<<
>>

Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть

Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы.

Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.

Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которое направлено на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей, для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами.

В словарном понимании «государственное управление» означает управление делами государства. Термин «государственное управление» широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917-1991 гг.) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях.

В СССР советское государственное управление понималось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством ВКП(б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений»[1].

В тексте Конституции Российской Федерации 1993 года отсутствовала ссылка на этот термин.

Вместо него на конституционном, а затем и научном уровнях стал применяться новый термин - «исполнительная власть».

Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х годов ХХ столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения ее на три ветви (один из признаков правового государства): законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти по отношению друг к другу должны быть относительно самостоятельны. Это конституционное положение в совокупности с демократической эйфорией от распада СССР послужило основанием повального отказа от употребления в научном обороте и на законодательном уровне от термина «государственное управление».

К концу ХХ века стало приходить понимание непреложного факта, свидетельствующего о том, что по своей природе и сущности государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях и качествах. Поэтому нецелесообразно и не совсем правильно надо было отказываться от предыдущего положительного опыта функционирования государственного механизма. Нет необходимости (как это было в 1917 году) разрушать все до основания, чтобы начинать все с ноля и при этом желательно идти по исторической целине с российской спецификой.

Широко используемая в практике государственного строительства демократических стран теория «разделения властей» исходит из принципиальной позиции о том, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Это создает угрозу возникновения антидемократического режима. В каждой ветви власти создаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.

Известный русский ученый Л.А. Тихомиров в своей работе «Монархическая государственность» при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что «...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»1.

Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы

Федерации»

местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).

Государственное управление в узком смысле представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемой в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).

Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти.

С точки зрения общетеоретических позиций профессор Попов Л.Л. при характеристике государственного управления выделил следующие их характерные качества:

«1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера.

В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру»1.

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты, позволяющие отличать ее от деятельности представительных и судебных органов: Выполнение общезначимых функций:

прогнозирование - обеспечивает научность и рациональность деятельности;

планирование - определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организация - направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координирование - в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

надзор - метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

контроль - метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.

Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которых является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе

Федерации»

применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством. Осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся следующие основные функции: защита конституционных прав и свобод субъектов права; обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы; обеспечение экологической безопасности; развитие образование, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности; социальная и иная защита граждан и т.

д. При необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности; Высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться, лицам, обладающим, прежде всего: высокими личностными качествами; соответствующим опытом работы; наличием специального образования; профессионально компетентным лицам.

Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения. Эти показатели у Российской Федерации характеризовались следующим образом.

В начале 90-х годов ХХ столетия бюджет России составлял только 25 млрд. долларов (в 2008 году только бюджет города Москвы был второй в мире после Нью-Йорка и составлял 52 млрд долларов). По величине это соответствовало среднему размеру бюджета одного из 50 штатов США. В 2007 году его объём увеличился уже до 270 млрд долларов. В период расцвета СССР его бюджет составлял 800 млрд. долларов, а у США - 1 триллион 200 млрд. долларов (в 2004 году - 2 триллиона 210 млрд. долларов, а в 2006 году - 2 трлн 770 млрд долларов при дефиците в 354 млрд долларов. Это составляло 2,6% ВВП. В 2007 году бюджет США увеличился до 2,95 трлн долларов, а в 2008 году превысил 3 трлн долларов).

Изменение основных экономических показателей России за период с 1998 по 2007 годы характеризовалось следующими данными (смотри таблицу)1.

Показатели

Итоги 1998 года

Итоги 2007 года

ВВП (триллион долларов)

0,271

1,27

Дефицит бюджета (% ВВП)

4,1

0

Профицит бюджета (% ВВП)

0

5,9

Инфляция (%)

84

11,9

Средняя зарплата (доллары в месяц)

50

500

Курс рубля к доллару

21

24,15

Цена нефти (доллар за баррель)

12

69

Число родившихся детей (млн)

1,3

1,62

По ежегодно составляемому Всемирным банком рейтинга по объему ВВП в 2006 году (в него были включены 183 страны) в первую дюжину самых богатых экономик мира входили следующие страны (в трлн См.: Ясин Евгений. Дефолт дал нам шанс. //Российская газета. 2008. 15 августа.

13

Федерации»

долларов США): США - 13,2; Япония - 4,34; Германия - 2,9; Китай - 2,7; Великобритания - 2,35; Франция - 2,2; Италия - 1,8; Канада - 1,3; Испания - 1,2; Бразилия - 1,1; Россия - 0,97[2]; Индия - 0,91ъ. Для сравнения отметим, что в этот период ВВП Белоруссии составил только 37 млрд долларов, а Туркменистана - 10 млрд долларов. По результатам 2006 года доля ВВП национальных экономик ведущих стран мира в мировом ВВП выглядела следующим образом (смотри таблицу)[3].

№№ п/п

Страна

Доля страны в мировом ВВП

(%)

1.

США

19,9

2.

Китай

15,4

3.

Япония

6,4

4.

Индия

6,2

5.

Германия

3,9

6.

Франция

2,9

7.

Великобритания

2,9

8.

Россия

2,7

9.

Италия

2,7

10.

Бразилия

2,5

11.

Канада

1,8

Высокий рост ВВП начиная с 2000 года (около 7% ежегодно) позволил экономистам сделать прогноз о том, что при сохранении такого темпа Россия к 2020 году может войти в пятерку ведущих мировых экономик. Однако, для этого необходимо наличие следующих четырех факторов: благоприятная конъюнктура цен на нефть (в сентябре 2007 года она стабильно держалась на уровне более 70 долларов США за 1 баррель, в мае 2008 года - преодолела отметку 140 долларов, в декабре 2008 года - менее 40 долларов, в сентябре 2009 года - около 70 долларов США) и одновременное ослабление сырьевой зависимости; прозрачная налогово-бюджетная политика; рост инвестиций; вступление в ВТО.

Во втором полугодии 2008 года мировую экономику потряс финансовый кризис, повлекший за собой принятие согласованных системных мер мирового сообщества и, в первую очередь, экономически развитых стран. Участники состоявшегося 15 ноября 2008 года вашингтонского саммита «двадцатки» в принятой по итогам форума совместной декларации утвердили следующие пять принципов реформ для укрепления финансовых рынков и регуляционных режимов в целях предотвращения будущих кризисов: укрепление прозрачности и подотчетности; усиление надежного регулирования; поддержка честности на финансовых рынках; укрепление международного сотрудничества; укрепление международных финансовых институтов.

Объем ВВП двадцати ведущих государств мира в 2008 году выглядел следующим образом (смотри таблицу)1.

№№ п/п

Название государства

Объем ВВП в 2007 г. ($ США трлн)

Объем ВВП в 2008 г. ($ США трлн)

1

Европейский Союз

16,91

19,20

2

США

13,81

14,33

3

Япония

4,38

4,84

4

Китай

3,28

4,22

5

Германия

3,32

3,82

6

Франция

2,59

2,98

7

Британия

2,80

2,79

8

Италия

2,10

2,40

9

Россия

1,29

1,78

10

Бразилия

1,31

1,66

11

Канада

1,44

1,56

12

Индия

1,10

1,24

13

Мексика

1,02

1,14

14

Австралия

0,91

1,07

15

Корея

0,97

0,95

16

Турция

0,66

0,80

Федерации»

17

Саудовская Аравия

0,38

0,53

18

Индонезия

0,43

0,50

19

Аргентина

0,26

0,34

20

ЮАР

0,28

0,30

Следующая таблица дает конкретное представление о разнице роста потребительских цен (один из критериев роста инфляции) на основные виды продовольствия в 2008 году в России и в странах Европейского союза (ЕС)1.

Наименование продуктов

Россия (%)

ЕС (%)

Хлебобулочные изделия и крупы

125,5%

106,2%

Мясо и мясопродукты

123,0%

105,1%

Рыба и морепродукты

114,7%

102,3%

Молочные изделия, сыры и яйца

107,5%

102,1%

Масла и жиры

116,9%

103,0%

Фрукты

110,9%

102,1%

Овощи

107,0%

103,2%

Сахар, джем, мед, шоколад и конфеты

117,8%

104,7%

По данным Росстата в первом квартале 2008 года среднемесячная зарплата у федеральных служащих составляла: в Совете Федерации Российской Федерации - 46,3 тыс. рублей; в Государственной Думе Российской Федерации - чуть более 42 тыс. рублей; в МИДе РФ - 45,5 тыс. рублей; гражданские сотрудники Конституционного Суда Российской Федерации - 54,7 тыс. рублей; в Верховном Суде Российской Федерации - 48,4 тыс. рублей; в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - 32 тыс. рублей; в Государственном комитете Российской Федерации по делам молодежи - более 68 тыс. рублей[4].

Несмотря на невысокий общий уровень ежемесячной зарплаты работников различных отраслей, по проводимому в 2006 году британской газетой The Finansial Times социологическому исследованию, руководители высшего звена компаний в России занимали третье место в рейтинге доходов топ-менеджеров среди 63 стран мира. По уровню ежегодной зарплаты на первом месте находились турецкие управленцы - 99,8 тысячи долларов, на втором индийские - 98,1 и на третьем российские управленцы - 97,7 тысячи долларов.

Насущной проблемой для любого государства является бедность большей части его населения. В 1998 году средний мировой показатель подушевого дохода составил около 5000 долларов в год, а в России - 2200. После августовского финансового кризиса 1998 года (обвальное падение курса рубля) он составлял всего 500 долларов в год.

В России продолжает сохраняться большой разрыв в бюджетной обеспеченности населения различных регионов. Например, в 2006 году он составлял: в Нижнем Новгороде - около 10 тысяч рублей на человека (и это только 58-й результат среди бывших 88 регионов страны), в Казани -21 тысяча, а в Москве - около 50 тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «О прожиточном минимуме» Правительство Российской Федерации за 1 квартал 2009 года установило для всех категорий граждан следующую среднюю величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации 5083 рубля, для трудоспособного населения - 5497 рублей, для пенсионеров - 4044 рубля, для детей - 4857 рублей1. Подобные показатели принимаются и по субъектам Российской Федерации постановлениями соответствующих правительств.

В Московской области эти показатели за рассматриваемый период выглядели следующим образом2: средняя величина прожиточного минимума населения - 5774 рубля, для трудоспособного населения - 6480 рублей, для пенсионеров - 4188 рубля, для детей - 5376 рублей.

Более высокие показатели нормативно установленного прожиточного минимума на 1 квартал 2009 года были в Москве[5]: средняя величина прожиточного минимума населения -7386 рублей, для трудоспособного населения - 8377 рублей, для пенсионеров - 5030 рубля, для детей - 6307 рублей.

Федерации»

Размер пособий по безработице в России в сравнении с рядом стран выглядит явно не в пользу российских безработных[6]. В Японии государство ежемесячно выплачивает этой категории граждан $ 1530 долларов, в Канаде - $ 1350, в Испании - $ 1250, в США - $ 520, в Польше - $ 170, в России - $ 47, в Китае - $ 29.

В мире продолжает увеличиваться разрыв в соотношении доли валового внутреннего продукта на душу населения между богатыми и бедными странами. Если в 1950 году он составлял 20 к 1, а в 1971 году - 30 к 1, то в конце 90-х годов ХХ столетия - 75 к 1.

Большинство стран предпочитает вкладывать свои свободные финансовые средства в акции (гособлигации) США. По данным Министерства финансов США крупнейшими кредиторами экономики США являются следующие страны ($ млрд долларов)[7]: Китай - 776,4, Япония - 711,8, Великобритания - 214, 15 стран-экспортеров нефти (Саудовская Аравия, Венесуэла и другие) - 191, страны Карибского бассейна - 189,7, Бразилия - 139,8, Россия - 119,9, Люксембург - 104,2, Гонконг - 99,8, Тайвань - 77.

Говоря о прогностическом варианте повышения уровня жизни необходимо в обязательном порядке учитывать следующие климатические обстоятельства. Например, самый северный крупный город Канады Эдмонтон расположен на широте российского города Курска, относящегося к Центрально-черноземной зоне. Входящие в ее состав области (Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская) по общим критериям российского климата считаются одними из наиболее благоприятных российских регионов для развития экономики и сельскохозяйственного производства.

Для обеспечения принятых в Западной Европе, США и Японии современных стандартов жизни на одного человека в год расходуется от 3,5 до 6 тонн условного нефтяного эквивалента. В России для этого необходимо потратить 18 тонн, а сейчас добывается только около 8 тонн условного топлива. Отсюда и проистекают соответствующие реальные перспективы в обозримом будущем достигнуть западных стандартов уровня жизни у российских граждан.

<< | >>
Источник: А.В. Мелехин. Курс лекций Административное право Российской Федерации. 2009

Еще по теме Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть:

  1. § 2 Нотариат в системе органов государственного управления
  2. Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ
  3. 1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов права.
  4. § 2. Сущность исполнительной власти и ее место в системе разделения властей
  5. 11.4. Современное Российское государство: характерные черты и особенности
  6. РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ 41 БИБЛИОТЕКА
  7. § 1. Понятие и система преступлений посягающих на служебную деятельность и личность представителей исполнительной власти
  8. Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть
  9. Принципы государственного управления
  10. Органы исполнительной власт
  11. 4. Административная ответственность. Понятие и основные черты административной ответственности
  12. §2. Характерные черты и особенности института генерал-губернатора.
  13. § 3 Определение идеологических и организационных принципов судебного управления в 1920-начале 1930-х гг.
  14. Становление советской системы государственного управления (1917—1922)
  15. 1. Государственное управление и исполнительная власть
  16. Вопрос 1. Понятие государственного управления и его признаки.
  17. Государственное управление (ГУ). Особенности и соотношение с МСУ.
  18. 1.1. Институты парламента и парламентаризма в теории конституционного права: понятие и соотношение
  19. 1.2. ПОНЯТИЕ, РОЛЬ И МЕСТО ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -