§ 2.1. Понятие эффективности правового стимулирования служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации

Центральными понятиями настоящего параграфа являются «эффект» и «эффективность». Толковые словари поясняют, что слово «эффект» происходит от латинского effectue - действие и обозначает несколько различных по своему существу явлений: впечатление, производимое кем- либо, чем-либо на кого-либо; результат каких-либо действий, следствие каких-либо причин; средство, приём для создания определённого впечатления¹; впечатление, которое один человек, явление, событие производят на другого человека, на других людей; результат каких-либо явлений или действий, следствие каких-либо причин; средство, приём для создания определённого впечатления; воздействие одного явления, процесса на другое, в результате чего возникает устойчивый, определённый результат^[243][244].

3

явлениям в правовой науке достаточно спорно^[245].

Венгеров А.Б., Никитинский В.И., Самощенко И.С. К изучению эффективности

Обратим внимание на то, что понятие эффективности деятельности ОВД РФ разработано в научной литературе достаточно основательно. Этой теме посвящено диссертационное исследование Ю.Е. Аврутина¹. Мы поддерживаем позицию автора в том, что эффективность применительно к сфере служебной деятельности ОВД РФ в самом широком представлении следует понимать в качестве специфического системного состояния деятельности ОВД РФ, характеризующего цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты её осуществления, его - состояния - соответствие потребностям общества в обеспечении правопорядка и законности^{[246][247][248]}. Однако, для изучения более частной проблематики стимулирования служебной деятельности ОВД РФ полагаем возможным придерживаться словарного понимания данного термина как результативности процесса, операции, проекта, определяемой как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение^[249].

В связи с тем, что проблематика целеполагания имеет существенное значение для определения эффективности стимулирования служебной деятельности ОВД РФ, рассмотрим её более подробно.

В общественных науках целеполагание - это смыслообразующее содержание практики, состоящее в целеформировании и целереализации¹. Применительно к целеполаганию при осуществлении стимулирования служебной деятельности ОВД РФ внимание необходимо обратить на два принципиальных и самостоятельных обстоятельства: на объём понятия «целеполагание» и на его место в понятийном аппарате современного гуманитарного знания. Целеполагание в теории управления является первой фазой управленческого процесса, который «начинается с постановки целей, задач и завершается решением этих задач, достижением поставленной цели. Затем, когда данная задача решена, цель достигнута, ставится новая задача, новая цель, и управленческий цикл начинается вновь»^[250][251]. Однако, изучив проблематику целеполагания, В.А. Толстик и А.В. Азархин отмечают несколько различных подходов к объёму этого понятия: 1) объём понятия «целеполагание» включает в себя выявление, формулирование, постановку целей и этим ограничивается; 2) целеполагание включает в себя не только выявление, формулирование и постановку целей, но и их реализацию с помощью различных средств. При таком понимании выстраивается следующий понятийный ряд: постановка цели - средства её достижения - реализация цели (конечный результат)^[252]. При этом авторы исходят из того, что исключение из объёма понятия «целеполагание» процессов реализации

целей на практике может привести к отклонению фактической деятельности от декларируемых целей.

Сказанное позволяет считать, что понятие «целеполагание» по своему объёму и содержанию в полной мере охватывается другой более общей категорией - «управление», глубоко и основательно проработанной в соответствующей отрасли научного знания - теории управления¹, ставшей своеобразной «матрицей» для целеполагания в отдельных областях науки и социальной практики.

Принимая во внимание теоретико-правовой характер нашего исследования, укажем на то обстоятельство, что целеполагание в сфере создания юридических норм непосредственно обусловлено социальной природой права как средства, с одной стороны, закрепления социальных целей, а с другой - их реализации, достижения^[253][254]. Таким образом, явление целеполагания непосредственно связано с другим - с целью. Цель в сфере юриспруденции изучалась не только теоретиками управления, но и учёными- юристами^[255]. Совершено прав П.М. Рабинович, утверждавший, что «каждый юридический акт (как нормативный, так и индивидуальный) имеет свою цель - независимо от того, выражена она в нём прямо (словесно) или нет»^[256]. Не лишено методологического смысла замечание В.А. Толстика и А.В. Азархина о том, что презумпция компетентности субъектов правотворчества и

правоприменения не гарантирует отсутствия как минимум двух типов ошибок при целеполагании - подмены цели иным правовым явлением (принципом, функцией, предметом правового регулирования и т.п.) или включения в правовые акты нереальных или заведомо ложных целей¹.

Полагаем, что цель при стимулировании служебной деятельности ОВД РФ должна быть реальной, то есть достижимой при помощи существующих и достаточных средств. В науке выделяются два базовых способа фиксации целей в юридических актах: непосредственный, при котором цель имеет прямое текстуальное закрепление (в нормах-целях, нормах-задачах), и опосредованный, когда цель логически выводится из смысла других отправных норм права или норм-правил поведения. Достаточно распространённой является классификация целей на реальные и нереальные, истинные и ложные.

Таким образом, целеполагание при стимулировании служебной деятельности ОВД РФ должно иметь своей целью конкретные показатели объёма и качества правомерного служебного поведения и учитывать его закономерности. Указание на реальные и истинные цели значимо, так как если цели определены неправильно, то развитие служебной деятельности ОВД РФ будет стимулироваться в ложном направлении, ресурсы, затрачиваемые на стимулирование, будут неоправданными.

Формирование эффективной системы правового стимулирования служебной деятельности должно находиться в прямой зависимости от целей стимулирования. При этом возникают взаимосвязанные вопросы. Во-первых, для достижения каких целей устанавливается стимулирование правомерного

служебного поведения в деятельности ОВД РФ? Во-вторых, что именно необходимо в ней стимулировать? На наш взгляд, можно сформулировать следующие основные цели правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Первой целью правового стимулирования служебной деятельности ОВД ОФ должно стать комплектование ОВД РФ профессиональными кадрами. Реализация этой цели предполагает наличие таких условий службы (системы стимулов), которые будут привлекательны для потенциального сотрудника, федерального государственного гражданского служащего или работника системы МВД России с материальной, организационной и моральной точек зрения. Иначе говоря, потенциальный член служебного коллектива ОВД РФ должен чётко понимать, что поступив на службу, он будет получать достойную заработную плату, социальную защищенность, иметь высокий социальный статус, перспективы карьерного роста и т.д.

С этой точки зрения представляет интерес проект концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 года)^[259].

авторы отходят от традиционного словарного понимания термина политика. Согласно, например, толковому словарю Д.Н. Ушакова слово «политика» происходит от греческого politike и обозначает деятельность государственной власти в области управления и международных отношений; деятельность той или иной общественной группировки, партии, класса, определяемая их целями и интересами; события и вопросы внутренней и международной общественной жизни¹. Понимание кадровой политики МВД России как деятельности, по нашему мнению, лучше подходит для построения дефиниции данного понятия, например, следующим образом. Кадровая политика МВД России является основанной на нормах права деятельностью руководителей органов, организаций и подразделений МВД России по формированию кадрового состава, управлению сотрудниками, федеральными государственными гражданскими служащими, работниками органов внутренних дел Российской Федерации.

Также некоторые нарекания вызывают дефиниции субъектов и объектов кадровой политики. Так, пункты 6.8 и 6.9 Проекта концепции определяют, что субъекты кадровой политики - это руководители и аппараты управления, обладающие определённой законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами компетенцией принятия кадровых решений в системе МВД России, а объекты кадровой политики - это сотрудники, федеральные государственные гражданские служащие, работники, служебные коллективы, а также процессы воспроизводства, формирования, использования и развития кадрового потенциала Министерства.

Д.И. Грядового используются термины «субъект социального управления» и «объект социального управления»¹. Полагаем, что управление, осуществляемое в рамках кадровой политики зачастую реализуется в парадигме кибернетического подхода. Вместе с тем, в целях развития организационного стимулирования полагаем целесообразным сориентировать кадровую политику МВД России на развитие субъект- субъектных отношений при формировании кадрового потенциала ОВД РФ.

Обоснование того, что отношения в рамках социального управления часто имеют не субъект-объектную, а субъект-субъектную природу мы находим в современных трудах теоретиков управления. С.Э. Крапивенский по этому поводу справедливо полагает, что подчинённые в системе ОВД РФ не выступают в качестве пассивного объекта управления, а оценивают ситуацию, управленческие решения, принимаемые руководством и реагируют на них не всегда однозначно линейно^[262][263]. А. Нигро указывает на достаточно существенную общность целей субъектов управленческих отношений^[264]. Кроме того, «работы Лоу и Шоу, Тоси и других учёных показали, что люди не просто пассивный объект воздействия управляющих систем, но сами активно влияют на способы, пути воздействия этих систем»^[265].

Таким образом, при разработке Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации нам представляется целесообразным отказаться от терминологии кибернетического подхода к управлению и определить его участников как руководящие субъекты кадровой политики и подчинённые субъекты кадровой политики.

Раздел II. Проекта концепции предлагает цели, основные принципы и направления кадровой политики МВД России. Сам текст указанного раздела особых нареканий не вызывает. При этом в п. 11 Проекта концепции заслуживает внимания положение о совершенствовании и развитии наградной системы путём оптимизации видов ведомственных наград и поощрений, установления единых критериев оценки заслуг награждаемых сотрудников и очерёдности награждения. Однако действенных правовых механизмов наука, на наш взгляд, пока не ещё не предложила. Это же касается правового потенциала, закладываемого в п. 19 Проекта концепции, предполагающего в качестве одного из направлений модернизации ведомственной системы профессиональной служебной и физической подготовки повышение мотивации сотрудников к постоянному совершенствованию профессионального уровня на основе использования широкого диапазона средств морального и материального стимулирования. Однако, полагаем, что разработчики концепции, обозначив лишь моральное и материальное стимулирование, исходили из неполного представления о видах стимулирования. По нашему мнению, их целесообразно дополнить организационным стимулированием.

Представляет интерес то, что п. 26. Проекта концепции говорит о развитии системы социальной и правовой защиты, которое предполагает формирование гибкой системы материального стимулирования служебной деятельности личного состава, обеспечивающей положительную мотивацию к службе, её престиж в обществе и привлекательность на рынке труда, повышение уровня жизни сотрудников на основе совершенствования законодательства и предоставления социального пакета, компенсирующего ограничения их прав и свобод, вызванные служебной необходимостью. Однако остаются вопросы: насколько гибкой должна быть система материального стимулирования служебной деятельности, и почему в этом

пункте говориться только о материальном стимулировании, но забывается о моральном и организационном?

Пункт 29. Проекта концепции говорит о создании системы профилактики и предупреждения чрезвычайных происшествий, коррупционных и иных правонарушений в ОВД РФ, которая, в числе прочего, предполагает внедрение в практику методов мотивации антикоррупционного поведения на основе морального и материального стимулирования сотрудников. Полагаем, что по указанным выше причинам предложенную формулировку следует дополнить указанием на организационное стимулирование, а пункт в целом - положением о развитии материального стимулирования за своевременное сообщение о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений¹.

Второй целью стимулирования служебной деятельности ОВД РФ должно стать обеспечение добросовестного выполнения личным составом системы МВД России служебных обязанностей. Полагаем, что это является основой нормального функционирования любой социальной системы. Понятие добросовестности разработано наукой гражданского права^[266][267]. Европейское частное право рассматривает добросовестность в качестве

ограничителя свободы договора, инструмента толкования, стандарта поведения и как основу для защиты в случаях заблуждения. При этом подчёркиваются такие требования принципа добросовестности как «duty of loyalty» (обязанность лояльности или воздержания от недобросовестного поведения) и «duty of cooperation» (обязанность сотрудничества или позитивная обязанность совершить действие)¹.

Принимая во внимание, что стимулируемое правомерное служебное поведение в деятельности ОВД РФ должно быть преимущественно активным (направленным на заслуги), осознанным и социально полезным, представляет интерес теоретическое обобщение понимания добросовестности Э.Э. Нестеровой^[268][269]. Автор отмечает, что в юриспруденции указывается на существование добросовестности в субъективном и объективном смысле. Добросовестность в субъективном смысле понимается как незнание лица об определённых обстоятельствах, а в объективном - некое требование к надлежащему поведению, правопорядок^[270]. В целом добросовестным следует считать правомерное служебное поведение в деятельности ОВД РФ, которое заключается в наиболее полном и качественном (с учётом объективных обстоятельств и субъективных качеств сотрудника, федерального государственного гражданского служащего или работника ОВД РФ) исполнении служебных обязанностей.

Третей целью стимулирования служебной деятельности ОВД РФ должно стать повышение служебной активности (сверхисполнение), обозначенное нами ранее как заслуженное служебное поведение. Выше нами было разработано общее понимание заслуженного служебного поведения,

которое должно лечь в основу системы юридических критериев для оценок его конкретных проявлений в различных сферах служебной деятельности ОВД РФ. Изучив имеющиеся в научной литературе понимания юридических критериев в целом¹, полагаем возможным определить юридические критерии заслуженного служебного поведения в деятельности ОВД РФ как формализованные в нормах права инструменты ориентирования служебной деятельности сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ОВД РФ, обеспечивающие возможность правовой оценки качества и объёма их служебного поведения.

В связи с тем, что достижение данной цели стимулирования служебной деятельности ОВД РФ основывается на ранее разработанном понимании заслуженного служебного поведения, дальнейшие пояснения этого аспекта в данной части работы полагаем излишними.

Четвертой целью стимулирования служебной деятельности ОВД РФ видится профессиональное совершенствование личного состава системы МВД России. Значимость данной цели обусловлена тем, что она является составляющей частью тактического и ресурсного ориентира модернизационных процессов в системе МВД России^[271][272]. Эффективно выполнять поставленные задачи может только хорошо подготовленный сотрудник. Полагаем, что профессиональное совершенствование должно осуществляться в двух направлениях: общем и специальном. Общее профессиональное совершенствование предполагает достижение и поддержание должного уровня физической, огневой, правовой и иной подготовки, а специальное - повышение компетенций, требуемых для выполняемых задач по соответствующей должности.

Достижение вышеуказанных основных и подчиненных им целей стимулирования служебной деятельности ОВД РФ требует затрат ресурсов. В связи с этим нам представляется обоснованным для обеспечения полноты изучения эффективности стимулирования служебной деятельности ОВД РФ рассмотреть проблематику затрат ресурсов.

В теории управления стал аксиомой тезис о том, что управлять можно только тем, что поддаётся измерению. В связи с этим возникает вопрос о цене ресурсов, затрачиваемых на стимулирование служебной деятельности ОВД РФ. Проблематика эффективности затрачиваемых ресурсов изучается представителями различных отраслей и направлений научного знания: юристами¹, экономистами^[273][274] и др. Ознакомление с исследованиями по эффективности использования тех или иных ресурсов в государственно­властной деятельности позволяет сделать вывод о том, что они касаются двух самостоятельных аспектов: непосредственной стоимости стимулирующего ресурса (стимула) и процедурно-процессуальных затрат на осуществление стимулирующей деятельности. Первый аспект заключается в соотношении непосредственной стоимости используемого ресурса (например, размер денежной премии, стоимость ценного подарка, различие в окладе денежного содержания при перемещении по должности и повышении в специальном звании^[275]) и получаемого результата. Второй аспект касается сугубо

процедурных затрат, например, на составление и согласование разного рода вспомогательных документов и издание приказа о выплате денежной премии, перемещении по должности или повышении в специальном звании.

Последний аспект хорошо изучен наукой уголовного процесса в части, касающейся стоимости уголовного судопроизводства¹. В ходе изучения различных процессуальных норм и институтов исследователи подчеркивают их весьма дорогостоящий характер^[276][277]. Понятно, что затраты на поощрительные и наказательные производства несоизмеримы с затратами на уголовный процесс. Однако общий подход может быть весьма полезен. Дело в том, что процедурно-процессуальные затраты на стимулирование имеют много общего с проблематикой стоимости уголовного судопроизводства.

С точки зрения эффективности затрат на процедурно-процессуальную деятельность интересен подход В.Н. Демидова, предложившего методику расчёта процессуальных издержек^[278], учитывающую месячный заработок участников производства, стоимость часа работы участника, количество часов, количество времени в часах на производство одного процессуального действия, затраты на содержание заключенных и задержанных под стражей. Также не лишена полезности методика вычисления стоимости уголовного судопроизводства, предложенная И.Г. Смирновой, скорректировавшей подход В.Н. Демидова с учётом изменений уголовно-процессуального законодательства^[279]. Опуская описание самой методики, отметим весьма любопытный вывод автора о том, что затраты государства на уголовное судопроизводство по делу о краже сотового телефона в 10,62 раза

превышают ущерб, причиненный жертве совершённым преступлением¹. В этом ключе интересны высказывания некоторых зарубежных специалистов. Так, У. Бернам, например, писал применительно к правовой системе США, что если даже одна третья часть от всех обвиняемых реально настаивала бы на рассмотрении их дел в обычном порядке, то система уголовной юстиции рухнула бы^[280][281]. И.Г. Смирнова отмечает, что и европейское, и мировое сообщество в целом призывает государства развивать отдельные дополнительные и альтернативные правовые средства разрешения юридических конфликтов на идеях компромисса^[282].

Оптимизация правоприменительных процедур имеет большое научное и практическое значение, в том числе применительно к стимулированию служебной деятельности ОВД РФ. Уже сегодня можно опереться на научные выводы, полученные в ходе диссертационных исследований Е.А. Мамая, в части предложений по повышению эффективности правоприменительных процедур^[283], и П.В. Васильева, в контексте определения условий применимости автоматических санкций^[284].

Вместе с тем, дальнейшему исследованию должны быть подвергнуты как аспекты, касающиеся непосредственной стоимости стимулирующего ресурса (стимула), так и процедурные затраты применительно к различным видам правового стимулирования. Ю.К. Якимович, А.В. Ленский, Т.В. Трубникова справедливо полагают, что бесспорной является аксиома о том, что «средства, затрачиваемые государством людские ресурсы и ресурсы

времени не беспредельны. Поэтому следует распределять их наиболее рациональным образом»^[285].

Полагаем, что наиболее затратным является позитивное материальное стимулирование, причём как базовое, так и дополнительное, в силу высокой стоимости стимулирующего ресурса. Негативное материальное стимулирование (лишение премии), напротив, даёт системе МВД России материальную выгоду в форме экономии.

Затраты на нематериальное стимулирование (моральное, а также на некоторые разновидности организационного стимулирования (например, перемещение по должностной иерархии на повышение или понижение, предоставление или лишение дополнительного свободного времени) не столь существенны как, например, при материальном стимулировании. Тем не менее, они тоже могут быть оптимизированы за счёт, прежде всего, рационализации соответствующих процедур. Сказанное в равной степени относится как нематериальному позитивному, так и нематериальному негативному стимулированию.

Резюмируя основные положения настоящего параграфа, предлагаем некоторые выводы. Эффективность стимулирования служебной деятельности ОВД РФ представляет собой способность достигать определённого целевыми ориентирами качества и объёма правомерного служебного поведения сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России.

Формирование эффективной системы правового стимулирования служебной деятельности должно находиться в прямой зависимости от целей стимулирования. При этом целеполагание должно иметь своей целью конкретные показатели объёма и качества правомерного служебного поведения и учитывать его закономерности.

В качестве общих, основных целей правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ полагаем возможным определить: комплектование ОВД РФ профессиональными кадрами; обеспечение добросовестного выполнения личным составом системы МВД России служебных обязанностей; повышение служебной активности (сверхисполнение), выражающееся в заслуженном служебном поведении; общее и специальное профессиональное совершенствование личного состава системы МВД России.