Форма государственного устройства и ее основные виды

Под формой государственного устройства понимается си­стема способов распределения государственной власти между центральными и местными органами государства, определяю­щая его внутреннюю структуру, национально-территориальное и административно-территориальное строение государства, ко­торое раскрывает характер взаимоотношений между составны­ми частями (территориальными единицами) этого государства.

Форма государственного устройства показывает:

• из каких частей состоит внутренняя структура государства;

• каково правовое положение этих частей;

• как распределена власть в государстве по вертикали;

• как строятся взаимоотношения между центральными и местными органами власти;

• в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, про­живающей на территории данного государства.

Форма государственного устройства тесно связана не только с публичной вла­стью, но и с еще одним существенным свойством государства — территориальной организацией населения. В основе формы государственного устройства могут быть положены национально-территориальный или административно-территориальный принципы образования государства.

Национально-территориальное устройство государства предполагает, что каж­дая территориальная единица представляет собой территорию относительно ком­пактного проживания представителей преимущественно одной национальности.

Административно-территориальное устройство предполагает, что территория государства разделяется на территориальные единицы по экономическим, терри­ториально-географическим, демографическим и иным принципам, не связанным с национальным составом населения.

Существуют две основные разновидности форм государственного устройства:

1) Простое (унитарное).

2) Сложное (федеративное и конфедеративное).

Унитарное государство (от латинского unus — один, единый) — это простое единое государство, части которого формируются по административно-территориальному принципу и не обладают политической и экономической самостоятельностью.

Для унитарного государства характерны следующие признаки:

• единая система органов государственной власти, построенная на принци­пах централизации и иерархичности. Местные органы непосредственно подчиняются центральным органам государственной власти;

• единая система законодательства, действует только одна конституция, орга­ны государственной власти территориальных единиц не обладают правом законотворчества;

• одноканальная налоговая система. Все налоги, собираемые на территории этого государства, поступают непосредственно в государственный бюджет;

• единое общегосударственное гражданство. Территориальные единицы сво­его гражданства иметь не могут;

• единая денежная система, единое экономическое пространство;

• единые вооруженные силы.

Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридиче­ский статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их право­вое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Однако в обла­

сти хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности.

Как правило, унитарное государство — это государство мононациональное. Ес­ли же на территории унитарного государства относительно компактно проживают представители не титульных наций, то в местах их компактного проживания может быть создана автономия, то есть территория с особым политико-правовым стату­сом (Крымская автономная республика в Украине, Корсика во Франции, Каталония в Испании).

На территории автономии могут быть созданы собственные органы государ­ственной власти, отличные от общегосударственной системы государственных ор­ганов. Эти органы наделяются правом законотворчества, то есть автономное об­разование может иметь свою собственную законодательную систему при условии, что она не противоречит конституции унитарного государства.

В зависимости от порядка формирования местных органов го­сударственной власти и порядка решения этими органами во­просов местного значения унитарные государства подразделяют­ся на централизованные, децентрализованные и относительно­децентрализованные.

В централизованном унитарном государстве местные органы власти формиру­ются центральными органами (чиновники на местах назначаются правительством). Примерами централизованных государств являются Индонезия, Таиланд.

В децентрализованном унитарном государстве местные органы власти избира­ются непосредственно местным населением и наделяются правом самостоятельно­го решения вопросов местного значения (например, Италия).

В относительно-децентрализованном унитарном государстве правительство пу­тем назначения формирует органы среднего звена (в провинциях, департаментах). Органы же управления на местах (в районах и городских общинах) избираются местным населением. Примером относительно-децентрализованного государства может служить Франция.

Федерация — это сложное, союзное (от лат. «foedus» — «со­юз») государство, территориальные части которого формиру­ются по национально-территориальному или административно­территориальному принципу и обладают определенной степенью политической и экономической самостоятельности.

Федерация — это сложное, союзное, но в тоже время единое государство, по­этому, рассматривая его характерные черты, можно выделить признаки, харак­теризующие федерацию как сложное государство, и признаки, характеризующие федерацию как единое государство.

К числу признаков, характеризующих федерацию как сложное государство, относятся следующие:

• Территория федерации состоит из территорий ее субъектов (республик, краев, штатов, кантонов и т.

• В федеративном государстве существует двухуровневая система органов го­сударственной власти. Существуют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации.

• Между федеральными органами и органами субъектов федерации долж­ны быть строго распределены и разграничены предметы ведения и полно­мочия. Существует несколько моделей разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, это зависит от способа образования федераций (договорная или конституционная).

• В договорной федерации действует принцип делегирования полномочий субъектами федерации федеральному центру. Субъекты могут решать лю­бые вопросы, которые не отнесены к ведению федерации в целом.

• В конституционной федерации действует принцип приоритета полномочий федеральных органов государственной власти.

• В федеративном государстве существует двухуровневая система законода­тельства. Есть федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.

• Как правило, формальным признаком федеративного государствава явля­ется наличие бикамерального (двухпалатного) федерального парламента. Одна палата представляет интересы всего населения, вторая интересы субъ­ектов федерации (Палата представителей и Сенат в США, Бундестаг и Бун­десрат в ФРГ, Государственная Дума и Совет Федерации в России).

• Для федеративного государства характерно наличие двухканальной нало­говой системы, есть федеральные налоги, и есть налоги местные.

• В федеративном государстве может быть предусмотрено двуединое (не пу­тать с двойным) гражданство, то есть наличие одновременно федерального гражданства и гражданства субъекта федерации.

Как единое государство федерация характеризуется тем, что:

• Субъекты федерации представляют собой территориальные части единого федеративного государства.

• Свойством государственного суверенитета обладает федерация в целом. Субъекты федерации суверенитетом не обладают, независимо от способа образования федеративного государства.

• Как следствие, субъекты федерации не имеют права на сецессию, то есть на выход из состава федерации в одностороннем порядке.

• В федеративном государстве существует единое экономическое простран­ство и таможенное пространство, признается и гарантируется свободное передвижение товаров, финансов, рабочей силы и услуг;

• Наличие единой денежной и кредитной системы.

• Наличие единых вооруженных сил.

В зависимости от способа образования федерации подразделяются на национ­ально-территориальные, административно-территориальные и смешанные.

Национально-территориальная федерация строится по национальному прин­ципу. Каждый субъект федерации — территория преимущественного проживания лиц одной национальности (СССР, Чехословакия, Югославия, в современном мире Канада и Бельгия).

Административно-территориальная федерация строится по административно­му принципу. Все субъекты федерации представляют собой административно­территориальные образования (штаты в США).

В смешанной федерации есть и национально-территориальные, и администра­тивно-территориальные субъекты.

Пример

Примером может служить Российская Федерация (республики, автономная область и автономные округа сформированы по национально-территориальному принципу, края, области города федерального значения — по административно­территориальному).

В зависимости от порядка формирования федерации бывают конституционные, договорные и конституционно-договорные.

Конституционные федерации — это федерации, построенные «сверху». Иници­атива создания федеративного государства исходит от центральных органов госу­дарственной власти. В основе построения федеративного государства лежит кон­ституционный акт. Федерация возникает на основе принятия новой конституции (ФРГ, РСФСР с конституцией 1918 г., Индия, Бельгия).

Договорная федерация — это федерация, построенная «снизу». В основе созда­ния договорной федерации лежит договор между ранее суверенными государства­ми (США, СССР).

В основе формирования конституционно-договорной федерации лежат и дого­ворные, и конституционные начала. Конституционно-договорной федерацией яв­ляется Россия. Основы федеративного устройства закреплены в ст. 5 и гл. 4 Кон­ституции РФ, в то же время самостоятельное юридическое значение сохраняют федеративные договоры, заключенные 31 марта 1992 г. Всего таких договоров бы­ло заключено три: договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти су­веренных республик в составе РФ», договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и орга­

нами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ» и договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ».

В зависимости от правового положения субъектов федерации подразделяются на симметричные и асимметричные.

Симметричными называются такие федерации, в которых субъекты облада­ют равным правовым статусом и являются равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В асимметричной федерации субъекты между собой не равноправны, они об­ладают разным статусом.

Конституция РФ определила Российскую Федерацию как симметричную. «Рос­сийская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерально­го значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации» — устанавливается в 5 ст. Конституции РФ.

Наряду с федерацией к сложным формам государственного устройства отно­сится конфедерация.

Как форма государственного устройства конфедерация (от лат. «confoederatio» — «сообщество») представляет государственно­правовой союз суверенных государств, объединившихся на основе договора для достижения общих целей и решения общих задач.

Порядок вступления в конфедерацию и выхода из нее определяется входящими в нее государствами и основан на принципе добровольности и согласии всех ее членов. Выход из конфедерации носит более простой характер, нежели выход из федерации. Он может производиться и на основе одностороннего волеизъявления, имеющего, однако, правовую базу.

В отличие от федерации конфедерации создаются для достижения определен­ных целей, которые могут носить как временный, так и постоянный характер. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами меж­дународного права, имеющими собственное гражданство, системы органов власти, управления, правосудия. При решении на международном уровне общих вопросов, необходимость решения которых и послужила причиной создания конфедерации, государства-члены конфедерации выступают как единый субъект международно­го права. Для координации совместных действий члены конфедерации создают объединенные органы, которые действуют лишь в строго определенных сферах в зависимости от целей создания конфедерации. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют своего одобрения (ратификации) парламентами государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источ­ники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состоит из воинских контингентов государств-членов конфедерации, направляемых по их решению в распоряжение общего командования.

Конфедерация, как правило, недолговечное образование. Как только цели, обу­словившие существование конфедерации, достигнуты (или признана невозмож­

ность их достижения), конфедерация либо распадается (Сенегамбия, ОАР), либо перерастает в федерацию (США).

Наряду с конфедерацией существуют и иные формы межгосударственных объ­единений, такие как:

• содружество — более аморфное, нежели конфедерация, объединение госу­дарств, которые обрели суверенитет, но не в состоянии существовать са­мостоятельно в силу экономической зависимости друг от друга. Объеди­няющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингви­стические корни. (СНГ, Британское Содружество Наций);

• сообщество государств — переходная форма государственных союзов, в ос­нове которых лежат межгосударственные договоры. Целью сообщества ча­ще всего является подъем экономического потенциала путем отмены та­моженных, визовых и других экономических барьеров (ЕЭС — прообраз Евросоюза);

• протекторат — союз двух государств, основанный на договоре, в соответ­ствии с которым более сильное государство обязывается оказывать более слабому покровительство в виде экономической и культурной помощи, во­оруженной защиты, представительства во внешних делах;

• уния — объединение, как правило, феодальных государств на основе меж­династических браков либо отношений вассалитета. Личная уния возника­ет при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых го­сударств.

Реальная уния — форма соглашения между государствами, в результате ко­торого предусматривается общий монарх. В то же время государства оста­ются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раз­дельным государственный бюджет; система законодательства остается раз­личной (с учетом необходимых модификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при пе­реходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки;

• фузия — объединение государств путем их слияния и добровольного вхож­дения одного государства в состав другого. (объединение ФРГ и ГДР);

• инкорпорация — объединение государств путем насильственного поглоще­ния одного государства другим (присоединение прибалтийских государств к СССР в 1940 г.);

• империя — сложносоединенное государство, как правило, создаваемое на­сильственным путем и имеющее колониальные владения.

4.4