1722 год — начало пересмотра реформ

Едва начав действовать, новые учреждения подверглись се­рьезным изменениям. В этом отношении по-настоящему пово­ротным стал 1722 год, разделивший преобразования 1720-х гг. на две эпохи: 1719-1722 и 1722-1727 годы49.

В 1722 г. произошли существенные изменения в организации Сената. При нем были созданы канцелярии рекетмейстера (при­нимал жалобы на коллегии) и герольдмейстера (ведал службой дворян); учрежден важный для России институт прокуратуры во главе с генерал-прокурором, «оком государевым» и «стряпчим о делах государевых»50. В том же году в Москве открылись сенат­ская и коллежские конторы51, что упростило взаимодействие центральных и местных учреждений. Сенат, передав губернские дела коллегиям, в качестве верховного органа сохранил за собой общее руководство правительственными делами и контроль за деятельностью всех органов власти. В 1722 г. он получил право проводить ревизии местного управления, «чтоб во всех делах была правда», хотя воспользовался этим правом только в 1726 г., когда и была проведена первая сенатская ревизия52.

В 1722 г. была утверждена «Табель о рангах», служившая в те­чение почти двух столетий главным инструментом в организа­ции российской бюрократии; на столах чиновников появились знаменитые «зерцала» с указами Петра, которые напоминали служащим о необходимости вести себя достойно, а дела решать по регламентам, а нарушителям этих правил грозили страшными карами, вплоть до смертной казни53. Все эти изменения указыва-

48 Богословский ММ. Областная реформа Петра Великого. С. 226—234; ПСЗ-1. Т. 6. № 3608. Июль 1720 г.

49 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 60, 449.

50 ПСЗ—1. Т. 6. № 3877 и 3983. 12 января и 27 апреля 1722г.

51 Там же. № 3887. 19 января 1722 г.

52 Там же. № 3931. 4 апреля 1722г.; История Правительствующего Се­ната... Т. 1. С. 134.

53 Подробно см.: Князьков С.А.

166

ют на дальнейшую регламентацию и унификацию государствен­ного управления, свидетельствовали об усилении бюрократиче­ских начал.

В 1722г. нововведения коснулись не только Сената, а всей системы государственного управления, как центрального, так и местного уровня. В коллегии были назначены прокуроры и но­вые президенты (прежние стали сенаторами), из которых толь­ко главы Иностранной, Военной и Морской коллегий получили права членов Сената54. В том же году были введены новые рег­ламенты коллегий, которые несколько упорядочили их состав, прекратили путаницу в делах, внесли изменения в порядок де­лопроизводства. По наблюдению секретаря прусского посольс­тва И.Г. Фоккеродта, служившего в Петербурге в 1720—1725 гг., причиной тому было поспешное перенесение в Россию швед­ских коллегий, которое вскоре показало, «что ими поторопи­лись; что только больше путаницы можно ожидать от них в де­лопроизводстве, а не порядка и точности». Это обстоятельство «заставило Петра 1 в 1722 г. подвергнуть вторичному изменению его новые коллегии, распустить большую часть иностранцев, а самим коллегиям, с удержанием их немецкого названия, дать такое устройство, которое близко бы подходило к старинному русскому»55. Действительно, к середине 1720-х гг. число иност­ранцев на гражданской службе резко сократилось (см. ниже), но что касается сходства между коллегиями и приказами, то с та­ким заключением вряд ли можно согласиться.

К 1722г. в полной мере проявились слабые стороны ново­го судебного устройства: неразбериха и медленность в решении дел заставили многих сожалеть о старом суде. В числе наибо­лее решительных противников новых учреждений оказались кн. А.Д. Меншиков и П.М. Апраксин, особенно настаивавшие на соединении в одних руках суда и администрации. Указ 12 марта 1722 г. отменил ландрихтеров (городовых судей) и в тех провин­циях, где не было надворных судов, восстановил воеводский суд.

54 ПСЗ—1. Т. 5. № 3877. 12 января 1722 г. По указу 3 дек. 1718 г. все пре­зиденты коллегий были членами Сената.

Фоккеродт И.Г. Россия при Петре Великом // Чтения в Обществе истории и древностей российских при Московском университете. М., 1874. Кн. 2. Отд. 4. С. 31.

167

и единственным членом нового провинциального суда. В горо­дах, отдаленных от центра провинции более чем на 200 верст, вводился «меньший нижний суд», который состоял из судебно­го комиссара, назначаемого воеводой. В результате этих преоб­разований российская судебная система еще дальше отошла от европейских образцов. Идея разделения властей проявлялась лишь в том, что воевода судебные дела решал с асессорами, а финансовые — с камериром56.

Не менее серьезным изменениям подверглась и система мес­тного управления. В 1722г. в губерниях открылись переписные канцелярии, в задачи которых входила проверка результатов 1-й ревизии и подготовка введения подушной подати, а также стро­ительство квартир для размещения армии. Переписные канце­лярии в основном завершили работу в первой половине 1724 г., а некоторые даже раньше, тем не менее все они (их было 9) про­должали действовать и активно участвовать в делах местного уп­равления57. По оценке М.М. Богословского, эти временные по своему характеру учреждения были «ни что иное, как военные отряды под командой генералов и полковников, поставленных во главе каждой из прежних губерний»58. Они получили широ­кие полномочия, далеко выходившие за рамки, установленные при их введении, что пагубно сказалось на реализации областной реформы 1719г. Действуя параллельно с учреждениями местно­го управления, эти канцелярии по сути дела подменили собой областную администрацию. Переписчики, помимо проверки результатов переписи и проведения следствия «об укрытых ду­шах», наблюдали за строительством «вечных» квартир для раз­мещения полков, вводили новое административно-финансовое деление на полковые дистрикты, созывали избирательные съез­ды для выборов земских комиссаров; по заданию правительства боролись с голодом, составляли ведомости о хлебных ценах, вы­сылали подьячих на смотр в Сенат, проверяли денежную налич­ность провинциальных рентерей и, наряду с гвардейцами, «по­нуждали» администрацию к действию. По поручению коллегий и Сената они сажали под арест воевод и камериров, взыскивали с них штрафы, отстраняли от должности камериров, рентмей-

56 ПСЗ—1.

57 Бабич М.В. Указ. соч. С. 297—318.

58 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 379.

168

стеров и земских комиссаров, назначая на их места новых из числа местных дворян. Таким образом, переписные канцелярии «все более оттесняя, парализуя и подавляя новую местную адми­нистрацию, подрывали ее значение»59.

Появление в 1724г. полковых дворов, также связанных с введением подушной подати, привело к новому сокращению сферы влияния административных учреждений и дальнейшей дискредитации гражданской власти. Дворы были центрами пол­ковых дистриктов, на которые подразделялась вся территория России, и подчинялись переписным канцеляриям, но в отли­чие от этих временных учреждений, они создавались надолго. Полковая администрация во главе с полковником должна была обеспечивать исправное поступление в казну подушной подати и контролировать деятельность земского комиссара60 — главно­го сборщика подушных денег, часть из которых шла на содержа­ние расквартированных там полков. Однако, в связи с тем, что по закону земские комиссары избирались местными дворянами, полковые дворы должны были надзирать и за избранием зем­ских комиссаров, обеспечивать явку избирателей, «понуждая» их съезжаться на выборы61. На практике полномочия полковых дворов были намного шире, так как правительство отдавало им явное предпочтение перед областной администрацией и часто использовало эти учреждения военного ведомства для реше­ния задач местного гражданского управления. Полковые дворы обеспечивали безопасность в дистрикте, ловили разбойников, преследовали корчемство и порубки в казенных лесах, выдава­ли паспорта крестьянам-отходникам. К ним, помимо главного государственного сбора, перешло и заведование рекрутскими наборами, а частично и судебные функции, что значительно су­зило сферу деятельности местной администрации.

59 Подробно о переписных канцеляриям см.: Богословский М.М. Об­ластная реформа Петра Великого. С. 380—389; Анисимов Е.В. Податная реформа Петра I. Л., 1982; Бабич М.В. Указ. соч. С. 68—91.

60 В отличие от «земских» или «комиссаров от земли», которые изби­рались с 1723 г. местными дворянами для сбора подушной подати, комис­сары, назначаемые с 1719г. Камер-коллегией, стали называться «камер-коллежскими». В задачи земских комиссаров входила передача собранных средств полковым комиссарам для содержания полков, расквартированных в сельской местности.

61 ПСЗ—1. Т. 7. №4533—4535. 26 июня 1724г. Государственность Рос­сии: Словарь-справочник. Кн. 3. С. 329—331.

169

и тот производился только с разрешения полкового начальства. И само население, «сбитое с толку множеством мимолетных уч­реждений», предпочитало обращаться не к воеводам, а на пол­ковые дворы62.

Сфера деятельности местной администрации была сильно сужена и мало чем напоминала те широкие перспективы, кото­рые рисовались в указах и инструкциях 1719 г. По сути дела, ад­министрация получила военный характер, так как начальникам полков были переданы и сбор налогов, и полиция, и, в конеч­ном итоге, надзор за губернаторами и воеводами. В результате, как писал Мрочек-Дроздовский, характерный для Московского государства фискальный характер местного управления «сильно развился в XVIII в. и, приняв в себя военный элемент, получил поглощающее значение»63.

Г. Фик, главный разработчик областной реформы 1719г., был явно недоволен деятельностью введенных ею учреждений, и уже в конце 1723 г. предложил проект новой реформы местного уп­равления. Проект сохранял принцип разделения властей и осо­бые для каждого рода дел учреждения: «губернамент или прави­тельство (губернское правление) для администрации, «камеру» для финансов и надворные суды для юстиции». В проектируе­мых учреждениях принцип коллегиального управления получал более полное воплощение, а главное, что эти учреждения могли решать большинство дел на местах, не передавая их в высшие инстанции64.

Через 50 лет идеи Г. Фика нашли талантливого исполнителя в лице императрицы Екатерины II, которая перенесла централь­ные коллегии в губернии и создала новую систему местного уп­равления, положив в ее основание принципы децентрализации и коллегиальности.

Прежде чем обратиться к статистическим данным о числен­ности и составе коллежской бюрократии, необходимо рассмот­реть те принципы, какими руководствовалось правительство в вопросе ее формирования, иными словами, какой должна была быть новая бюрократия в представлении законодателей.

62 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 390—403; Яблочков М. История дворянского сословия в России. СПб., 1876. С. 403.

63 Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775г. Ч. 1: Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708—1719). М., 1876. С. 223.

64 Подробно о проекте Фика 1723 г. см.: Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 456—458.

170