Управление и исполнительная власть

В самом широком смысле управление означает руководство чем- либо или кем-либо. Оно является функцией оріаиизованиьіх систем любой природы и сложности и связано по своей сути с определен­ным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью достижения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, ее должной организации и обеспечения необходимою режима функ­ционирования.

Управление осуществляется в механических, иных технических, биоло, ических, социальных системах. Причем, несмотря на многие их коренные различия, закономерности управления такими систе­мами — общие. В соответствии с фундаментальными положениями кибернетики при управлении любыми системами происходят одни и те же процессы получения, преобразования и передачи информации.

Управляющий субъект всегда: /) получает информацию как о поведении управляемого объекта и функционировании всей системы, так и информацию из внешней среды системы; 2) интерпретирует, оценивает, анализирует лу информацию надлежащим образом и на основе этого исходя из задач, стоящих перед системой, принимает управленческое решение, т.е. решение о характере воздействия на объект управления; 3) передает информацию, связанную с приня­тым решением, управляемому объекту, осуществляя на него необ­ходимое управленческое воздействие. Необходимость поступления информации от объекта управления к субъекту управления, се оцен­ки и анализа дія принятия субъектом управленческого решения сви­детельствует, что управление не сводится лишь к воздействию субъ­екта на объект, а является во многом процессом их взаимодействия.

Таким образом, пол управлением сісаует понимать такое воздейст­вие управляющего субъекта иа управляемый объект, которое связано с обусловленными их взаимодействием процессами получении, прсобра-

зования и передачи информации и направлено на достижение задач, стоящих перед системой, сс организацию и функционирование.

Соцналыюс и государственное управление

общность людей с

Социальные системы являются наиболее слож­ными системами, а управление ими — наибо­лее сложным видом управления. Под социаль­ным управлением понимается воздействие на целью упорядочения общества, его совершенст­вования и развития, достижения стоящих перед людьми задач. Объек­тивная необходимость социального управления обусловлена обще­ственным характером существования людей: их труда, иных отно­шений, общения, взаимодействия. Социальное управление необхо­димо всегда, когда осуществляется совместная деятельность людей, для обеспечения се координации и регулирования, согласованности индивидуальных действий.

Объектом социального управления являются существующие в обществе отношения, социальные образования, отдельные люди; субъектом управления — руководители, осуществляющие персональное руководство, и коллективные органы управления лю­быми общностями люден, в том числе государственными и негосу­дарственными организациями, предприятиями, учреждениями, их структурными подразделениями, общественными объединениями, международными организациями: органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица.

Несмотря на значительную роль, которую играют при управле­нии социальными системами субъективные факторы волевого, эмо­ционального, иного психологического характера, сложившиеся от­ношения между людьми, традиции, устои, привычки, морально-эти­ческие нормы и др., управление такими системами любой величшы и иерархии обусловливается общими закономерностями, свойствен­ными процессу управления, едиными подходами к принятию и реа­лизации управленческих решений иа основе получения, преобразэ- вания и передачи информации.

Однако организация обмена информацией между элементами со­циальных систем, методы ее получения, оценки и анализа, механизмы принятия управленческих решений и воздействия на .юдей во многом принципиально отличаются от управления в системах иной природы. Это объясняется не только сложностью социально-экономических процессов, а также биологическими, психологическим! и социальны­ми особенностями людей как элементов социальной системы, ио и многообразием информационных потоков в таких системах.

Разновидностью социального управления является государствен­ное управление. Ему также присущи разветвленные сети инфорш-

ционных потоков, проходящих и от субъектов к объектам управле­ния (каналы прямой связи), и от объектов к субъектам управления (каналы обратной связи). Отличительной же особенностью государ­ственного управления является тот факт, что субъектом государст­венного управления являются органы государственной власти. Имен­но они осуществляют управленческое воздействие на общественные отношения и конкретных людей.

На основе многовекового опыта выработаны оптимальные ме­ханизмы государственного управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, суды, банковская систе­ма, прокуратура и др. Опыт свидетельствует также, что эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления, которые в соответст­вии с положениями Конституции РФ формально нс входят в сис­тему органов государственной власти. Все перечисленные органы — субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому нз них присуши самостоятельные, нередко свойст­венные только ему специфические методы осуществления управ­ленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты советов), которые образовывались, контролировались ор­ганами государственной власти (советами депутатов трудящихся всех уровней), признавались органами государственного управления.

Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государствен­ного управления», фактически отошла от узкого понимания управ­ления как атрибута исключительно исполнительных органов.

Однако реализация методов государственного управления занима­ет разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает в себя не только принятие управ­ленческого решения, но и, как отмечалось, осуществление непосред­ственного управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.

Законодательные органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов и других законо­дательных актов, в определенной степени — контролем за их испол­нением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет

незначительный объем в работе органов законодательной власти. Ана­лої ична ситуация в работе органов судебной власти и прокуратуры.

Но не вызывает сомнения, что основной объем управленческого воздействия реализуется государственными органами исполнительной власти. Именно они, помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов, обеспечивают выполнение установленных правил, проведение в жизнь требований законодательных и иных актов. Реатизация мероприя­тий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, друїих актов, называется исполнительной деятельностью, что и ле­жит в основе названия этих органов.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем ис­пользования соответствующих средств называется распорядите іьной деятельностью, что также присуще работе исполнительных органов. В этой связи деятельность исполнительных органов нередко обо­значается как исполнительная и распорядительная.

Управление, а государственное управление в особенности, требу­ет постоянного и непосредственного руководства управляемой сис­темой. Это означает, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хо­зяйствующих, административно-политических, социально-культур­ных и иных объектов управления.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, — вертикальность (суборди­нация, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие в системе государственного управления органы подчинены по целому ряду вопросов вышестоящим, выполнение распоряжений которых для нижестоящих органов обязательно. Подобная организация сис­темы исполнительных органов, не свойственная ни законодатель­ным, ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать мно­гие сложные управленческие задачи.

В этой связи, несмотря иа фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юрили-

ческой литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно понимается по-старому и рассмат­ривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществ­ляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномо­чии продолжает считаться фактически синонимом государственного управления.

Такой терминологический подход устоялся, а отождествление исполнительной деятельности с государственным управлением тра­диционно, так как работа исполнительных органов действительно прежде всего направлена на осуществление государственного управ­ления, и государственно-управленческая деятельность, безусловно, осуществляется главным образом за счет функционирования систе­мы исполнительных органов. Однако работой органов исполни­тельной власти, других исполнительных органов, их должностных лиц нс исчерпывается вся сложная и многообразная государствен­но-управленческая деятельность.

Предмет админист­ративного права

Совокупность общественных отношений, ко­торые складываются в сфере государственного управления, в процессе организации и деятель­ности исполнительной власти, является предметом административ­ного права. Однако, определяя предмет административного права, надо учитывать несколько обстоятельств.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть, яв­ляясь составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в ее субъектах. Органы местного самоуправ­ления исходя из положений Конституции РФ оріанами государствен­ной власти не являются, хотя, безусловно, обладают существенными административно-властными полномочиями.

Говоря об общественных отношениях, складывающихся в про­цессе осуществления исполнительной деятельности, следует помнить и про тс отношения, которые возникают при реализации подобных полномочий исполнительными и распорядительными подразделе­ниями, функционирующими на местном уровне, в муниципальных образованиях и формально органами исполнительной власти нс яв­ляющимися. Органы местного самоуправления, и особенно те их структуры, которые осуществляют исполнительные и распоряди­тельные функции, так же, как и органы исполнительной власти, являются субъектами административного права.

Помимо государственных и муниципальных служащих исполни­тельные и распорядительные полномочия осуществляет также ад­министрация организаций, учреждений и предприятий (в том числе и негосударственных) в процессе управления этими структурами.

при проведении внутриоргапизационных мероприятии. Соответст­вующие общественные отношения регулируют наряду с нормами трудового права нормы некоторых других отраслей права, в частно­сти административного. Администрация организаций, учреждений, предприятий также является субъектом административного права.

Таким образом, предметом административного права является целая совокупность общественных отношений, которые складываются в про­цессе организации и деятельности всей системы исполнительной вла­сти. к которой наряду с самими органами исполнительной власти надо причислить исполнительные оріаньї местного самоуправления и адми­нистрацию организаций, учреждений, предприятий всех форм собст­венности.

Сложность и многоликость управленческой деятельности, необы­чайно широкий спектр задач, которые приходится решать в процес­се государственного управления, причем задач, нередко противоре­чащих друг другу, обусловливают необходимость участия в той или иной степени в управлении значительного количества различных субъектов. Некоторые из них не только не являются исполнитель­ными органами, но и государственными органами или органами местного самоуправления вообще. Например, определенные задачи в сфере государственного управления возлагаются на обще­ственные объединения граждан; современная система государствен­ного управления в области финансов немыслима без осуществления обязательных аудиторских проверок (проверок бухгалтерской и иной финансовой отчетности хозяйствующих субъектов по поручению го­сударственных органов негосударственными предпринимательскими фирмами) и др.

Увеличение количества субъектов, вовлеченных в управленческую деятельность, безусловно, определяется и тем, что сейчас исполни­тельная власть в определенной мере отказывается от ряда функций непосредственного управления, которые традиционно выполнялись сю в условиях безраздельного господства государственной собст­венности, и во многом переходит к осуществлению функций, свя­занных с государственным регулированием. Управление хозяйст­вующими субъектами различных форм собственности в условиях рыночной экономики требует применения новых, нестандартных методов реализации исполнительных и распорядительных полномо­чий, которые основаны не просто на традиционном администра­тивном воздействии субъекта управления на объект, а во многом — на их взаимодействии.

Например, в современных условиях прямое администриро­вание экономики и предпринимательской деятельности является

невозможным. Поэтому в данной сфере практически все государст­ва используют такие методы «непрямого» управления, как повыше­ние и понижение налоговых отчислений и пошлин; лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности; контроль за дис­циплиной цен предприятий-монополистов, валютный контроль и др.

Однако, нс уматяя актуальности развития традиционных адми­нистративно-правовых форм и методов (в том числе методов адми­нистративного принуждения и института административной ответ­ственности), разработки других проблем административно-правовой науки, следует отметить, что серьезное значение приобретает изу­чение особенностей и направлений совершенствования админист­ративно-правового статуса всех звеньев системы исполнительной власти, иных управляющих субъектов, имеюших административно- властные полномочия, а также статуса тех участников управленче­ских отношений, которые формально не являются управляющими, но. взаимодействуя с которыми, участвуют в процессе управления

26.2.