15.4. Правовое регулирование государственных доходов и расходов

В процессе формирования доходов государство привлекает в свое распоряжение часть чистого дохода, создаваемого в различ­ных областях общественного производства, действующего на основе разных форм собственности. Кроме того, государство использует для образования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими от участия в произ­водстве, предпринимательской деятельности, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т.д. В формировании доходов государства участвуют все звенья фи­нансовой системы.

По своей структуре государственные доходы представляют собой совокупность отдельных видов денежных платежей и по­ступлений, объединенных в определенную систему.

Государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перерас­пределения через различные виды денежных поступлений в соб­ственность и распоряжение государства с целью создания фи­нансовой базы для выполнения его задач по осуществлению со­циально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функциониро­вания государственных органов.

Государственные доходы зачисляются в различные государ­ственные денежные фонды — в бюджеты разных уровней, вне­бюджетные целевые государственные фонды.

Виды государственных и местных доходов, их система, пра­вовой режим регламентируются законодательством, основанным на конституционных нормах. К числу актов общего значения относятся Закон РФ «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации» от 27 декабря 1991 г., устанавливающий ос­новные положения относительно главных источников бюджет­ных доходов — налоговых платежей.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного само­управления по формированию соответствующих финансовых ресурсов и их источников определяются в Законе РФ «О мест­ном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., устанавли­вающем основные положения относительно главных источников бюджетных доходов — налоговых платежей.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного само­управления по формированию соответствующих финансовых ресурсов и их источников определяются в Законе РФ «О мест­ном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., других зако­нодательных актах. Наряду с этим в Российской Федерации принят пакет законодательных актов о различных видах нало­гов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных и местным доходов.

В соответствии с законодательством систему государствен­ных и местных доходов РФ можно оценивать как единую. И выражается это в том, что в законодательстве РФ определяются все виды государственных и местных доходов.

Представляя единую систему, государственные и местные доходы классифицируются по разным группам. В основу клас­сификации могут быть положены различные признаки, отра­жающие наиболее существенные черты государственных и мест­ных доходов.

Классификация доходов государства по социально-экономи­ческому признаку дает наиболее полное представление об их ис­точниках, о связи доходов с различными формами собственно­сти, об эффективности последних в формировании доходов го­сударства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства выделяются поступления:

— от государственного хозяйства, образующиеся главным образом в результате производственной деятельности государст­венных предприятий, а также от использования имуществ и уго­дий государства; аналогичной является группа доходов от муни­ципального хозяйства;

— от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);

— от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Феде­рации;

— от личных доходов граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на:

— федеральные;

— доходы субъектов Федерации;

— местные доходы.

Неналоговые платежи и поступления могут быть обязатель­ными и добровольными. Обязательные неналоговые платежи в основном взимаются в связи с предоставлением услуг со сторо­ны государства, имеющих юридическое значение, или права на занятие определенной деятельностью (пошлины и сборы), иные из них носят штрафной характер.

Основная часть доходов поступает в распоряжение государ­ства и местных органов самоуправления в обязательном поряд­ке: это налоги, сборы, пошлины и т.п., штрафы разного рода и финансовые санкции и проч. На добровольной основе в государ­ственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т.д.

С учетом отношений собственности можно говорить о дохо­дах государства в собственном смысле слова и о финансовых ре­сурсах, которые используются им временно и подлежат возвра­ту. В первом случае это различные виды платежей, которые на основании законодательства обращаются в государственную или муниципальную собственность, т.е. становятся федеральной соб­ственностью, собственностью субъектов Федерации или муни­ципальной собственностью районов, городов и входящих в них административно-территориальных единиц с соответствующим правовым режимом.

К финансовым ресурсам государства и административно-территориальных единиц, не являющихся их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от кредитов, выданных Центральным банком РФ или другими банками для пополнения средств бюджетов или внебюджетных государственных и мест­ных фондов.

В соответствии с порядком образования и использования го­сударственных и муниципальных доходов их можно разделить на такие две группы, как централизованные и децентрализован­ные доходы.

Децентрализованные государственные доходы — это доходы государственных предприятий, организаций, которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими само­стоятельно на производственные и социальные нужды.

К централизованным доходам относятся доходы, сосредото­ченные в государственных и местных бюджетах и внебюджетных фондах.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения, что позволяет направлять их на наиболее важные в соответствую­щий период времени потребности общества для финансирова­ния намеченных программ.

Понятие государственные доходы может рассматриваться в широком смысле слова, включая доходы бюджетной системы и внебюджетных государственных фондов, а также доходы госу­дарственных предприятий, остающиеся в их распоряжении.

Возможно использование этого понятия и в узком смысле — как доходы, входящие в государственную казну, т.е. подлежащие зачислению в бюджетную систему и государственные внебюд­жетные фонды.

Обеспечивая выполнение своих задач и функций, государст­во распределяет и использует финансовые ресурсы.

Государственные расходы — это затраты государства, выра­жающие урегулированные правовыми нормами экономические отношения, складывающиеся при распределении и использо­вании централизованных и децентрализованных фондов денеж­ных средств и обеспечивающие его бесперебойное функциони­рование.

Значительная часть расходов государства фиксируется в фе­деральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, а также в финансовых планах и сметах министерств, ведомств, предпри­ятий и организаций.

Первым участником правоотношений, связанных с покрытием расходов бюджетными средствами, является представляющий интересы государства, отпускающего бюджетные средства, фи­нансовый орган, который составляет роспись расходов бюджета в соответствии с их поквартальным распределением, открывает кредиты, имеет права отзыва их и осуществляет постоянный контроль за использованием бюджетных ассигнований.

Вторым участником правоотношений при бюджетном финан­сировании является кредитное учреждение, в котором открыт расчетный, текущий (бюджетный) счет государственной органи­зации, получающей бюджетные ассигнования.

Третьим участником правоотношений при бюджетном финан­сировании выступает распорядитель бюджетных кредитов — ру­ководитель учреждения, предприятия, организации, которому предоставлено право распоряжаться отпускаемыми для него бюджетными ассигнованиями, переводить их нижестоящим рас­порядителям.

Финансовые отношения в области расходов бюджета могут выступать только как правоотношения. Они неотделимы от ре­альных фактических обстоятельств — использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства.

Правоотношение в области расходов государства характери­зуется неравенством сторон. Орган государства, представляю­щий его интересы и наделенный полномочиями регулировать общественные отношения в области бюджетных расходов, применяет к органу, получающему бюджетные ассигнования, метод властного воздействия. Государство в одностороннем порядке устанавливает виды расходов, финансируемых из бюджета, централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Централизованные государственные расходы осуществляются также за счет государственных внебюджетных фондов. Помимо этого, расходы производят и органы местного самоуправления за счет находящихся в их распоряжении средств.

Экономическая роль государства проявляется в том, что оно оказывает финансовую поддержку отраслям хозяйства, финан­сирует социально-культурные мероприятия и науку, оборону, правоохранительную деятельность, судебную систему, систему государственных органов управления, которые практически во­площают его функции. Совокупность всех видов расходов госу­дарства составляет систему его расходов.

Поскольку расходы государства опосредствуют его функцио­нирование, а основная часть их покрывается за счет бюджетных средств, система расходов государственного бюджета (т.е. един­ство всех затрат, покрываемых за счет бюджета государства) прямо зависит от политического и социально-экономического характера деятельности государства.

Расходы государственного бюджета являются объективной экономической категорией и имеют двойственный характер. С одной стороны, это затраты государства на финансирование от­раслей хозяйства, а с другой — это доходы предприятий, учреж­дений и организаций, за счет которых они образуют целевые денежные фонды, необходимые для их функционирования. Средства, выделяемые из бюджета на социально-культурные ме­роприятия, государственное управление и оборону страны, об­служивают государство экономически. Государство как собст­венник бюджетных средств на основе действующих норматив­ных актов выделяет денежные средства.

Все субъекты Российской Федерации наделены правом по­крытия затрат, связанных с их расходами.

Юридический механизм воздействия на государственные расхо­ды представляет собой практическое применение предписаний финансово-правовых норм, устанавливающих порядок норми­рования затрат государства на конкретные мероприятия, опре­деления их ежегодных объемов и отпуска бюджетных средств на их покрытие, правовые формы, в которые облекаются при этом действия органов государственной власти и государственного управления.

Расходы государства финансируются в основном за счет до­хода общества, который концентрируется в государственном бюджете. Затраты государства покрываются также за счет при-

были предприятий, части амортизационных отчислений, долго­срочных банковских ссуд и т.д. Понятие расходов государства шире, чем понятие расходов государственного бюджета, состав­ляющих лишь часть общих расходов государства.

Расходы государственного бюджета — это прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрывае­мые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они осуществляются на основе принципов организации государ­ственных расходов: целевого направления средств, что выражает­ся в строго предметно-целевом назначении; максимальной эф­фективности использования, т.е. обеспечения общественно не­обходимого результата при минимальных затратах; соблюдения режима экономии — системы форм и методов минимизации за­трат денежных средств для получения запланированного резуль­тата, связанного с сокращением расходов, но главным образом — с наиболее целесообразным использованием денежных средств; осуществления финансового контроля в целях обеспечения со­блюдения государственной финансовой дисциплины.

В условиях структурной перестройки народного хозяйства в практику финансирования вошло выделение денежных средств из бюджета на основах возвратности и возмездности.

С точки зрения экономического содержания, средства госу­дарственного бюджета Российской Федерации расходуются на материальное производство и создание государственных резер­вов и на непроизводственную сферу. В соответствии с экономи­ческим содержанием расходов государственного бюджета суще­ствуют два режима бюджетного финансирования: режим финан­сирования коммерческих организаций и сметно-бюджетный режим.