2. Составные части механизма государства

Рассмотрим подробнее элементы государственного механизма. Важнейшее место занимают органы государства. В теории ор­ганизаций разработаны характеристики организаций. Это созна­тельно координируемые социальные образования с определенны­ми границами, функционирующие на относительно постоянной основе для достижения общей цели.

¹ Вот мнение граждан о российских судьях. Судьи — защитники граждан от произвола и нарушений прав — 8%, бездушные чиновники — 20%, объектив­ ные арбитры в спорах — 5%, прислужники влиятельных людей — 49%, служи­ тели закона — 5%. 2/3 журналистов отметили волокиту в судах, почти полови­ на — зависимость судей, треть — их некомпетентность, около четверти — нару­ шения законности при разрешении дел. См.: «Средства массовой информации и судебная власть в России». М., 1998.

² Так, опросы граждан показали, что полностью одобряют участие в митин­ гах и демонстрациях — 13,1%, скорее одобряют — 31,5%; подписание петиций и обращений — соответственно 12,1% и 34,3%; участие в забастовках 10,1% и 25%; критику властей в листовках и газетах — 16,7% и 36,5%; отказ от участия в выборах — 4,8% и 12,6%; участие в вооруженном сопротивлении — 1,9% и 2,9%. См.: «Конституция и закон: стабильность и динамизм». М., 1998. С. 184.

2. Составные части механизма государства 111

формализация, соотношение централизации и децентрализации¹. Эти признаки сочетаются с юридической характеристикой.

Орган государства есть структурно обособленная и юридичес­ки оформленная часть государственного аппарата, обладающая самостоятельностью для выполнения возложенных на него госу­дарственных функций. Для органа государства характерны сле­дующие признаки: а) закрепление компетенции и наличие власт­ных полномочий для ее осуществления, т.е.

Существует немало разновидностей государственных органов. Каждая их разновидность образует своеобразную систему со сво­ими специфическими функциями, взаимоотношениями, актами и т.д. Объединение таких систем дает качественно новое образо­вание — государственный аппарат. Аппарат государства есть система взаимосвязанных государственных органов, выполняю­щих функции государства. Он построен и функционирует в нашей стране на основе принципов народовластия, верховенства Кон­ституции и законов, федерализма, разделения властей, децентра­лизации и деконцентрации. Эти принципы конкретизируются применительно к разным государственным органам. Например, в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закреплены основные принципы деятель­ности Федерального Правительства, в статьях 5-9 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Феде­рации» — принципы осуществления судебной власти.

Внутри государственного аппарата можно различать следую­щие виды органов:

а) Президент Российской Федерации как глава государства;

б) конституционные органы законодательной, исполнитель­ ной и судебной властей. Эти органы являются своего рода пер­ вичными органами государственной власти, статус которых ус­ тановлен в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации;

в) государственные органы, образуемые вышеназванными ор­ ганами государственной власти и получающими «функциональ­ ный мандат» именно от них. Такова, например, Счетная палата,

См.: Мильнер Б.З. Указ. соч. С.12-21.

112 Глава 6. Механизм государства

создаваемая палатами Федерального Собрания, контрольно-счет­ные палаты в субъектах Федерации;

г) обслуживающие государственные структуры, например Ад­министрация Президента Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации.

Важнейшим основанием для классификации государственных органов служит их конституционное деление. Единая государст­венная власть, в основу которой заложен принцип народовластия и приоритета институтов прямой демократии, разделяется по структурно-функциональному признаку.

Президент страны является главой государства и гарантом Конституции. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Фе­дерации Президент обеспечивает государственную целостность и согласованное функционирование органов государственной влас­ти. Институт Президента находится как бы над властями и одно­временно взаимодействует с каждой из них в соответствии с Кон­ституцией и законодательством¹. Вместе с тем объем полномочий Президента неодинаков в разных странах. Например, он шире у Президентов США и Франции и оже у Президента ФРГ.

Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную стало общепризнанной концепцией и конституционным принципом устройства государства. Вместе с тем оправдан акцент на взаимодействие властей, как это сделано в Конституциях Мол­довы и Польши. Развиваемый Советом Европы принцип субсиди-арности, «дополнительности» способствует более гибкому сотруд­ничеству властей всех уровней, начиная с местного самоуправле­ния. И это позволяет оценить «ветви власти» в более широком контексте, не сводя их к тем или иным органам.

Законодательная власть означает функционирование пред­ставительных и законодательных органов, строго регламентиро­ванный законодательный процесс, отношения депутатов и изби­рателей, систему выборов. Конечно, ядром ее выступают парла­менты. В России это Федеральное Собрание с двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации и их регламентами. Законодательная деятельность является для него главной функ­цией.

Так, в 1998 г. Государственная Дума провела 82 пленарных заседания, 66 заседаний Совета Думы, свыше 800 заседаний ко­митетов, на которых рассмотрено более 3,5 тыс. вопросов, 90 пар­ламентских слушаний, 110 заседаний согласительных и специ-

¹ См.

2. Составные части механизма государства ИЗ

альных комиссий. Контролировалось выполнение почти 3 тыс. депутатских запросов. Рассмотрено около 600 законов, приняты в третьем чтении 196. Совет Федерации провел 13 заседаний, рас­смотрел 250 законов и одобрил около 200.

В субъектах Российской Федерации действуют свои законо­дательные органы — Государственные Собрания, областные думы и т.п.

Исполнительная власть всегда находится в центре общест­венной жизни. Поводов для этого много, ибо на исполнительную власть приходится основной объем работы по управлению госу­дарственными делами, и с ними нелегко справиться. К тому же неверные и упрощенные представления об исполнительной влас­ти мешают ей эффективно действовать. То она «обрастает» бюро­кратизмом и разлагается коррупцией, то жестко «приказывает» и «ограничивает», то вступает в противоборство с законодательной властью. Кадры управления далеко не всегда готовы правильно и своевременно решать новые задачи. А отсюда и ошибочные реше­ния, и действия в экономической, политической и социальной сферах.

Для чего нужна исполнительная власть? Во-первых, для осу­ществления государственного управления и регулирования. Во-вторых, для обеспечения прав и интересов граждан. В-третьих, для оперативного решения государственных дел. В-четвертых, для исполнения законов. Таково ее предназначение и выделяемые для этого средства (материальные и финансовые ресурсы), мощная и разветвленная структура, корпус управленцев, информация.

В нашей стране острая критика последних лет и проводимые реформы привели к явной недооценке государственного управ­ления и регулирования. Управление резко ослабло, и ему мало помогают многочисленные указы и постановления «о государст­венной поддержке». Между тем очень важны правовое регули­рование, функциональные правила и режимы, прогнозы, инфор­мационное обеспечение, консультативно-методическая помощь в механизме государственного управления.

Исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное управление государственными делами, к тому же на высоком про­фессиональном уровне, и исполнение законов.

Происходят изменения в концепции исполнительной власти. Долгие десятилетия органы исполнительной власти были крепко соединены с представительными органами, что нельзя признать абсолютно ошибочным. И тогда их называли исполнительно-рас­порядительными, причем связывали именно с ними государст­венное управление. В последние годы критика административ-

114 Глава б. Механизм государства

но-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппа­рата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной эконо­мики.

Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее субъ­ектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие «органы государственного управления» заменено поня­тиями «исполнительная власть» и «органы исполнительной влас­ти», которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа раз­деления властей привело, с одной стороны, к признанию само­стоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов.

Вместо «двойного подчинения» — функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Фе­дерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов Феде­рации. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.

Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразования­ми, когда исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие.

Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало не­обходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институ­тами предпринимательства, государственными акционерными об­ществами. Здесь еще предстоит многое сделать.

В то же время многочисленные перестройки системы испол­нительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это — отсутствие или игнорирование четких критериев построения ор­ганов с учетом объема и характера функций, объектов управле­ния. Это — дробление и множественность органов, в частности ко­миссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах. Это — недооценка схем и процедур управления в отраслях, ком­плексах, регионах, которые помогли бы упорядочению управлен­ческих «сигналов» и «действий».

2. Составные части механизма государства 115

Не урегулированы до конца взаимоотношения органов испол­нительной власти «по уровням». В Конституциях республик уре­гулированы лишь некоторые вопросы организации исполнитель­ных органов, преимущественно Кабинетов Министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, пра­вительства и администрации. Ими же определяются функции от­раслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это де­лается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, об­ласти. Тут возможны межрегиональные координационные струк­туры, укрупнение органов, регламенты взаимодействия органов разных уровней, согласительные процедуры.

Бесспорно, от органов исполнительной власти во многом зави­сит эффективность управления государственными делами. Она до­стижима, если верно определены их функции, четко разграниче­ны полномочия, установлены процедуры взаимодействия, осно­вания и виды ответственности.

Судебная власть как разновидность государственной власти включает в себя систему судебных органов, статус судей, принци­пы правосудия, виды судопроизводства. Иными словами, и здесь организация и функционирование власти означает использование комплекса элементов. Главным из них является построение су­дебной системы. В нашей стране действуют федеральные консти­туционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «Об арбитражных судах Российской Федерации». Подготовлен фе­деральный закон о судах общей юрисдикции. Готовится концеп­ция административной юстиции.

Судебные органы в разных странах построены неодинаково. Во Франции, Австрии, Германии хорошо развита система адми­нистративных судов. В США и Великобритании нет отдельных конституционных судов. Нередко общие суды весьма специали­зированы по категориям дел — налоговые, земельные, трудовые, для несовершеннолетних и др.

Еще две разновидности государственных органов — органы, «производные» от других, обслуживающие структуры — предна­значены для выполнения специальных функций. Подробнее о них рассказывается в курсах конституционного и административного права.

Поясним природу и назначение такого элемента государствен­ного механизма, как публичные службы и корпорации. Выше от­мечалось применение этих понятий в иностранном праве. Для нашей страны также характерны публичные службы, выражаю-

116 Глава 6. Механизм государства

щие структурно и функционально объединенные массы граждан и соответствующие организации. В их рамках существуют свои звенья, соподчиненность, персонал, нормы поведения. Но пред­назначены они для обеспечения публичных интересов.

Можно выделить три таких структуры. Во-первых, армия, ми­лиция, налоговая полиция, пограничные, железнодорожные войс­ка как жестко организованные и централизованно управляемые структуры. Их назначение — охрана правопорядка и обеспечение законности и безопасности, обороны страны.

Специальное законодательство посвящено их статусу.

Во-вторых, публичные службы, призванные оказывать обще­ственные услуги. Это — системы телефонной, телеграфной, поч­товой и электронной связи, это — транспортные системы. Это — энергетические системы, это — системы жизнеобеспечения насе­ления.

В-третьих, государственные корпорации типа Газпром, ЕЭС-Россия, Водохозстрой, сочетающие функции самостоятельных хо­зяйствующих субъектов и государственного регулирования.

Все вышеназванные публичные службы и корпорации нахо­дятся исключительно или преимущественно в государственной и муниципальной собственности. Данное обстоятельство облегчает их гибкое использование в общественных интересах. Оно обеспе­чивается, в частности, ст. 426 ГК о публичном договоре, когда обязательность его заключения обусловлена характером работ и услуг коммерческой организации и обязательными правилами (утверждаются Правительством РФ).

Рассмотрим такой элемент механизма государства, как про­цедуры принятия государственных решений. Именно они прида­ют динамичный смысл деятельности госорганов и публичных служб, поскольку правильноеи своевременное решение экономи­ческих, социальных и политических задач является важнейшим показателем ее эффективности. Государственные решения прини­маются на разных уровнях и с помощью различных процедур, вид которых определяется характером субъекта права и содержанием решений. Закон и иные акты устанавливают процедуры.

Можно классифицировать процедуры принятия государствен­ных решений следующим образом: а) процедуры выборов, рефе­рендума и народных собраний, когда прямое волеизъявление граждан служит непосредственным источником решений; б) про­цедуры самостоятельного принятия решений каждым государст­венным органом, с использованием для этого Регламента, Прави­тельства, правил принятия ведомственных актов и т.п.; в) совмест­ное принятие решения несколькими субъектами права; г) согла-

2. Составные части механизма государства 117

сованное принятие решений (в рамках бюджетного процесса и т.п.); Д) принятие решений в соответствии с принципами и нор­мами международного права, актами межгосударственных объ­единений типа СНГ, Союза России и Белоруссии, ЕС.

Весьма своеобразны процедуры выработки и принятия важ­нейших государственных решений в разных странах. В России в законодательном процессе участвуют такие структуры как Объ­единенная Комиссия по координации законодательной деятель­ности и Полномочное Представительство Правительства РФ в Фе­деральном Собрании. Во Франции действует Экономический и Со­циальный Совет, который по запросу Правительства дает заклю­чения на проекты законов, ордонансов или декретов, а также любых планов или программных законопроектов экономического или социального характера. В Конституции Испании закреплено право государственной инициативы в экономической деятельнос­ти, планирование общей экономической деятельности, статус Счетной Палаты.

Деятельность государственных органов и публичных служб и корпораций, принятие и реализация государственных решений невозможны без ресурсного обеспечения. Оно выступает важным элементом механизма государства и включает в себя:

а) управление государственной собственностью;

б) регулирование бюджетно-налоговых отношений;

в) использование природных ресурсов;

г) материально-техническое обеспечение;

д) режимы использования людских ресурсов, имея в виду за­ конодательство о труде, о занятости и т.д.

Ресурсному обеспечению посвящены специальные законы и иные правовые акты, а также госорганы. От его накопления, при­умножения и рационального использования во многом зависит функционирование других элементов государственного меха­низма.