Правовое регулирование механизма раннего предупреждения

В рамках реализации рабочего плана инициативы Россия-ЕС «Партнер­ство для модернизации», а также Совместной программы таможенного со­трудничества Россия и ЕС 2010 года предусмотрели разработку механизма раннего предупреждения (МРП).

Увеличение очередей транспортных средств в районе пунктов пропус­ка на границе между отдельными государствами ЕС и Россией долгое время является одной из основных проблем в торговой сфере между Россией и ЕС.

При этом проблема очередей транспортных средств не характерна для ЕС. Об этом, в частности, можно сделать вывод, исходя из следующего при­мера. Сборка фирмой «Форд» одной из своих европейских моделей осу­ществляется на двух предприятиях - в городе Хейлвуд (Англия) и в городе Саарлуис (ФРГ). Детали, узлы и компоненты поступают на эти предприятия с десятков заводов-субподрядчиков, расположенных в 15 странах, включая Японию, США и Канаду^[75]. Представляется, что бесперебойное функциони­рование этих предприятий было бы невозможно в условиях очередей на гра­нице.

Проблема возникновения очередей транспортных средств носит ком­плексный характер и обусловлена рядом причин. Прежде всего, следует от­метить диспропорцию между уровнем пропускной способности пунктов пропуска на тех участках границы между Россией и ЕС, через которые пере­мещается значительные объемы товаров. В ряде случаев, как например на российско-финском участке границы, ситуация усугубляется в связи с разви­тием портовых мощностей Финляндии, что влечет увеличение товаропотока.

Однако низкий уровень инфраструктурного развития российских пунк­тов пропуска и прилежащей территории не является единственной пробле­мой, обусловливающей очереди транспортных средств на границе России и ЕС. Кроме этого следует отметить существенную разницу таможенных про­

цедур, применяемых в России и ЕС. Объем требований таможенных органов России и ЕС к участникам внешнеэкономической деятельности является раз­личным, что вызывает дополнительные временные затраты на выполнение таможенных формальностей в отношении товаров, ввозимых в Россию.

К этому следует добавить большое количество контролирующих орга­нов в российских пунктах пропуска, низкий уровень автоматизации их рабо­ты в отдельности и в рамках сотрудничества друг с другом, а также неразви­тые в должной степени процедуры предварительного информирования и де­кларирования.

Описанные проблемы сочетались с тем, что в России некоторые меры регулирующего характера в области внешней торговли принимались и про­должают приниматься без надлежащего уведомления заинтересованных лиц как в России, так и за рубежом, в том числе в ЕС^[76]. Отсутствие информации о такого рода решениях не позволяет экономическим операторам своевремен­но адаптировать свою хозяйственную деятельность к новым условиям регу­лирования, что как следствие влечет непредвиденные материальные и вре­менные издержки, а в целом ряде случаев приводит к невозможности про­должения хозяйственной деятельности. Такая политика самым негативным образом сказывается на привлекательности страны как надежного партнера в сфере торговли и инвестиций.

Кроме того, необходимо констатировать, что такого рода меры не ис­ключены при реализации ЕС своей торговой политики.

Описанные обстоятельства обусловили необходимость возникновения в отношениях между Россией и ЕС МРП, позволяющего компетентным орга­

нам сторон своевременно получать информацию о готовящихся мерах в об­ласти внешней торговли товарами и во взаимодействии с заинтересованными экономическими операторами принимать необходимые превентивные меры по минимизации негативных последствий, которые могут наступить в связи с планируемыми изменениями правил регулирования торговли.

МРП не является пилотным проектом такого рода в отношениях между Россией и ЕС. Механизм раннего предупреждения в 2009 году создан в сфере энергетики и определяет, в частности, порядок осуществления совместных мер по предупреждению и оперативному реагированию в случае возникнове­ния или угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. По словам Министра энергетики России С. Шматко, этот механизм очень важен, поскольку дает некую формализованную технологию общения России и ЕС по уведомлению друг друга о возможных рисках, своих опасениях и запускает механизм ско- 77 ординированных действий .

Следует отметить, что помимо закрепления в инициативе Россия-ЕС «Партнерство для модернизации», а также Стратегической программе тамо­женного сотрудничества России и ЕС 2010 года правовые предпосылки ин­формационного обмена, одним из форм которого может быть МРП, содер­жатся в имеющихся международно-правовых договоренностях между Росси­ей и ЕС. Так, СПС предусматривает в качестве одного из направлений со­трудничества России и Европейских сообществ в таможенной сфере инфор­мационный обмен.

«Дорожная карта» по общему экономическому пространству в разделе, регламентирующем сотрудничество между Россией и ЕС в области торговых и таможенных процедур, устанавливает необходимость налаживания диалога между администрацией и экономическими операторами. Направлениями та­кого диалога являются обмен информацией до начала разработки и внедре-

⁷⁷ См. информационно-аналитическое Интернет-издание энергетической отрасли России «ИнтерЭнерго» [Электронный ресурс] http://ieport.ru/1997-podpisan-memorandum-o-mexanizme-rannego.html

ния мер, существенно влияющих на торговлю, а также меры, направленные на повышение уровня транспарентности законодательства и снижение обре­менительности торговли.

Подготовленный экспертами России и ЕС проект МРП предусматрива­ет альтернативный характер уведомлений о мерах, которые могут нарушить нормальный ход товарных потоков. Такие уведомления не должны подме­нять другие механизмы сотрудничества между Россией и ЕС.

В соответствии с проектом приведение в действие МРП происходит при любых мерах, которые могут вызвать нарушение нормального движения товаропотоков.

Эти меры условно можно разделить на две основные группы: техноло­гические, организационные и инфраструктурные.

К технологическим мерам следует отнести, например,

- усиленный документальный или физический контроль применительно ко всем или отдельным категориям грузов;

- повышенные требования, применяемые к участникам внешнеэконо­мической деятельности, например, в отношении документов или сведений, которые должны быть представлены при пересечении границы.

К организационным мерам относятся

- закрытие пунктов пропуска;

- ограничение использования пунктов пропуска в зависимости от кате­гории товаров, транспортных средств и других факторов;

- изменение штатной численности сотрудников контролирующих структур в пункте пропуска;

К инфраструктурным мерам относятся

- строительные, реконструкционные или ремонтные работы, проводи­мые в пунктах пропуска или на прилежащей к ним территории.

- пуско-наладочные работы в отношении систем информационно­технической поддержки и другие.

Перечисленные меры могут быть вызваны самыми разнообразными факторами, в то числе увеличением частоты, размера нарушений таможенно­го законодательства на определенных участках границы или определенными категориями участников внешнеэкономической деятельности, непредвиден­ным скоплением транспортных средств в районе того или иного пункта про­пуска, угрозы здоровью, безопасности террористического или иного характе­ра, а также иные обстоятельства, ожидаемая продолжительность которых со­ставляет более 24 часов. Перечень указанных обстоятельств и соответствую­щих им мер не является исчерпывающим.

Сторона, которая инициирует введение тех или иных мер, должна уве­домить об этом другую сторону по каналам электронной связи. При этом, ес­ли мера является запланированной, уведомление должно быть направлено не позднее пяти дней до ее ведения.

Следует отметить важную особенность, предусмотренную в рамках МРП. Он предусматривает не только информационный обмен о планируемых мерах, но и консультации. Механизм консультаций запускается в том случае, если пропускная способность в районе того или иного пункта пропуска од­ной из сторон существенно снижается или происходят другие обстоятель­ства, нарушающие товаропоток, а информация сопредельной стороны о при­чинах этого в рамках МРП не поступает.

В этом случае сторона, зафиксировавшая негативные изменения в ра­боте своего пункта пропуска, запрашивает сопредельную сторону о причинах возникшей ситуации. В течение трех дней сторона, получившая запрос, должна ответить, дав свою оценку ситуации и предложив пути ее решения. Если возникают расхождения в оценках ситуации, а также подходах к ее ре­шению, проводятся консультации. Причем решение о форме проведения кон­

сультаций - в письменной форме или путем проведения встречи - решается в каждой конкретной ситуации в зависимости от того, какая из форм более эф­фективна.

Следует отметить, что МРП используется не только в связи с мерами в области таможенного регулирования, но и мерами, принимаемыми в мигра­ционной, транспортной, ветеринарной, санитарной и фитосанитарной сфе­рах. Для этого таможенные органы должны поддерживать контакты с соот­ветствующими государственными структурами, чтобы в случае необходимо­сти своевременно воспользоваться процедурами МРП. Для российских та­моженных органов данная задача существенным образом упрощена в связи с передачей им функций других государственных органов при осуществлении контроля в пунктах пропуска.

Учитывая правовые предпосылки, описанный порядок применения, а также межведомственный формат, МРП является механизмом, предназна­ченным в основном для развития механизмов сотрудничества между тамо­женными органами России и ЕС.

Следует отдельно остановиться на международно-правовом статусе МРП. Создание МРП предусмотрено рабочим планом инициативы Россия-ЕС «Партнерство для модернизации» и Стратегией таможенного сотрудничества России и ЕС 2010 г. Данные документы можно отнести скорее к актам «мяг­кого права», что существенно снижает международно-правовой статус дого­

воренности о создании МРП. Представляется, что данное обстоятельство могло сыграть не последнюю роль в том, что до сих пор данный механизм не создан в отношениях между Россией и ЕС. В свою очередь отсутствие МРП влечет постоянные упреки в адрес России о нетранспарентом характере при­нимаемых решений.

Следует констатировать также, что нет уверенности в том, что даже в случае создания механизм раннего предупреждения станет инструментом, позволяющим повысить качество взаимодействия России и ЕС, сделав его более прозрачным и доверительным. Данное опасение основано на том, что в рабочем плане инициативы Россия-ЕС «Партнерство для модернизации» ука­зано лишь на намерение создать данный механизм без указания на его меж­дународно-правовую форму.

Так, например, по информации, размещенной на сайте ПМ в сети Ин- тернет^[77], изначально планируемой формой создания механизма раннего пре­дупреждения была договоренность, которая впоследствии изменена на сов­местное заявление. При этом ни одна из этих форм не имеет статуса между­народного правового соглашения.

Таким образом, представляется, что отсутствие у документа, учрежда­ющего такой важный инструмент сотрудничества, как механизм раннего предупреждения, статуса международного соглашения с соответствующими последствиями с точки зрения юридической силы, создает риски игнориро­вания сторонами обязательств в рамках механизма раннего предупреждения.

Кроме того, следует отметить, что Директорат Европейской комиссии по налогообложению, таможенному союзу, аудиту и борьбе с мошенниче­ством и ФТС России являются различными по своему статусу и месту в си­стеме регуляторов внешнеторговой деятельности, в частности в сфере тамо­женного дела. В рамках своих интеграционных образований - соответствен­

но ЕС и Таможенный союз - указанный директорат и ФТС России находятся на разных уровнях: директорат - на наднациональном, а ФТС России - на национальном, чем обусловлена разница в объемах их полномочий в области таможенного регулирования. Это обстоятельство имеет значение в связи со следующим.

Кроме информационного обмена МРП предусматривает совместный поиск решения в случае возникновения ситуаций, негативно влияющих на взаимный товаропоток, а также принятие адекватных мер по устранению та­ких ситуаций. Учитывая, что Россия передала значительную часть своих полномочий в области таможенного регулирования на наднациональный уровень, ФТС России может столкнуться с ситуацией, когда полномочий, ко­торые Россия сохранила за собой, будет недостаточно для принятия требуе­мых мер.

Данное обстоятельство было отмечено МИД России при оценке проек­та совместного заявления. По мнению ведомства, «в связи с началом функ­ционирования с 1 января 2012 г. Единого экономического пространства на территории России, Белоруссии и Казахстана, все документы такого характе­ра теперь необходимо разрабатывать совместно с Евразийской экономиче­ской комиссией, которая является единым постоянно действующим регули­рующим органом Таможенного союза»^[78].

По мнению автора, оценка данной позиции должна осуществляться с учетом следующего. Несмотря на формирование Таможенного союза и Еди­ного экономического пространства, Россия сохранила часть полномочий в области таможенного администрирования, в рамках которых она может реа­лизовывать МРП. Так, в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, то

есть ФТС России, вправе самостоятельно принимать решения о наделении таможенных органов той или иной компетенцией, создании специализиро­ванных таможенных органов, определении региона их деятельности, сокра­щении штатной численности.

В случае принятия указанных решений без предварительного уведом­ления заинтересованных лиц, это вызывает массу нареканий со стороны, в том числе, европейского бизнеса и влечет негативные последствия для отно­шений России и ЕС в целом. Это наглядно продемонстрировала ситуация, возникшая в связи с решением ФТС России ограничить международные пе­ревозки по территории Российской Федерации с применением книжки МДП. По мнению представителей международного и европейского делового сооб- щества^[79], данное решение не имеет должного обоснования и приято без пред­варительной проработки со сторонами, чьи интересы напрямую затрагивает.

Приведенные аргументы обусловливают необходимость создания МРП в пределах полномочий, которые Россия сохранила за собой. При этом за ос­нову может быть взят описанный проект совместного заявления, поскольку в основном он затрагивает реализацию МРП в связи с теми полномочиями, ко­торые Россия сохранила за собой.

Вместе с тем необходимо создание аналогичного МРП на наднацио­нальном уровне между Директоратом Европейской комиссии по налогооб­ложению, таможенному союзу, аудиту и борьбе с мошенничеством и соот­ветствующим органом Таможенного союза. Это позволит реализовать эле­менты МРП с использованием полномочий в области таможенного и других сфер регулирования внешнеторговой деятельности, которые государства- члены Таможенного союза, в том числе Россия, передали на наднациональ­ный уровень.

Это позволит создать в отношениях между Россией и ЕС МРП на наднациональном и национальном уровнях. При разработке нормативной правовой базы, регламентирующей функционирование указанных механиз­мов, следует исключить их конкуренцию, предусмотрев возможность взаим­ного дополнения, что в еще большей степени будет соответствовать цели МРП, призванного повысить предсказуемость взаимной торговли.

При этом необходимо отметить целесообразность придания МРП юри­дической силы, способной минимизировать возможность игнорирования сторонами возникающих в рамках МРП обязательств, в том числе в связи с разногласиями политического характера. Этому может способствовать за­крепление МРП в документе, имеющем статус международного договора. Дополнительные предложения по данному вопросу приведены в параграфе 3.3.

2.6.