1Л. Понятие государственного управления. Система и структура органов исполнительной власти в Российской Федерации

Государственное управление - властное, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественные отношения в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества.

В современном взаимосвязанном глобальном мировом пространстве, интегрирующем постиндустриальные информационные общества, основой которых является приоритет естественных прав человека и его свобод (личная безопасность, равноправие, социальная справедливость, демократия и др.), продолжает развиваться тенденция к усилению социальной роли государства и государственного управления. Одновременно продолжается поиск оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей посредством права свободу индивидуальных субъектов, ограниченную приоритетом общественных интересов.

Государственное управление ограничено волей политической власти. Оно обеспечивает исполнение и применение законов и формально отдельно от законотворчества и судопроизводства.

Согласно указам Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25 декабря 2008 г.)[1] и от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25 декабря 2008 г.)[2] в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Указами установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство: на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правитбльства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определяются, во-первых, тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления; во-вторых, спецификой порученных им сфер и отраслей.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», определяется, что:

Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния. Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 названного положения основными задачами Минюста России являются:

разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;              lt;

нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека — заместителя Министра юстиции Российской Федерации;

организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций;

осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата, а также в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Федеральные министерства на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств; вносят в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере ведения федеральных министерств к сфере ведения подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерств; на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимают нормативные правовые акты в сфере полномочий, определенных Положением о соответствующем министерстве; осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию его функций; организуют прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства; в пределах предоставленной им компетенции назначают и освобождают работников; утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору[3]

в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, зашиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба: в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, Так, Росреестр в соответствии со ст. 10 Закона о государственной регистрации вправе разрабатывать и издавать только методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации, тогда как Минюст России самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Специфика федеральных служб обусловлена их подчиненностью Президенту РФ, Правительству РФ, федеральному министерству, а также особенностями направлений деятельности.

Например, в Положении о Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации (ГФС России), утвержденном Указом Президента РФ от 13 августа 2004 г. № 10741 (в ред. от 6 ноября 2008 г.), она определяет

ся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации.

Руководство ГФС России осуществляет Президент РФ.

В Положении о Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР России), утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 (ред. от 27 января 2009 г.)[4], устанавливается, что она (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

Руководство ФСФР России осуществляет Правительство РФ.

Для реализации своих полномочий в пределах своей компетенции федеральные службы могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме служб, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, которые предоставляют такое право соответственно в указах и постановлениях, утверждающих положения о службах. Федеральные службы по надзору не вправе также осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг[5], по управлению государственным имуществом[6] и правоприменительные функции, за

исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство: в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по надзору и контролю, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (подп. «г» п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.

Так, Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (в ред. от 27 января 2009 г.), установлено, что Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), и уполномочен

ным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах».

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, а также на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль их деятельности, федеральные агентства в пределах своей компетенции могут издавать индивидуальные правовые акты.

Как и у федеральных служб, объем полномочий федеральных агентств зависит от их подчиненности, он дополняется нормотворческими полномочиями (правом издавать собственные нормативноправовые акты) федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Руководители всех федеральных органов исполнительной власти обязаны организовывать работу центрального аппарата, для чего следует утвердить его структуру и штатное расписание, а также установить административный регламент, должностные регламенты работников, номенклатуру дел, положение о коллегии и другие внутренние нормативы деятельности государственных служащих; распределить обязанности между своими заместителями, установить полномочия иных должностных лиц и правила служебного распорядка, выполнять иные функции, определенные положением о федеральном органе исполнительной власти, утвержденным указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Руководители федеральных орgt; ганов исполнительной власти независимо от их подчиненности, несут персональную ответственность за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление ими своих функций.

Особое организационно-правовое положение занимают создаваемые в системе государственного управления правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы. Общий порядок их создания и функционирования определяется постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ» (в ред. от 26 ноября 2008 г.)[7].

Согласно постановлению компетенция координационных и совещательных органов, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании.