функций Российского государства, актуализированная еще в имперский и дореволюционный этапы его развития, утратившая свое значение во многом в советский период и обретающая совершенно новое качество и содержа­тельное наполнение в современных условиях глобализации.