§ 2. Практика нормотворческои деятельности субъектов Федерации

Правовую основу регионального законодательства составляют:

конституции и уставы субъектов Федерации, законы, принимаемые законодательными (представительными) органами власти;

указы, постановления и распоряжения, 'издаваемые главами субъектов Федерации, а также органами исполнительной власти.

Основополагающими нормативными актам'и субъектов Федерации являются конституции республик и уставы краев и областей.

9—502

129

В конституциях республик содержатся нормы, определяющие основы государственного устройства, экономического развития, права и свободы человека и гражданина, систему законодательной и исполнительной властей, основы избирательной системы и правотворческой деятельности, принципы организации местного самоуправления в республике.

В конституциях находят отражение специфические черты конкретных регионов, и потому нет двух одинаковых конституций.

Так, в Конституциях Республики Адыгея и Республики Северная Осетия — Алания провозглашается суверенитет этих республик. Однако в соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета является весь многонациональный народ, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации.

Весьма нетрадиционно решен вопрос о гражданстве в Республике Адыгея. В соответствии с Конституцией эта республика имеет свое гражданство, ее гражданин является одновременно гражданином Российской Федерации.

Возможность иметь собственное, республиканское гражданство хотя и является спорной, но, на наш 'взгляд, не противоречит ст. 6, 62, 71 Конституции РФ. Однако в Конституции Республики Адыгея не предусмотрен четкий механизм приобретения сначала гражданства России, а затем — Республики Адыгея.

Часто в конституциях субъектов Федерации смешиваются и, по существу, не различаются представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Соответственно нет четкой 'концепции местного самоуправления и разграничения полномочий его органов и органов государственной власти субъектов Федерации, что приводит к путанице и несогласованности ряда позиций.

Так, в Конституциях Республик Дагестан (ст. 116), Ингушетия (ст. 83) в разделах, посвященных судебной власти, нет четкого разделения судов, входящих в федеральную и республиканскую судебные системы. Отсюда противоречия и в порядке формирования судейского 'корпуса.

Практически во всех областях, краях приняты уставы, устанавливающие основы их государственночправового устройства,

130

закрепляющие права и свободы человека и гражданина, определяющие полномочия областей, краев по предметам совместного ведения и их исключительную 'компетенцию, регулирующие финансовые, налоговые и бюджетные отношения, устанавливающие полномочия представительных и исполнительных органов власти областей, краев, порядок их формирования и деятельности. Особые разделы уставов посвящены органам местного самоуправления, определению их компетенции и организационных форм.

Рассмотрим некоторые особенности Устава Иркутской области.

Кроме того, в целях государственной защиты Устава Иркутской области, обеспечения соответствия областных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов местного самоуправления Уставу области создана Уставная палата — самостоятельный экспертноконсультативный орган. Уставная палата дает заключение о соответствии Уставу области зконо'в, иных областных нормативных правовых актов, актов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных от имени области. Уставная палата дает также заключения по спорам о разграничении компетенции между отдельными органами государственной власти области, между органами государственной власти 'области и органами местного самоуправления; по спорам о наличии в действиях губернатора области оснований для отрешения его от должности; по спорам о толковании Устава области. Заключения Уставной палаты имеют рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению органа, в который они направлены (ст. 56). Вместе с тем, наделив Уставную палату внушительными полномочиями, Устав области не регулирует важнейшие вопросы ее организации и деятельности (при каком органе она может быть создана, каков статус ее членов и т. д.), на основании которых можно было бы сделать вывод о ее легитимности.

Значительная часть нормативных правовых актов субъектов Федерации принимается по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такие акты регулируют отношения в области прав и свобод человека и гражданина, в социальной сфере, в сфере природопользования, пользования и распоряжения землей, в области экологии, здравоохранения, физического воспитания и спорта, образования, культуры и науки.

В качестве 'примера можно привести: Законы Иркутской области (о создании фонда занятости населения; о физической культуре и спорте; Лесной кодекс; об индексации нормативов платы за пользование водными объектами).

131

Республики «О лесе», постановления Кабинета министров Чувашской Республики «О плате за землю», «Об отводе земельных участков» и т. п. Причем в большинстве своем эти акты схожи с федеральными законами по объему и содержанию. Они нередко лишь воспроизводят в иной формулировке текст федеральных законов. Так, Лесной кодекс Иркутской области и Закон «О лесе» Чувашской Республики практически повторяют Основы лесного законодательства Российской Федерации.

Однако целесообразнее было бы в законах и других нормативных правовых актах субъектов Федерации отражать специфику конкретного региона, собственные аспекты совместной деятельности и уж во всяком случае воздерживаться от создания дублирующих актов, ибо это может привести к параллельному законотворчеству и нарушению 'принципа верховенства федеральных законов. В этой связи представляют несомненный 'интерес следующие акты, отражающие специфику региона: постановление Государственного Совета Чувашской Республики «О введении в действие скорректированных правил чувашской орфографии 'и пунктуации»; постановления Кабинета министров Чувашской Республики «О порядке размещения, трудоустройства прибывших из районов замлетрясения на Курильских островах семей выходцев из Чувашии и решения вопросов компенсационных выплат», «О защите жизни и здоровья населения Чувашской Республики при возникновении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами», «Об экономическом атласе Чувашской Республики.» и др.

В то же время в законотворчестве субъектов Федерации встречаются случаи прямого вторжения в сферу исключительной компетенции Российской Федерации. Так, в Уставах Свердловской, Архангельской, Воронежской, Брянской областей, Ненецкого автономного округа к ведению соответствующих субъектов Федерации отнесены международные отношения и международные договоры, что противоречит ст. 71 Конституции РФ, относящей указанные вопросы к ведению Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами по отраслевому 'принципу (например, гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации) создает определенные трудности в процессе регулирования в субъектах Федерации вопросов приватизации, деятельности акционерных обществ, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, социальной защиты населения регионов и т.

Вместе с тем нельзя допускать такого грубого нарушения федерального законодательства, как принятие Уголовного ко

132

декса Чеченской Республики, Гражданского кодекса Республики Башкортостан, Закона о государственной собственности Ярославской области.

В ряде субъектов Федерации издаются акты, в которых весьма вольно переделываются федеральные законы, отстающие, по мнению органов власти субъектов Федерации, от реальной действительности. Например, в Пермской, Свердловской, Иркутской и Курской областях, в Республике Марий Эл и других приняты законы или кодексы о государственной службе, которые противоречат Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», предусматривающему единый Реестр государственных должностей в Российской Федерации, утверждаемый Президентом РФ.

Аналогичная ситуация складывается с правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими вопросы:

— лицензирования отдельных видов деятельности (в Алтайском и Хабаровском краях, Астраханской, Белгородской, Оренбургской, Орловской, Рязанской, Калининградской и других областях);

— статуса и выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации (Владимирская, Пермская, Новгородская, Пензенская, Мурманская области и др.);

— пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (Иркутская, Орловская области и др.).

Распространено такое нарушение, как ужесточение в актах субъектов Федерации установленных федеральным законодательством санкций за административные правонарушения, несмотря на то что в соответствии с Конституцией РФ административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения не могут противоречить федеральным законам.

Например, ст. 2 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» отменяет на территории Республики целый ряд статей Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Постановлением Президиума Верховного Совета Республики Хакасия «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения и требований по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильном транспорте в Республике Хакасия» устанавливается повышенная административная ответственность по сравнению с установленной Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Так, за управление транспортными средствами без государственных регистрационных знаков предусмотрено наложение штрафа в размере 2—

133

3 минимальных размеров оплаты труда, что превышает в 10— 20 раз размер штрафа, установленного Кодексом.

В ряде случаев правовыми актами субъектов Российской Федерации вводятся налоги и сборы, которые не предусмотрены Законом РФ «Об основах налоговой системы» (например, Закон Хабаровского края «О налогах и сборах в Хабаровском крае»), в то время как, согласно ст. 104 и 105 Конституции РФ, введение или отмена налогов, освобождение от их уплаты осуществляются федеральными законами. Нормы, противоречащие Конституции РФ, имеются также в Законе Иркутской области «О ставках и льготах по налогу на прибыль предприятий», в Законе Алтайского края «О налоге для финансовой поддержки агропромышленного 'комплекса края».

Такие акты в установленном порядке должны признаваться неконституционными, ибо «война законов» — весьма опасное явление, которое в той или иной мере способствует выработке у населения негативного отношения к законодательству, размыванию правовой системы и государственности в целом.

В соответствии с Конституцией РФ вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации республики, 'края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование.

По вопросам собственной компетенции законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации издаются разнообразные нормативные правовые акты. Наибольшее их число принимается в сфере государственноправового развития республик (областей). К таким актам относятся законы об органах государственной власти, об 'избирательной системе, о выборах и статусе депутатов представительных органов субъектов Федерации; о выборах глав местного самоуправления и о порядке их отзыва; о структуре органов представительной власти и т. д.

Видное место в нормотворчестве субъектов Федерации занимают правовые акты, регулирующие финансовые и кредитные отношения: о бюджете соответствующего региона, бюджетном устройстве и процессе; о бюджетных и внебюджетных фондах;

о налоговой системе и т. д.

В нормотворчестве субъектов Федерации находят свое отражение вопросы сельского хозяйства, агропромышленного комплекса, поддержки малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем субъекты Федерации по предметам совместного ведения и в 'пределах собственных полномочий принимают мало нормативных правовых актов в области оказания социальной помощи гражданам, проживающим на территории регионов, развития образования, градостроительства и благоустройства территорий, а также касающихся работы местной промышленности, дорожного хозяйства, культуры, здравоохранения.

Самобытность Иркутской области обусловлена вхождением в

134

ее состав УстьОрдынского Бурятского автономного округа — национальнотерриториального государственного образования. Такое своеобразное образование является прежде всего формой, обеспечивающей малочисленным народам Сибири возможность их сохранения и развития. Интересно, что статус УстьОрдынского Бурятского автономного округа определяется Уставом Иркутской области и Договором «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и УстьОрдынским Бурятским автономным округом», а также Соглашением между представительными органами власти Иркутской области и Народным Хуралом Республики Бурятия.

В Соглашении, имеющем законодательный уровень, делается акцент на сотрудничество в области правотворческой деятельности. Предполагается проводить совместные парламентские чтения, регулярные встречи комитетов и постоянных комиссий по наиболее актуальным региональным проблемам, осуществлять постоянный обмен законодательными и другими нормативными правовыми актами, справочноинформационными и методическими материалами. Определены направления сотрудничества: по наиболее актуальным проблемам местного самоуправления с учетом этнических и региональных аспектов; по разработке концепции устойчивого экологоэкономического развития в Байкальском регионе; по дальнейшему развитию контактов в сфере культуры, образования и здравоохранения, расширению этносоциокультурных связей, координации деятельности по регулированию миграции иностранцев, в первую очередь граждан Китая и Монголии. В сфере экономики приоритетными задачами сотрудничества являются: формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров и услуг, капиталов и рабочей силы; обмен генетическими материалами по животноводству и растениеводству и т. д.

Подписание такого рода соглашений играет безусловно позитивную роль в процессе формирования и функционирования новой российской государственности. Речь идет о пока еще новом явлении в государственноправовом устройстве России, о реализации конституционнодоговорной формы взаимодействия субъектов Федерации.

Немаловажное значение для повышения качества законодательных и других нормативных правовых актов субъектов Федерации имеет квалифицированное применение правил законодательной техники. Под законодательной техникой понимается прежде всего совокупность правил и приемов подготовки нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы актов их содержанию, совершенное изложение мысли, включающее логическую последовательность, отсутствие противоречий как в самом акте, так и между ним и другими актами, ясность, компактность, простоту, доступность изложения, точность и определенность формулировок и отдельных терминов.

135

К сожалению, проведенный анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации показал, что далеко не всегда правотворческие органы следуют таким правилам. Например, виды актов явно не соответствуют их содержанию. Нельзя, например, облекать нормы права в такие формы, как обращения, письма, распоряжения, ибо это акты индивидуального, информационного, разового характера.

При подготовке и принятии нормативного акта прежде всего должен учитываться принцип деятельности издающего его органа (действует он на основе коллегиальности или единоначалия).

В этой связи заслуживает внимания опыт регионов, стремящихся урегулировать процесс нормотворчества. В качестве примера можно привести Иркутскую область, в которой в Законе «О правотворчестве» предпринята попытка упорядочить этот процесс не только в органах законодательной власти, но и в других органах, осуществляющих правотворческую деятельность. В Законе дается определение нормативных актов, перечисляются их виды, затрагиваются вопросы прогнозирования правотворческого процесса, подготовки и оформления проектов законов и иных нормативных актов с учетом требований законодательной техники и исходя 'из специфики решаемой задачи, а также принципов деятельности издающего органа. Отдельный раздел посвящен научной экспертизе проектов актов. Регламентируются вопросы толкования законов и 'иных актов, а также ведения государственного учета и систематизации всех видов актов.

Таким образом, анализ законодательных и других нормативных правовых актов субъектов Федерации позволяет сделать следующие выводы:

1. Большая часть нормативных правовых актов субъектов Федерации 'издается в сфере их совместного ведения с Российской Федерацией. При этом нормативные правовые акты субъектов Федерации часто повторяют федеральные законы. Целесообразно было бы в законах и других нормативных актах субъектов Федерация отражать собственные аспекты совместной деятельности, не создавать дублирующих актов, ограничиться нормами, отражающими именно специфику конкретного региона. Необходимо повысить собственную правотворческую активность субъектов Федерации. Они принимают мало нормативных правовых актов вне пределов ведения Российской Федерации.

2. В нормативных правовых актах субъектов Федерации допускаются случаи прямого вторжения в сферу исключительной компетенции Российской Федерации. Такие акты должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ.

3. Следует точно и неукоснительно применять правила законодательной техники, четко определять форму акта с учетом решаемой им задачи, а также принципов деятельности издающего его органа.

4. В целях упорядочения правотворческого процесса следует принимать законы о правотворчестве.

136

5. Субъектам Федерации следует также добиваться более четкого регулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне путем принятия необходимых федеральных законов, в частности Федерального закона «О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», шире использовать модельное законодательство.