ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современ­ных условиях продолжающейся глобализации мирового хозяйства, увеличе­ния числа локальных конфликтов, межнациональных противоречий и эколо­гических катастроф масштабные и зачастую неконтролируемые перемещения населения являют собой неотъемлемую характеристику новейшей истории.

Отдельные государства в подобной непростой ситуации зачастую стра­тегически неверно определяют собственную миграционную политику и не придают статуса самостоятельной функции собственной деятельности в сфе­ре управления миграционными процессами, что чревато достаточно серьез­ными негативными последствиями как для национальной безопасности госу­дарства, так и для его экономического развития. Примерами таких послед­ствий могут быть различного рода крайние формы гражданского национа­лизма, включая экспансию, шовинизм и изоляционизм, искусственная под­мена гражданского патриотизма этническим, чрезмерное ограничение дея­тельности мигрантов, бесчеловечное обращение с ними и неоказание элемен­тарной медицинской, материальной и иной помощи. Наиболее опасным воз­можным следствием дисфункциональной деятельности государства в области миграции населения выступает рост преступности и повышение уровня тер­рористической угрозы.

С одной стороны, миграция в современных условиях предстает в каче­стве потенциальной угрозы сложившемуся в государстве режиму законности и правопорядка, что приводит к формированию в отношении мигрантов негативного стереотипа «потенциального правонарушителя» и усилению действенности правоограничительных и карательных средств воздействия на их поведение. С другой стороны, сами мигранты нередко становятся жертва­ми противоправных посягательств, как со стороны криминального сообще­ства, так и со стороны недобросовестных государственных и муниципальных чиновников, злоупотребляющих своим служебным положением.

4 ственно, наряду с проблемой минимизации вредоносных последствий обу­словленных незаконной миграцией, не меньшую значимость для механизма реализации миграционной функции Российского государства приобретает проблема обеспечения правовой безопасности мигрантов, которые в такой же степени, как и представители «коренного» населения, наделены конституци­онными правами и, прежде всего, правом на личную безопасность и эффек­тивную правовую защиту со стороны государства пребывания.

Правовая форма реализации миграционной деятельности Российского государства далека от совершенства. В настоящий момент в структуре рос­сийского законодательства имеется целый массив нормативных правовых ак­тов, регулирующих в той или иной степени миграционные отношения. Одна­ко существенное количество нормативных предписаний, регламентирующих реализацию государством миграционной функции, к сожалению, не свиде­тельствует о должном уровне единства, системности и качественной органи­зованности нормативно-правового регулировании миграции и соответствен­но о надлежащем качестве выполнения органами государственной власти данных предписаний. Следует отметить, что уровень системной организации действующего миграционного законодательства как нормативной основы осуществления государственно-правового воздействия на миграционные от­ношения в современных условиях недостаточен для полноценного обеспече­ния национальной безопасности, устойчивого экономического развития и по­вышения качества жизни населения.

С технико-юридической точки зрения механизм реализации миграци­онной функции Российского государства характеризуется наличием таких недостатков как: слабая понятийно-категориальная оснащенность, неполнота или вовсе отсутствие законодательных понятий в сфере миграции; нечет­кость разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ в деле регулирования миграционных отноше­ний; преобладание норм подзаконных ведомственных нормативных право­вых актов над предписаниями закона в содержании миграционного права как

5 межотраслевого института; наличие коллизий и пробелов в установлении правового статуса мигрантов, форм и способов защиты их прав; излишнее преобладание административно-командных инструментов в правовом регу­лировании миграционных отношений; дисбаланс материальных и процедур­ных предписаний; отсутствие развитой формы правового стимулирования в деле привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов; необеспеченность ряда нормативных правовых предписаний необходимыми экономическими, материально-финансовыми условиями их реализации и др.

Общее состояние миграционного законодательства и его основной де­фект весьма точно характеризует Т.Я. Хабриева, справедливо обращая вни­мание на следующие обстоятельства: «Формируется своеобразный правовой феномен, когда регулятивное значение законов в этой сфере практически полностью зависит от нормативных правовых актов более низкого уровня. Речь идет о высоком удельном весе подзаконных актов и это на фоне не устоявшегося необходимого категориально-понятийного аппарата (не все принятые правовые акты в России соответствуют в части определения поня­тий общепризнанным международным актам). Другая особенность - мигра­ционное законодательство имеет сложную структуру. Многие нормы мигра­ционного законодательства, регламентирующие сходные группы обществен­ных отношений, оказываются «разбросанными» по различным правовым ак­там»^[1].

Дефекты нормативно-правовой базы негативным образом влияют на правоприменительную форму реализации миграционной функции Россий­ского государства. Органы государственной власти и должностные лица с трудом вынуждены находить и исполнять правовые предписания, рассредо­точенные в ряде федеральных законов, десятках межгосударственных дого­воров и соглашений, в свыше ста подзаконных нормативных правовых актах, упорядочивающих отношения в сфере миграции населения. Указанные про-

6 блемы сопряжены с излишней бюрократизацией государственного управле­ния в сфере трудовой миграции, что, в свою очередь, влечет за собой затяги­вание сроков рассмотрения обращений мигрантов, массовое нарушение их прав.

Экстенсивный путь развития отечественного миграционного законода­тельства с начала 1990-х годов по настоящее время вызвал насущную необ­ходимость в скорейшем проведении законодательных работ по систематиза­ции рассматриваемого нормативно-правового массива. В современных усло­виях дальнейшего роста и дифференциации миграционных потоков, замыка­ющихся на Российской Федерации, становится недопустимой и социально вредной постоянная «точечная», тактическая корректировка правотворческой и правоприменительной форм реализации миграционной функции государ­ства.

Кроме того, нельзя признать оправданным непостоянство и в институ­циональной составляющей механизма реализации миграционной функции Российского государства. Упразднение Федеральной миграционной Россий­ской Федерации и возвращение контрольных функций в сфере миграции Министерству внутренних дел Российской Федерации^[2] можно лишь отчасти признать оправданным. Постоянно меняющаяся институциональная часть государственного аппарата ответственная за обеспечение управления мигра­ционными процессами, равно как и проистекающие из этого непоследова­тельность и нарушение преемственности в принятии ключевых решений в рассматриваемой сфере имеют следствием то обстоятельство, что функцио­нирование миграционного ведомства было существенным образом ослабле­но, а по отдельным направлениям деятельности вовсе свернуто. В результате целый ряд проблем в сфере противодействия нелегальной миграции остается по-прежнему нерешенным. Процесс усиления административной и кон-

7 трольной составляющих механизма реализации миграционной функции гос­ударства не должен исчерпываться лишь простой сменой органа государ­ственной власти, отвечающего за данное направление работы.

В сложившихся условиях противодействие незаконной миграции не только выступает одной из важнейших задач миграционной функции госу­дарства, но и остро нуждается в выработке комплексного научно обоснован­ного подхода, направленного на выявление и устранение всех обстоятельств, детерминирующих указанное негативное явление. В этой связи актуализиру­ется проблема своевременной модернизации всех компонентов правоохрани­тельной формы реализации миграционной функции Российского государства, включая комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на противодействие незаконной миграции. Актуальность и значимость данной формы реализации миграционной функции государства трудно переоценить. По меткому выражению В.М. Баранова Российское гос­ударство просто обязано вести с незаконной миграцией «бескомпромиссную организационно-правовую борьбу»^[3].

Однако любое представление о возможности решения проблемы неза­конной миграции только путем ужесточения миграционной деятельности государства надлежит признать методологически и практически несостоя­тельным. При таком подходе наряду с необходимым сдерживанием неле­гальной миграции возможны и серьезные негативные последствия в виде из­лишнего ограничения социально полезной, экономически востребованной трудовой миграции. Современное Российское государство нуждается в уста­новлении сбалансированного механизма реализации его миграционной функции, содержащего оптимальный набор как средств правового ограниче­ния нежелательных проявлений миграционных отношений, так и инструмен-

8 тов по стимулированию наиболее социально и экономически востребованных форм миграции населения.

Существенным дефектом правовой формы реализации миграционной функции отечественного государства в современных условиях является недо­статочная проработанность комплекса стимулирующих средств столь необ­ходимого для экономического развития страны процесса привлечения ино­странных высококвалифицированных специалистов. Одной из практически значимых задач реализации миграционной функции государства становится правовое стимулирование «интеллектуальной» миграции. Рассматриваемый ракурс проблемы справедливо отмечается в юридической литературе: «Но­вые вызовы, связанные с изменениями в глобальном мире, новые цели соци­ально-экономического развития требуют системного обновления и развития задач и механизмов регулирования внешней образовательной и академиче­ской мобильности. При этом следует учитывать, что образовательная имми­грация — это источник интегрированных в стране иностранных граждан, ко­торые могут рассматриваться в качестве будущих высококвалифицирован­ных потенциальных граждан России»^[4].

С учетом изложенного, представляется в научно-практическом плане актуальным и значимым формирование в отечественной юридической науке целостной общетеоретической модели правовых форм реализации миграци­онной функции государства, обобщающей накопленные отраслевые знания в сфере государственно-правового управления миграцией населения.

Степень разработанности темы исследования. Избранная тема дис­сертации не получила глубокой общетеоретической разработки. Самостоя­тельное монографическое исследование, посвященное рассмотрению именно специфики правовых форм реализации миграционной функции государства, раскрытию технико-юридических средств формирования и совершенствова-

9 ния ее межотраслевой нормативно-правовой основы отсутствует в отече­ственной юридической литературе.

Проблемы правового регулирования и управленческой деятельности государства в сфере миграции населения неоднократно становились предме­том научного исследования в связи с рассмотрением вопросов правового ста­туса иностранных граждан и лиц без гражданства, а также правового статуса соотечественников за рубежом в работах Ф.Р. Ананидзе, Ю.С. Бадальянц, В.П. Басик, М.М. Богуславского, Л.И. Глухаревой, И.С. Дальдинова, К.А. Корсик, Р.В. Плотникова, В.Г. Полякова, А.А. Рубанова, О.А. Сластуниной, Д.А. Ягофарова и др.

Миграционная правовая политика и соответствующая функция Россий­ского государства подверглись рассмотрению в трудах следующих авторов: Р.А. Абрамова, М.Р. Вокуева, В.В. Вострикова, А.Н. Жеребцова, А.В. Земс­кова, Т.И. Леонидовой, В.Г. Медведева, Н.В. Мкртчян, А.В. Подольского, Т.А. Прудниковой, А.А. Савченко, Л.В. Савченко, А.В. Семеновой, Н.Н. Со­щенко, М.Л. Тюркина, Г.А. Хуринова и др..

Вопросы правового регулирования труда иностранных граждан в Рос­сии нашли отражение в исследованиях Е.С. Березуцкой, Е.В. Горбенковой, И.В. Григорьева, Е.А. Единак, Ю.В. Жильцова, А.Г. Коровкина, Г.С. Скачко­вой и др.

Конституционно-правовой аспект рассматриваемой тематики пред­ставлен в исследованиях О.А. Сазоновой, О.Т. Суюнчалиевой, В.Д. Яворско­го.

Отдельные вопросы, связанные с проблемами охранительной состав­ляющей миграционной политики и безопасности в тех или иных аспектах механизма правового регулирования исследовались в работах: Н.И. Агами­рова, М.Н. Ахмедова, В.М. Баранова, Н.Е. Борисовой, Е.В. Галуза, Г.Г. Голь­дина, А.В. Дмитриева, Д.В. Ермашова, Л.П. Ефремовой, С.А. Загребнева, А.Г. Иванова, В.А. Ионцева, Р.К. Кечерукова, Г.К. Никольской, А.В. Подоль­ского, Г.Г. Попова, А.С. Прудникова, Г.А. Пядухова, Л.Л. Рыбаковского, В.Д.

Самойлова, В.В. Собольникова, И.В. Сосунова, Е.И. Троян, Т.М. Троян, Т.Б. Тюриной, М.Л. Тюркина, М.П. Фомиченко, В.И. Фризко, Т.Я. Хабриевой, Н.Н. Хасбулатовой и др.

Отмечая достаточно детальную проработку ряда важнейших моментов в понимании процесса реализации Российским государством миграционной функции и правовых основ его деятельности в данной сфере, следует конста­тировать, что комплексных общетеоретических исследований, касающихся построения концептуальной модели правовых форм реализации миграцион­ной функции Российского государства, в отечественной юридической науке по настоящий момент не проводилось. Выполненная диссертация в опреде­ленной степени восполняет существующую лакуну и позволяет сформиро­вать целостное системное видение механизма реализации миграционной функции государства, с акцентированием внимания на его правовых началах и особенностях их юридико-технического оформления.

Объектом исследования являются: общественные отношения, скла­дывающиеся в процессе реализации миграционной функции современным Российским государством.

Предметом исследования выступают: наиболее общие закономерно­сти формирования, осуществления и совершенствования миграционной функции Российского государства; понятие, содержание и структура право­вых форм реализации миграционной функции государства; общетеоретиче­ские и технико-юридические вопросы нормативно-правовой основы ее осу­ществления.

Цель диссертационного исследования заключается в формировании комплексной общетеоретической модели правовых форм реализации мигра­ционной функции Российского государства в современных условиях, отра­жающей их понятие, специфику содержания и технико-юридическую состав­ляющую.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последователь­ное решение следующих задач:

- рассмотреть миграционные отношения в качестве специфического относительно обособленного объекта государственно-правового воздействия в условиях глобализации;

- определить условия и факторы, обусловливающие необходимость обособления в качестве самостоятельного комплексного направления дея­тельности Российского государства его миграционной функции;

- выделить основные исторические этапы формирования и развития миграционной функции государства и нормативной правовой основы ее реа­лизации;

- раскрыть место и роль миграционной функции в системе функций со­временного Российского государства;

- уточнить содержание и соотношение базовых категорий, имеющих основополагающее значение для раскрытия темы: «миграционная функция государства», «формы реализации миграционной функции государства», «правовые формы реализации миграционной функции государства», «методы реализации миграционной функции государства», «правовые средства реали­зации миграционной функции государства»;

- обобщить и систематизировать имеющиеся научные знания о право­вых формах реализации миграционной функции государства, определив их содержание и видовую характеристику;

- выявить технико-юридические особенности регулятивного и охрани­тельного воздействия, правового стимулирования и правового ограничения в ходе реализации миграционной функции Российского государства;

- сформулировать ряд выводов и рекомендаций, способствующих фор­мированию и совершенствованию теоретико-практической концепции це­лостного механизма реализации Российским государством миграционной функции.

Методологическая основа диссертационного исследования. Фило­софско-мировоззренческой базой работы выступает материалистическая

12 диалектика и вытекающие из ее содержания наиболее общие принципы по­знания, с помощью которых раскрываются основные условия и факторы, вы­зывающие выделение миграционной функции в качестве комплексного отно­сительно самостоятельного направления деятельности Российского государ­ства, а также устанавливаются наиболее общие закономерности правовых форм ее реализации на современном этапе развития.

Одно из центральных мест в исследовании занимает структурно­функциональный подход, позволяющий раскрыть место и роль миграционно­го направления деятельности в системе функций государства, определить специфику содержания и структуры миграционного права в качестве ком­плексного правового института и нормативно-правовой основы реализации миграционной функции государства. Кроме того, в диссертации активно применяется инструментальный подход, направленный на установление спе­цифики технико-юридического инструментария реализации миграционной функции государства. Посредством логического и формально-юридического метода формулируется ряд основных понятий в работе, а также дается толко­вание нормативно-правовых и доктринально-правовых актов в сфере регули­рования миграционных отношений.

Дополнительно применяются сравнительно-правовой метод в целях сопоставления опыта реализации миграционной функции Российского госу­дарства и иных стран, а также исторический метод в целях установления ос­новных этапов формирования и трансформации как самой миграционной функции государства, так и нормативно-правовой основы ее осуществления.

Нормативную базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные конституци­онные законы; федеральные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность государства в сфере миграции.

В качестве доктринально-правовой основы исследования выступил ряд официально утвержденных документов программного характера в сфере реа­лизации миграционной политики: Концепция государственной миграцион­ной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, Стратегия нацио­нальной безопасности Российской Федерации, Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, Стратегия государствен­ной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Прогноз долгосрочного со­циально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года и др.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет со­бой одно из первых комплексных общетеоретических исследований право­вых форм реализации миграционной функции современного Российского государства, специфики юридической техники государственно-правового воздействия на миграционные отношения.

Решение указанных задач на общетеоретическом уровне позволяет уточнить и развить отдельные положения учения о функциях Российского государствах, их системе и формах реализации. Наряду с этим отдельные по­ложения диссертации способствуют восполнению пробелов в понимании правовых форм реализации функций государства на примере миграционной деятельности его органов. Уточняются и систематизируются отраслевые пра­вовые знания о нормативно-правовой основе механизма реализации мигра­ционной функции государства. Приводится ряд дополнительных доводов за необходимость трактовки миграционного права в качестве сложного ком­плексного межотраслевого института в структуре современного российского права. Обособление данного комплекса правовых норм диалектически увя­зывается с объективно обусловленным процессом специализации управлен-

14 ческой деятельности государства в сфере миграции населения. Доказывается комплексный характер как самой миграционной функции государства, так и правовой формы ее реализации.

Дается обоснование необходимости отграничения миграционной функции государства от иных его функций - социальной защиты, охраны международного и внутринационального правопорядка, экономической, международной интеграции. Устанавливается обеспечительной характер ми­грационной деятельности государства по отношению к экономической и функции социальной защиты.

В работе предлагается авторский подход к классификации форм реали­зации миграционной функции наряду с классическим делением на право­творческую, правоприменительную, правоохранительную и организацион­ную, основанный на инструментально-содержательной, информационно­психологической и технико-юридической составляющих миграционной дея­тельности государства. Исходя из данных методологических установок, рас­крывается градация правовых форм реализации миграционной функции гос­ударства на договорную и административно-управленческую, стимулирую­щую и ограничивающую, международно-правовую и внутринациональную, позитивно-регламентационную и контрольно-надзорную, материально­содержательную и процессуально-организационную.

В целом же в диссертации предпринята попытка формирования це­лостной общетеоретической модели правовых форм реализации миграцион­ной функции Российского государства посредством обобщения достижений в данной области ряда отраслевых юридических наук - конституционного, ад­министративного, трудового, уголовного права.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражаю­щие новизну диссертационного исследования:

1. Выделяются основные условия и факторы, обусловливающие даль­нейшее обособление управления миграцией в качестве самостоятельного направления деятельности Российского государства:

- количественный рост и качественное усложнение миграционных от­ношений, выступающих относительно самостоятельным объектом государ­ственно-правового воздействия в условиях глобализации;

- нахождение Российской Федерации в центре основных евразийских миграционных потоков в силу особого географического положения, а также ее особая роль в качестве центра притяжения трудовых мигрантов на постсо­ветском пространстве;

- особое социально-экономическое значение миграции в деле обеспе­чения национальной безопасности и устойчивого роста экономики страны;

- усиление конкурентной борьбы государств на международной арене за людские ресурсы, особенно в области привлечения высококвалифициро­ванных специалистов;

- наличие обособленного структурного подразделения в системе рос­сийского права в виде комплексного института - миграционного права, со­ставляющего нормативно-правовую основу реализации миграционной функ­ции государства;

- формирование и постоянный пересмотр официальной доктринально­правовой основы в виде утвержденной Указом Президента Концепции госу­дарственной миграционной политики Российской Федерации;

- закрепление в Конституции РФ личных и социально-экономических прав человека, к числу которых следует относить и право мигранта на свобо­ду передвижения в рамках национально-правового режима другого государ­ства;

- дальнейшая дифференциация и специализация миграционной управ­ленческой деятельности государства, сопровождающаяся усилением ее орга­низационной и правовой специфики в отношении других функций государ-

16 ства (социальной защиты, охраны международного правопорядка, демогра­фической и др.);

2. Формулируется авторское определение понятия миграционной функции государства в качестве относительно обособленного комплексного направления деятельности Российского государства, реализуемого на основе внутринационального и международного права посредством использования политико-правовых, организационных, экономических и иных средств в це­лях социально-экономического, пространственного и демографического раз­вития страны, повышения качества жизни ее населения.

Отстаивается идея о комплексном характере миграционной функции Российского государства, который проявляется в ряде моментов:

- в структурной сложности объекта ее воздействия - миграции, которая затрагивает ряд основополагающих сфер жизнедеятельности: трудовые от­ношения, социально-культурные, экономические и иные области человече­ской деятельности;

- в двойственном позитивно-негативном содержании миграции, несу­щей в себе необходимые позитивные моменты для экономического и демо­графического развития государства, а также негативные последствия, сопро­вождающие нелегальную миграцию;

- в системном взаимодействии с иными функциями Российского госу­дарства и, в первую очередь, с экономической, социальной защиты, охраны международного правопорядка и функцией международной интеграции;

- в специфике правовой основы ее реализации, выражающейся в диа­лектическом сочетании международного права и внутринационального ми­грационного права, которое, в свою очередь, имеет также комплексное со­держание, выступая сложным межотраслевым образованием в структуре рос­сийского права и законодательства;

- в комбинированном использовании договорных (диспозитивных) и административно-управленческих (императивных) правовых средств в рам­ках миграционной деятельности государства;

- в сбалансированном применении в ходе ее реализации правового сти­мулирования и ограничения, принуждения и убеждения, регулятивного и охранительного государственно-правового воздействия;

3. Определяется структура миграционной функции современного Рос­сийского государства, которая включает в себя ряд подфункций: позитивной регламентации социально полезных форм миграции населения; защиты прав и свобод мигрантов; государственного учета и контроля легальности пребы­вания мигрантов на территории Российской Федерации; охраны внутринаци­онального и международного правопорядка от негативных проявлений неле­гальной миграции; стимулирования миграции высококвалифицированных иностранных работников на территории Российской Федерации;

4. Устанавливается тесная диалектическая связь миграционной дея­тельности государства с экономической, правоохранительной, функцией со­циальной защиты, охраны международного правопорядка и функцией меж­дународной интеграции. Определяется обеспечительный характер миграци­онного направления деятельности государства в отношении таких внутрен­них функций Российского государства, как экономическая, правоохрани­тельная и социальной защиты.

Одновременно критикуется позиция, согласно которой миграционная политика и соответствующая деятельность государства представляют собой лишь форму реализации социальной функции государства. Попытка раство­рить в теории государства и права понимание миграционной деятельности в составе политической, социальной, охранительной функций признается не состоятельной и методологически неверной в современных условиях. Дока­зывается, что у миграционной функции современного Российского государ­ства имеется собственный объект - миграция, выделенная и относительно

обособленная от ряда других сфер общественных отношений, подпадающих под управленческое государственно-правовое воздействие. Миграционная функция выступает атрибутивным компонентом системы функций Россий­ского государства, актуализированная еще в имперский и дореволюционный этапы его развития, утратившая свое значение во многом в советский период и обретающая совершенно новое качество и содержательное наполнение в современных условиях глобализации.

5. Рассмотрение правовых основ реализации миграционной функции в контексте исторического циклогенеза Российского государства позволяет выделить три основных исторических этапа (цикла) - имперский, советский, постсоветский. В рамках каждого из выделенных этапов устанавливается как специфика миграционных процессов, так и соответствующие ей существен­ные различиях в правовых формах реализации миграционной функции в от­дельные периоды развития Российского государства.

Применительно к Российской Империи основной целью правового ре­гулирования в сфере миграции являлось освоение «новых земель», а также привлечение на российскую службу компетентных иностранцев, являвшихся носителями прогрессивного опыта, с внедрением которого в российскую ре­альность связывалось ускоренное государственное развитие.

В советской России миграционные правоотношения носили преимуще­ственно внутригосударственный характер и были в первую очередь связаны с индустриализацией страны, а также с широкомасштабными политическими репрессиями.

Правовое регулирование миграционных отношений в современной России осуществляется под воздействием разнонаправленных тенденций ми­рового развития, в рамках которых, с одной стороны усиливаются глобализа­ционные процессы, а с другой возрастает значимость угроз, связанных как с внешней, так и с внутренней миграцией.

6. Под формами реализации современным Российским государством миграционной функции предлагается понимать объединенные в способы и методы правовые, организационные, экономические и идеологические сред­ства управленческого воздействия государственной власти на миграционные отношения, которые могут применяться в комплексе или раздельно в зависи­мости от решения конкретных задач, стоящих перед государством.

Классификации форм реализации миграционной функции государства проводится по следующим наиболее значимым в научно-практическом плане основаниям: исходя из инструментально-содержательной специфики; с уче­том информационно-психологической и технико-юридической составляю­щих; по способам реализации управленческой деятельности государства в сфере миграции; по направленности государственно-правового воздействия на миграционные отношения.

7. Правовые формы реализации миграционной функции государства определятся в качестве единого комплекса материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, стимулирующих и ограничивающих право­вых средств, при помощи которых задаются критерии правовой оценки (ква­лификации) миграционных коммуникаций на предмет признания их право- мерными/противоправными/юридически нейтральными, определяются сред­ства и методы обеспечения и защиты прав и законных интересов субъектов, вовлеченных в миграционные процессы, а также осуществляется прогнози­рование обусловленных этими процессами негативных вызовов и угроз и минимизация их вредоносных последствий.

Раскрываются основные методы и способы реализации миграционной функции Российского государства. В качестве важнейшего момента в пони­мании правовых форм реализации миграционной функции государства обос­новывается указание на необходимость оптимального сочетания методов убеждения и принуждения в ходе соответствующей управленческой деятель­ности, что обуславливает использование государством в диалектическом

20 единстве правового стимулирования и правового ограничения в качестве ба­зовых способов информационно-психологического воздействия на миграци­онные отношения и их субъектов. Наряду с этим весь комплекс правовых средств реализации миграционной функции государства подразделяется на две группы: административно-управленческие и договорные, что обусловле­но присутствием в механизме осуществления данной функции как внутрен­них, так и внешних составляющих деятельности государства. Международ­но-правовая форма реализации миграционной функции государства неиз­бежно сопряжена с широким применением договорного способа осуществле­ния деятельности по упорядочению миграционных процессов.

8. Отстаивается идея о комплексном межотраслевом характере мигра­ционного права как нормативной основы реализации миграционной функции государства, а также приводятся дополнительные аргументы в поддержку по­зиции о его трактовке в качестве межотраслевого комплексного правового института. В механизме реализации миграционной функции Российского государства миграционное право предстает в качестве единого системно ор­ганизованного нормативно-правового комплекса, относительно обособленно­го в структуре российского права в виде соответствующего межотраслевого института, содержащего материальные нормативные предписания, регули­рующие наиболее важные миграционные отношения, а также обеспечиваю­щие их действие процедурно-процессуальные нормы, направленные на охра­ну и защиту прав мигрантов, на реализацию государственными органами ми­грационной политики, на применение мер противодействия и профилактики нелегальной миграции, средств нейтрализации ее негативных последствий.

9. Делается вывод о том, что правовые принципы реализации миграци­онной функции государства, находят свое формальное выражение в между­народно-правовых актах, в национальном миграционном законодательстве и в документах программно-стратегического характера (официально утвер­жденных доктринах, концепция). Принципы реализации миграционной

функции подразделяются на общие и специальные. В числе общих принци­пов называются: принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; баланса частных и публичных интересов в осуществлении функции государ­ства; принцип законности; принцип федерализма; принцип гласности; прин­цип равенства перед законом и судом; принцип сочетания убеждения и при­нуждения. К специальным отправным началам реализации миграционной функции отнесены: принцип учета социально-экономических и геополитиче­ских интересов государства как принимающей стороны; принцип гарантиро­ванности предоставления правового статуса мигранта при соблюдении уста­новленных законом условий; принцип обеспечения режима благоприятство­вания трудоустройству мигрантам; принцип недопущения незаконного огра­ничения трудовой активности мигрантов; принцип комплексности решения задач миграционной политики в увязки с иными функциями государства; принцип приоритетного трудоустройства высококвалифицированных ино­странных работников; принцип учета социально-экономического положения субъектов РФ в ходе реализации миграционной политики; принцип сбалан­сированного применения правового стимулирования и ограничения в управ­лении миграционными потоками; принцип обеспечения участия институтов гражданского общества в реализации миграционной функции государства при соблюдении условия невмешательства в деятельность органов государ­ственной власти; принцип материально-финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной деятельности государства.

10. Раскрываются наиболее типичные дефекты правовой формы реали­зации миграционной функции современного Российского государства, кото­рые по характеру и сфере образования подразделяются на три основные группы материально-содержательные; технико-юридические и организаци­онно-идеологические. В числе материально-содержательных дефектов обо­значены: отставание от опыта правового регулирования внешней миграции, накопленного к настоящему моменту в наиболее развитых федеративных

22 государствах; фрагментарный и преимущественно подзаконный характер значительно числа нормативно-правовых предписаний; наличие значитель­ного числа устаревших и социально-экономически неоправданных норм, не в полной мере соответствующих общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права; дисбаланс миграционного законодательства в сфере обеспечения частных и публичных интересов в вопросах регулирования ми­грационных отношений; незавершенность и неполнота законодательной ре­гламентации разграничения полномочий в сфере миграции населения между Российской Федерацией и ее субъектами; отсутствие законодательно оформ­ленных принципов формирования и реализации миграционной функции Рос­сийского государства.

11. Аргументируется необходимость правовой конкретизации суще­ствующего подхода к государственно-правовому регулированию вопросов, связанных с «интеллектуальной» миграцией - межгосударственным переме­щением высококвалифицированных специалистов. В частности обосновыва­ется потребность в развитии правового режима стимулирования интеллекту­альной миграции в целях привлечения данной категории специалистов для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федера­ции. Технико-юридическая специфика стимулирующего способа реализации миграционной функции государства заключается в решении задачи по оздо­ровлению миграционной ситуации и приданию иммиграционным процессам в России позитивной направленности. В этой связи требует расширения про­цесс применения следующих правовых средств: льгот в государственном ре­гулировании внешний миграции ряда категорий иностранных работников; сбалансированное квотирование иностранной рабочей силы; создание благо­приятных правовых и экономических условий интеграции и адаптации им­мигрантов в российское общество; дополнительных правовых гарантий для квалифицированных иностранных работников; проведение государственной протекционистской политики в отношении качества иммиграционных пото-

23 ков; льготирование процесса расселения мигрантов в приграничных и север­ных территориях отечественного государства и др.

12. Предлагается дополнить раздел VII. «Основные механизмы форми­рования и реализации миграционной политики» Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, утвер­жденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622 рядом следующих по­ложений:

- об определении миграционной функции государства, формах, спосо­бах и методах ее реализации;

- о принципах формирования и действия механизма реализации мигра­ционной функции государства;

- о системе конкретных правовых средств реализации данной функции, включая комплекс мер правового стимулирования «интеллектуальной» ми­грации;

- об основных началах разграничения полномочий между федеральны­ми органами власти и органами субъектов РФ в сфере регулирования мигра­ции населения.

В настоящем виде данный раздел Концепции изложен излишне аб­страктно, отсутствует конкретизированная система правовых и организаци­онных средств реализации миграционной функции государства. В Концеп­ции оправданно используется категория «механизм формирования и реализа­ции миграционной политики». Однако само определение указанной катего­рии не приводится, а система инструментов исчерпывается лишь указанием на осуществление на плановой основе мер по реализации миграционной по­литики, представление Президенту Российской Федерации ежегодного до­клада Правительства Российской Федерации о ходе реализации миграцион­ной политики, по обеспечению качественной профессиональной подготовки должностных лиц государственных органов, занимающихся вопросами ми-

24 грации и мер, направленных на объективное информационное освещение во­просов миграции и реализации миграционной политики.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значи­мость работы заключается в том, что ее результаты будут способствовать дальнейшему изучению правовых форм реализации миграционной функции современного Российского государства, а также их взаимообусловленной трансформации в процессе совершенствования российского миграционного законодательства. Благодаря разработанным автором основам общетеорети­ческой концепции правовых форм реализации миграционной функции госу­дарства становится возможным дальнейшее уточнение отдельных вопросов системного понимания механизма Российского государства, закономерно­стей его функционирования.

В понятийные ряды общей теории права вводятся новые и уточненные дефиниции категорий «формы реализации миграционной функции государ­ства», «правовые формы реализации миграционной функции государства», «технико-юридические средства реализации миграционной функции госу­дарства», «методы реализации миграционной функции государства».

Диссертация содержит ряд научно-практических рекомендаций и пред­ложений, направленных на дальнейшее развитие механизма реализации ми­грационной функции Российского государства, правовых форм ее осуществ­ления. В том числе содержит обоснование необходимости изменения и до­полнения ряда официальных программных документов в области регулиро­вания миграции, составляющих доктринально-правовую основу процессов реализации данной функции государства.

Представленные общетеоретические основы правовых форм реализа­ции миграционной функции государства могут быть использованы в ходе мониторинга миграционного законодательства Российской Федерации и определения его качественного соответствия основополагающим требовани­ям системного функционирования механизма государства.

Отдельные теоретические положения диссертации могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов «Теории государства и права», «Проблемы теории государства и права», при написании квалификационных работ.

Апробация результатов исследования. Результаты итоговых и пери­одических этапов диссертационного исследования неоднократно докладыва­лись на методологических семинарах и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юри­дическая академия», где была подготовлена настоящая работа.

Отдельные аспекты проблематики исследования были представлены в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских конференци­ях: Международной научно-практической конференции «Актуальные вопро­сы современной юриспруденции» (Москва, 30 апреля 2015 г.); XIII-ой Меж­дународной научно-практической конференции «Современные концепции научных исследований» (Москва, 29-30 апреля 2015 г.); X-ой Международ­ной научно-практической конференции «Отечественная наука в эпоху изме­нений: постулаты прошлого и теории нового времени» (Екатеринбург, 05 -06 июня 2015 г.); XV-ой Международной научно-практической конференции «Научные перспективы XXI века. Достижения и перспективы нового столе­тия» (Новосибирск, 16-17 октября 2015 г.); XIX-ой Международной научно­практической конференции «Современные концепции научных исследова­ний» (Москва, 30-31 октября 2015 г.); 7-ой Международной научно­практической конференции «Европа-Азия» (Иркутск, 26 ноября 2015 г.); 15­ой Международной научно-практической конференции «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и теории нового времени» (Екатеринбург, 06-07 ноября 2015 г.); XVII-ой Международной научно­практической конференции «Научные перспективы XXI века. Достижения и перспективы нового столетия» (Новосибирск, 11-12 декабря 2015 г.); Меж­дународной научно-практической конференции «Право как регулятор обще­ственных отношений: история, теория, практика» (Киев, 18-19 апреля 2016

г.); XVI-ой Всероссийской научно-практической конференции (с междуна­родным участием) «Общество, государство, личность: модернизация системы взаимоотношений в современных условиях» (Казань, 22 апреля 2016 г.); I-ой Международной научно-практической конференции «Право и государство: культурологическое измерение» (Санкт-Петербург, 25 ноября 2016 г.); II-ой Международной научно-практической конференции «Право и государство: культурологическое измерение» (Санкт-Петербург, 01 декабря 2017 г.).

Основное содержание работы нашло свое отражение в двадцати четы­рех научных публикациях, три из которых опубликованы в ведущих рецен­зируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. Общий объем опубликован­ных научных работ - 9,4 п.л.

Структура диссертации обусловлена предметом, целями, задачами и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, шести глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.