Внешняя деятельность

Международная правосубъектность Европейских сообществ, т. е. способность приобретать и самостоятельно, от своего соб­ственного лица осуществлять права и нести обязанности на ме­ждународной арене, вступать в договорные отношения с треть­ими государствами и международными организациями и учре­

ждать совместно с ними новые международные структуры, прямо закреплена в Римских договорах 1957 г.

Согласно п. 1 ст. 133 Договора о Сообществе общая торговая политика или иначе внешнеторговая политика отнесена к его исключительной компетенции.

всеобъемлющей. В нем предусматривалась возможность едино­гласным решением Совета ЕС включить в эту сферу «перегово­ры и международные соглашения, касающиеся услуг и прав ин­теллектуальной собственности». Ниццский договор 2001 г. сде­лал важный шаг на пути к ее дальнейшему расширению. Он в целом распространил исключительную компетенцию ЕС на торговлю услугами и коммерческие аспекты интеллектуальной собственности. Исключение составили торговля культурными, образовательными и аудиовизуальными услугами, социальное и медицинское обслуживание людей. Они оставлены в совмест­ной компетенции Сообщества и государств-членов.

Основными инструментами внешнеторговой политики Ев­ропейского сообщества являются соглашения о торговом со­трудничестве с третьими государствами и международными ор­ганизациями и набор автономных (односторонних) юридиче­ских инструментов. К их числу относятся, например, акты таможенного законодательства, такие как Таможенный кодекс, регламенты, устанавливающие ставки пошлин единого тамо­женного тарифа, акты антидемпингового законодательства, в том числе регламенты о защите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами ЕС, и т. д.

Внешнеторговые полномочия Европейских сообществ реа­лизуются главным образом Европейской комиссией. Она гото­вит предложения для Совета ЕС по осуществлению внешнетор­говой политики.

освоения Сообществом новых для него аспектов внешнеторго­вой деятельности. Совет ЕС принимает решения по поводу пе­реговоров и заключения соглашения единогласно, когда «со­глашение содержит положения, для принятия которых внут­ренние нормы требуют единогласия», или когда оно «касается новой для Сообщества сферы, в которой Сообщество, адапти­руя внутренние нормы, ранее еще не осуществляло полномо­чия». Европарламент подключен к внешнеторговой деятельно­сти Европейских сообществ относительно слабо. Он на регу­лярной основе получает отчеты, проекты соглашений и другую соответствующую информацию. Совет и ЕК с ним консульти­руются. Но формальными полномочиями в сфере внешней тор­говли Европарламент не располагает.

Чрезвычайно важную роль в правовой защите и обоснова­нии исключительной компетенции, международной правосубъ­ектности и внешних полномочий Сообщества всегда играл Суд ЕС. В частности, Суд сформулировал концепцию внешнего со­провождения. В соответствии с ней во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными внутренними полномочия­ми, признанными за ним в целях построения общего, а затем единого внутреннего рынка, оно обладает и аналогичными полномочиями в том, что касается внешних действий.

Хорошо прописанный правовой режим в сфере внешнетор­говой политики, его авторитетное юрисдикционное обеспече­ние, четкое распределение полномочий и ответственности как между государствами-членами и Европейским сообществом, так и между институтами интеграционного объединения, их концентрация в одних руках, наделение Сообщества возможно­стью говорить одним голосом принесли очень неплохой резуль­тат. Оно сумело в полной мере реализовать в мировой торговле совокупную экономическую мощь входящих в него государств. Влияние Европейского сообщества в мировой торговле и меж­дународных структурах, занимающихся ее регулированием, бес­спорно. Наглядным тому подтверждением служит его лидерство в ВТО. С учетом того, что сфера ответственности ВТО далеко выходит за рамки общей торговой политики Сообщества, ин-

статуты ЕС и государства-члены нашли устроившее всех праг­матическое решение, отвечающее общей обязанности институ­тов ЕС и государств-членов сотрудничать между собой. Суть решения — ЕК ведет переговоры по всему спектру вопросов, поднимаемых в ВТО, и отвечает за использование действующе­го в ВТО механизма разрешения споров.

Проводимая Сообществом политика содействия развитию основывается на ст. 177—181 Договора о Сообществе. Она до­полняет соответствующую политику государств-членов. Осуще­ствляемые Сообществом долгосрочные программы и сотрудни­чество с третьими странами и международными организациями в целях содействия развитию не ограничивают полномочия го­сударств-членов от своего имени вести переговоры в междуна­родных организациях и заключать международные соглашения. Согласно ст. 177 политика содействия призвана способствовать «устойчивому экономическому и социальному развитию» эко­номически отсталых стран, особенно находящихся в наиболее неблагоприятных условиях; их «плавной и постепенной инте­грации в мировую экономику»; «борьбе с бедностью»; «разви­тию и консолидации демократии и правового государства, ува­жению прав человека и основных свобод».

содействия развитию пополнилась новым разделом XXI «Эко­номическое, финансовое и техническое сотрудничество с треть­ими странами», кодифицирующим сложившуюся практику. Со­ставляющая его ст. 181А предусматривает, что предпринимае­мые Сообществом меры такого сотрудничества «являются дополнительными к мерам, осуществляемым государствами- членами». Они должны быть, в частности, «совместимыми с политикой развития» и отвечать ее целям.

ЕС ежегодно тратит на содействие развитию порядка 6 млрд евро, включая 1 млрд — на экстренную и гуманитарную по­мощь. Это без учета расходов на помощь государствам, готовя­щимся к вступлению. Кроме того, содействие странам АКТ осуществляется по линии Европейского фонда развития, сред­ства которого не включаются в бюджет ЕС (в дальнейшем си­туация должна измениться). Кредиты третьим странам выделя­ются Европейским инвестиционным банком. Как и в случае с внешней торговлей, инструментами сотрудничества в целях со­действия развитию являются как соглашения с третьими стра­нами и международными организациями, так и акты институ­тов ЕС.

Но распределение обязанностей между институтами ЕС и их участие в разработке и осуществлении политики содействия развитию несколько иное. К этой сфере применяется процеду­ра совместного решения. Это означает, что, принимая решение о мерах по содействию развитию и сотрудничеству в целях раз­вития, а равно об их финансировании на основе предложения, вносимого Европейской комиссией, Совет ЕС должен получать согласие Европарламента. Процедура совместного решения не распространяется, тем не менее, на международные соглаше­ния, заключаемые Советом ЕС по этим вопросам. Осуществле­ние мер и управление содействием отнесены к компетенции Комиссии. Реализуя полномочия, делегируемые ей решением Совета ЕС, Еврокомиссия руководствуется фиксируемыми в нем правилами. Государства-члены сохраняют обычно опреде­ленную степень контроля над тем, как решение выполняется.

В ряде областей Сообщество обладает компетенцией осуще­ствлять внешние действия совместно с государствами-членами. Договор о Сообществе относит к таким областям валютную по­литику (ст. 111), научные исследования (ст. 170) и защиту окру­жающей среды (ст. 174). В качестве примера областей, где Со­

общество обладает внешней компетенцией, признанной за ним решениями Суда ЕС, можно привести рыболовство, транспорт, сельское хозяйство. В ст. 310 закрепляются полномочия Сооб­щества на заключение соглашений об ассоциации.

Основным инструментом осуществления внешней деятель­ности в этих областях являются смешанные соглашения с одной или несколькими третьими странами и международными орга­низациями. Процедура их заключения установлена ст. 300. За­частую смешанные соглашения регулируют самый широкий круг вопросов двустороннего или многостороннего сотрудниче­ства. В них включаются положения о расширении торговых от­ношений, содействии развитию, сотрудничестве в социальной сфере, управлении миграцией, защите окружающей среды, про­ведении научных исследований и т. д. Они служат основой соз­дания разнообразных механизмов управления сотрудничеством и контроля за выполнением обязательств, принимаемых на себя сторонами. В соответствии с ними осуществляется политиче­ский диалог. Он ведется на уровне глав государств или прави­тельств, парламентских делегаций, министров, старших долж­ностных лиц, правительственных экспертов. В зависимости от предмета консультаций в них принимают участие представители Комиссии или Совета ЕС. Заключен целый конгломерат таких соглашений. Многие из них продлевались, пересматривались, актуализировались, дополнялись новыми разделами. Включая некоторый набор общих положений, они, тем не менее, варьи­руются в весьма широких пределах. Сеть двусторонних и много­сторонних смешанных соглашений Сообщества простирается практически повсюду, ею покрыты все уголки планеты.

Управление внешней деятельностью в указанных областях находится в ведении и ЕК, и Совета ЕС, и государств-членов. Комиссия отвечает за подготовку соглашений. Она выступает с инициативой проведения переговоров и ведет их на основе мандата, полученного от Совета ЕС. Заключение соглаше­ний — прерогатива Совета ЕС. До принятия соответствующего решения Совет получает согласие Европарламента или кон­сультируется с ним. Соглашения вступают в законную силу по­сле их ратификации ЕС и государствами-членами. Процедура довольно громоздкая, она может надолго затягиваться. На ее длительность влияют внутренние процессы в государствах-чле­нах, появление новых раздражителей в отношениях с его сторо­

нами, расхождения в оценках их выгодности. С учетом этого предусматривается возможность временного введения в дейст­вие отдельных разделов смешанных соглашений, относящихся к ведению интеграционного объединения.

Важной сферой внешней деятельности Сообщества является участие в работе международных организаций, международных конференций и других международных форумов. Судить о ее эффективности достаточно сложно. Ее трудно отделить от вклада государств-членов. Статус Сообщества в международных организациях и на международных конференциях весьма из­менчив, расплывчат и не всегда понятен. Наряду с упоминав­шимися договорными положениями, правовая основа сотруд­ничества Сообщества с международными структурами закреп­ляется в ст. 302. В ней говорится: «На Комиссию возлагается поддержание всех надлежащих связей с органами Организации Объединенных Наций и с ее специализированными учрежде­ниями... Комиссия обеспечивает поддержание также надлежа­щих связей с любыми другими международными организация­ми». Отдельные статьи посвящены взаимодействию с Советом Европы и Организацией экономического сотрудничества и раз­вития (ОЭСР). Согласно ст. 303 «Сообщество устанавливает все необходимое сотрудничество с Советом Европы». В соответст­вии со ст. 304 «Сообщество устанавливает тесное сотрудничест­во с Организацией экономического сотрудничества и развития, особенности и методы которого определяются с общего согла­сия». Распределение полномочий между Сообществами и госу­дарствами-членами, а также его положение в международных организациях и на международных форумах учредительными договорами не регламентированы. Уставные документы ООН, ОБСЕ, Совета Европы, универсальных финансовых организа­ций, а также таких международных форумов, как группа вось­ми промышленно развитых стран (Г8), предусматривают, что их членами могут быть только государства. Правовой статус Сообщество вроде бы в них не имеет. Тем не менее, находя са­мые различные, когда правовые, когда прагматические реше­ния, оно постаралось утвердиться в них в качестве самостоя­тельного игрока. Причем максимально влиятельного. Иногда это у него получалось несколько лучше, иногда — несколько хуже. Опираясь на свою исключительную компетенцию, Сооб­щество получило полноправное членство в ВТО, ФАО, ЕБРР,

международных рыболовных организациях. Так, ст. 2 Устава ВТО признала за ним статус первоначального члена. Оно доби­лось «полного участия» в ОЭСР. Но в Совете Безопасности и Суде ООН или ЮНИСЕФ Сообщество не имеет никакого ста­туса. Оно является наблюдателем в Генеральной Ассамблее ООН, ЭКОСОС, большинстве вспомогательных органов ООН. Комиссия пользуется статусом наблюдателя в Совете Европы и ОБСЕ. Она допущена к работе большинства структур, дейст­вующих в рамках Г8. В тех случаях, когда председательство в Европейском Союзе переходит к стране, не представленной в Г8, соответствующий глава государства или премьер-министр и профильные министры приглашаются на заседания Группы.

Признание за Европейским сообществом определенного статуса в международных организациях никоим образом не сказывается на правовом положении в них стран-членов ЕС и не влечет за собой ограничения их прав и обязанностей в каче­стве участников этих организаций. Председательство и (или) ЕК как бы оказываются еще одним дополнительным игроком. Наиболее наглядно запутанность ситуации проявляется в уни­версальных финансовых структурах. Государства-члены в не­формальном порядке координируют свои позиции в их испол­нительных органах. В этих целях представители национальных делегаций собираются на регулярные встречи. В них принима­ют участие представители ЕК. По некоторым вопросам коорди­нация ведется на уровне Экономического и финансового коми­тета ЕС или Совета ЕС, заседающего в формате Совета мини­стров финансов. Но, например, в МВФ и МБРР она налажена слабо. К ежегодной совместной сессии МВФ и МБРР каждое государство-член готовит свой собственный письменный вклад. Текст выступления от имени Сообщества представляет предсе­датель ЭКОФИН. На открытой части заседаний в качестве на­блюдателей присутствуют ЕК и ЕЦБ. Кроме того, ЕК представ­ляет текст выступления от имени Сообщества в Комитете по развитию.

Становление ОВПБ и ОЕПБО упрочило позиции и расши­рило возможности Европейского Союза проводить свою линию и отстаивать свои интересы как в отдельных международных организациях, на международных конференциях и в других фо­румах, так и в мировой политике в целом. Но оно не сняло ни проблемы координации действий между институтами Союза и

государствами-членами, между самими институтами ЕС, осо­бенно выступающими в разных качествах, ни проблемы рас­пределения полномочий, обязанностей и ответственности меж­ду ними, ни проблемы запутанности, громоздкости и множест­венности процедур.

Становление ОВПБ также не изменило статуса дипломати­ческих миссий ЕС в третьих странах и при международных ор­ганизациях. Как и раньше, они являются делегациями ЕК как главного исполнительного органа Сообщества, уполномочен­ного официально представлять его на международной арене. Расширились лишь их полномочия, спектр функций и обязан­ностей, увеличились нагрузки, разросся персонал.

22.2.