§ 1. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов

Одной из важнейших задач обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами является решение проблемы предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов.

По данным МЧС России, в среднем количество аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации составляет до 25 тыс. в год, при этом в окружающую среду попадает свыше 3 млн. тонн нефти и нефтепродуктов. Многочисленные случаи разлива нефти и нефтепродуктов отмечаются на промышленных объектах практически на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, независимые эксперты-экологи полагают, что ежегодно в России в результате аварийных разливов в окружающую среду попадает от 5 до 15 млн. тонн нефтепродуктов и большая

их часть не собирается353.

Особую опасность представляет даже не сам факт разливов нефти и нефтепродуктов, которые могут происходить на любой стадии технологического процесса, связанного с добычей, переработкой или транспортировкой, и не представлять существенной угрозы для окружающей среды и здоровья населения в случае проведения необходимых и своевременных мероприятий по их ликвидации, а отсутствие комплексной систематизированной информации в данной сфере. Как справедливо отмечает Н.Г. Жаворонкова, «крупные аварии нефтеналивных танкеров,

353 Материалы круглого стола Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности при добыче, транспортировке и хранении нефти и продуктов ее переработки» 22 апреля 2010 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013).

локальные разливы нефти, аварии на нефтяных платформах и буровых установках, нефтеперерабатывающих заводах и нефтепроводах постепенно становятся обыденными»354.

Статистические данные об аварийных разливах нефти и нефтепродуктов, содержащиеся в официальных источниках Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также в отчетных документах иных уполномоченных органов государственной власти, также весьма противоречивы и не позволяют сделать объективный вывод о количестве разлитой нефти и нефтепродуктов по отдельным субъектам Российской Федерации, а также по территории Российской Федерации в целом.

Данная ситуация во многом объясняется отсутствием специально уполномоченного федерального органа государственной власти, ответственного за разработку и реализацию комплекса организационно- правовых мер по предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также за предоставление данной информации гражданам и общественным организациям. В настоящее время полномочия в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов распределены между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, вследствие чего исполняются крайне неэффективно.

354 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 5.

Существующая нормативная правовая база в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов является достаточно противоречивой и не обеспечивает комплексного регулирования рассматриваемых отношений. Нормативное обеспечение в данной сфере ограничивается лишь двумя специальными постановлениями Правительства Российской Федерации, а также отдельными приказами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые лишь конкретизируют действующие постановления Правительства Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, является постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», регламентирующее порядок формирования планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, которые относятся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, а также порядок организации взаимодействия сил и средств, привлекаемых для их ликвидации.

Планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на региональном уровне разрабатываются организациями, осуществляющими разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Порядок разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций установлен приказом Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. № 621355, согласно которому в соответствии с установленной классификацией чрезвычайных ситуаций организации разрабатывают Планы, соответствующие уровню возможной чрезвычайной ситуации: локального, местного, территориального, регионального и федерального, а на акваториях − локального (объектового), регионального и федерального, а также Календарные планы для нижестоящих уровней

возможных чрезвычайных ситуаций вплоть до объектового уровня, которые используются при составлении соответствующих Планов в подсистемах РСЧС и их звеньях, Планов регионов, а также непосредственно в организациях при реагировании на чрезвычайные ситуации.

В свою очередь, уровень планирования действий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должен осуществляться в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613, а также приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3

355 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 17; Российская газета. 2011. № 39.

марта 2003 г. № 156356, определяющим величины нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации.

Ряд дополнительных обязанностей для предприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов предусматриваются Порядком организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240, к основным из которых следует отнести немедленное оповещение в установленном порядке соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организация работы по их локализации и ликвидации, наличие резервов финансовых средств и материально - технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, содержание в исправном состоянии технологического оборудования, заблаговременное проведение инженерно - технических мероприятий, направленных на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий и т.д.

Помимо этого, отдельные требования в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов содержатся в ряде инструктивно-методических актах, среди которых следует выделить

«Санитарные правила для нефтяной промышленности», утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 15 октября 1986 г.

№ 4156-86 357 , а также Инструкцию по строительному проектированию

предприятий, зданий и сооружений нефтяной и газовой промышленности

356 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 29.

357 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

(СН 433-79)358 , утвержденную Госстроем СССР 1 января 1980 г., однако данные документы официально опубликованы не были, вследствие чего требования, закрепленные в них, носят по большей части рекомендательный характер.

В юридической литературе проблемы правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также исследовались достаточно фрагментарно. Большинство специализированных научных работ были посвящены в основном геоэкологическим или техническим аспектам предупреждения и ликвидации последствий аварийных разливов нефти и нефтепродуктов359, в свою очередь, правовые проблемы предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов рассматривались в теоретическом аспекте лишь в контексте совершенствования отдельных правовых механизмов охраны окружающей среды при пользовании недрами360.

Таким образом, проведенный анализ законодательства в области

предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также научных и теоретических разработок в данной сфере показывает, что

358 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

359 См.: Атнабаев А.Ф. Информационная поддержка принятия решений при аварийных разливах нефти по водным объектам на основе ГИС-технологий. Дис. ... канд. техн. наук. Уфа, 2007. − 170 с.;

Маричев А.В. Совершенствование систем ликвидации разливов нефти (ЛРН) в замерзающих морях. Дис.

360 Например, Комиссаренко В.С. рассматривает проблемы предотвращения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в контексте совершенствования механизмов финансового

обеспечения мероприятий по охране недр и окружающей среды, в том числе посредством формирования специальных фондов для ликвидации аварийных ситуаций (См.: Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2006; Он же. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении

месторождений нефти и газа// Энергетическое право. 2005. № 2. С. 33−37). Коваленко Д.Р. проводит анализ

современной экологической ситуации, сложившейся в РФ в результате негативного воздействия на окружающую среду в сфере добычи и транспортирования нефти и международно-правового регулирования предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда, на основании которого делает совокупный вывод о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду в сфере добычи и транспортирования нефти посредством принятия самостоятельных законов (См.: Коваленко Д.Р. Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010; Она же. Эколого-правовые аспекты государственного регулирования заключительной стадии разработки месторождений нефти и газа в Норвегии // Вестник поморского университета. 2010. № 3. С. 106−109).

существующая система правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов недостаточно эффективна и требует совершенствования.

В первую очередь отметим необходимость формирования в законодательстве понятийного аппарата, в частности, понятия «разлив нефти и нефтепродуктов», а также производного от него понятия «аварийный разлив нефти и нефтепродуктов». Формулирование данных терминов позволит сформировать единую правоприменительную практику регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений, предотвратит «терминологические блуждания» в законодательстве 361 и позволит создать единый подход к толкованию используемых в настоящее время в ряде подзаконных инструктивно-методических актов, а также в юридической литературе некоторых схожих понятий, имеющих, однако, совершенно иное правовое значение (например таких, как «аварийная утечка

нефти», «аварийное загрязнение нефтепродуктами», «нефтяное загрязнение» и т.д.).

Н.Г. Жаворонкова, характеризуя степень воздействия нефтяного комплекса на окружающую среду, использует комплексное понятие

«нефтяное загрязнение», под которым понимается «весь спектр загрязнений, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой нефти, включая выбросы нефтеперерабатывающих предприятий, разливы нефти, загрязнение почв и природной среды при бурении, транспортировке, захоронении отходов, отчуждение земель, прямое и косвенное влияние на растительный и животный мир, сопутствующие отходы и загрязнение, связанное с разведкой, необходимостью создания инфраструктуры» 362 , т.е. понятие «нефтяное загрязнение» является по содержанию более широким, чем «разлив нефти», и включает в себя, по сути, любые негативные воздействия хозяйственной и

361См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27−28.

362 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 5.

иной деятельности, связанной с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и нефтепродуктов на окружающую среду. Принимая во внимание отсутствие в законодательстве в области предупреждения аварийных разливов нефти и нефтепродуктов адекватного понятийного аппарата, используемый автором комплексный подход к формулированию данного определения представляется в достаточной степени обоснованным.

Анализируя соотношение понятий «разлив нефти и нефтепродуктов» и

«аварийный разлив нефти и нефтепродуктов», необходимо отметить, что практически во всех рассмотренных выше нормативных правовых актах используется понятие «разлив нефти», в свою очередь, единственным нормативным правовым актом, в котором применяется понятие «аварийный разлив нефти», является постановление Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», при этом данное понятие в постановлении используется лишь в контексте установления критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, и, соответственно, необходимости проведения мероприятий по их ликвидации в зависимости от уровня загрязнения в соответствии с законодательством о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Для ответа на вопрос, какие именно разливы нефти следует отнести к аварийным, следует обратиться к положениям Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который в статье 1 определяет понятие аварии как разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Сопоставляя положения указанных нормативных правовых актов, следует сделать совокупный вывод, согласно которому разлив нефти и нефтепродуктов должен признаваться аварийным только в случае одновременного наличия двух обязательных условий – разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин, технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) или неконтролируемого взрыва на производственном объекте, в результате которого и произошел разлив, а также отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, местного, территориального, регионального и федерального значения согласно установленным критериям.

В свою очередь, иные разливы нефти и нефтепродуктов, не превышающие установленные законодательством уровни, следует определять в качестве «инцидента», под которым Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» понимает «отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса», что представляется не совсем корректным, поскольку даже

«обычный» разлив нефти без применения комплекса своевременных контрмер может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Следует также отметить определенное внутреннее противоречие норм постановления Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» в части применения критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, местного, территориального, регионального и федерального значения. По логике законодателя, в случае непревышения нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов, который определяется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти

в области охраны окружающей среды согласно приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156, факт разлива нефти не будет классифицироваться как чрезвычайная ситуация, в свою очередь, это противоречит пункту 3 этого же постановления, согласно которому разливы нефти и нефтепродуктов классифицируются как чрезвычайные ситуации и ликвидируются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации в рассматриваемом случае предполагает необходимость исследования вопроса, могут ли разливы нефти и нефтепродуктов, не подпадающие под установленные критерии для чрезвычайных ситуаций, быть фактически

«заранее запланированы» пользователем недр и учитываться в технических проектах разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.

В законодательстве о недрах используется специальный термин

«технологические потери», под которыми понимаются безвозвратные потери (уменьшение массы) нефти, связанные с реализуемыми техническими проектами обустройства месторождений, обусловленные технологическими особенностями производственного цикла, а также физико-химическими характеристиками добываемой из недр нефти.

В соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения», нормативы потерь углеводородного сырья рассчитываются по каждому конкретному месту образования потерь на основании принятой схемы и технологии разработки месторождения, проекта обустройства

месторождения или плана пробной эксплуатации скважин (если участок недр предоставлен для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии) и ежегодно утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации.

В свою очередь, согласно приказу Министерства энергетики Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 122 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению технологических потерь нефти при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки и обустройства месторождений» 363 технологические потери нефти по видам подразделяются на потери от испарения нефти, уноса капельной нефти потоком нефтяного (попутного) газа, а также уноса капельной нефти потоками нефтепромысловых дренажных вод. Перечень видов технологических потерь нефти является исчерпывающим, вследствие чего следует констатировать, что разлив нефти и нефтепродуктов к технологическим потерям не относится.

Подводя итоги исследования понятийного аппарата в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, с учетом сделанных ранее выводов представляется целесообразным сформулировать ключевые понятия «разлив нефти и нефтепродуктов» и

«аварийный разлив нефти и нефтепродуктов».

Под разливом нефти и нефтепродуктов следует понимать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате нарушения требований нормативных правовых и (или) нормативно-технических документов, регламентирующих эксплуатацию оборудования, технологических процессов, сооружений в процессе добычи, хранения, переработки и (или) транспортировки.

363 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

В свою очередь, аварийным разливом нефти и нефтепродуктов следует признавать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин, технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) либо вследствие неконтролируемого взрыва на производственном объекте, приводящее к возникновению чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

Помимо необходимости формирования понятийного аппарата, ключевым направлением развития законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов должно стать изменение концептуальной направленности правового регулирования. Анализ содержания действующих нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов показывает, что все они ориентированы на детальную регламентацию мероприятий по ликвидации последствий, связанных с аварийным разливом нефти, в свою очередь, правовые меры по предупреждению аварийных разливов нефти и нефтепродуктов сформулированы достаточно фрагментарно. Система превентивных мер также может стать эффективным средством предупреждения аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, например, посредством установления требований к условиям безопасности, порядка и сроков обновления и замены технологического оборудования, внедрения современных технологий контроля, установления критериев аварийности и т.д.

Например, согласно пункту 4 Основных требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов рассматриваемые планы должны предусматривать прогнозирование возможных разливов нефти и нефтепродуктов, положения, касающиеся сил и средств в количестве, достаточном для ликвидации разлива, организации их взаимодействия, в том числе информационного

обеспечения и т.д. В свою очередь, мероприятия по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийным разливом нефти и нефтепродуктов, в содержании планов ликвидации аварийных разливов нефти не конкретизированы.

В пункте 4 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240, мероприятия по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов также изложены достаточно декларативно. Например, из анализа пункта 4 Правил неясно, какими минимальными резервами финансовых средств и материально - технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должна обладать организация для организации эффективного сбора разлившейся нефти, какие меры по охране жизни и здоровья работников в случае разлива нефти и нефтепродуктов должны приниматься и т.д.

В настоящее время также фактически не исполняется требование Правил по созданию организациями собственных формирований (подразделений) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, поскольку невозможно обеспечить своевременную концентрацию сил и средств в одном месте на участке разлива и их содержание финансовыми средствами одной организации. Как правило, заключаются договоры с профессиональными аварийно - спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке, вследствие чего в настоящее время более 80% аттестованных спасательных формирований, специализирующихся на локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, у предприятий являются внештатными, при этом, как наглядно показала авария в Керченском проливе, большинство из них не

имеют соответствующего уровня подготовки, а также необходимых технических средств по своевременной и эффективной локализации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, особенно на море.

Отметим также сложность существующей процедуры разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций.

Согласно Приложению № 1 к Порядку разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций, утвержденных приказом МЧС РФ от 28 декабря 2004 г. № 621, срок введения в действие планов осуществляется в зависимости от уровня в срок от четырех до двенадцати месяцев, при этом предприятие не может ввести план в действие без соответствующего согласования с уполномоченными органами, которые, в свою очередь, рассматривают планы и календарные планы, представленные на согласование, в течение тридцати календарных дней с момента поступления документов.

Анализ нормативной правовой базы в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также позволяет сделать еще один вывод, согласно которому действующие нормативные правовые акты позволяют в достаточной степени эффективно реализовывать мероприятия в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов только на стадии разработки месторождений полезных ископаемых, − в свою очередь, на иные стадии технологического процесса, включающие переработку, хранение и транспортировку нефти и нефтепродуктов, положения вышеназванных нормативных правовых актов фактически не распространяются.

Перчик А.И. отмечал: «Наибольшую опасность для окружающей среды при эксплуатации нефтепроводов представляют именно аварийные разливы транспортируемой продукции, поскольку в Российской Федерации используются еще советские военные трубопроводы, по которым до сих пор идет перекачка нефти, поэтому проблема обеспечения экологической безопасности при прорывах магистральных трубопроводов является весьма актуальной»364.

В настоящее время системы магистрального трубопроводного

транспорта являются важнейшими составляющими федеральных энергетических систем, ключевым звеном топливно-энергетического комплекса и важным фактором стабильности и экономического роста субъектов Российской Федерации. Протяженность магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транспортировка продукции, составляет более 215 тыс. км, в том числе газопроводных магистралей, включая газопродуктопроводы − более 151 тыс. км, нефтепроводных магистралей − более 48,5 тыс. км, нефтепродуктопроводных магистралей − более 15,5 тыс. км. С помощью магистрального трубопроводного транспорта перемещается 100% добываемого газа, около 99% добываемой нефти, более 50% производимой продукции нефтепереработки. В общем объеме перемещаемой по магистральным транспортным трубопроводам продукции

доля нефти составляет 40,3 %, газа − 55,4 %, нефтепродуктов − 4,3%365.

Тем не менее, несмотря на исключительную важность систем магистрального трубопроводного транспорта для экономики Российской Федерации, следует констатировать, что федеральное законодательство недостаточно регулирует вопросы обеспечения экологической безопасности при их эксплуатации.

364 Перчик А.И. Трубопроводное право. М.: Нефть и газ, 2002. С.319.

365 Материалы совещания в Совете Федерации на тему: «Развитие системы магистральных нефтепроводов в связи с реализацией Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года». 7 мая 2005 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.council.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.).

Согласно информации «Гринпис» в России в результате прорывов магистральных трубопроводов ежегодно разливается примерно 5−7% добываемого и транспортируемого сырья 366 . В свою очередь, по данным Комитета по природным ресурсам и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, потери из-за аварий на внутрипромысловых и магистральных трубопроводах составляют около 3,5−4,5% (около 17−20 млн. т). За отчетный год произошло порядка 26,5 тыс. порывов на внутрипромысловых трубопроводах, их число увеличилось на 6,5%, при этом рост числа аварий объясняется прогрессирующей изношенностью нефтепроводной системы — в 80% случаев причиной прорывов стала коррозия367.

Первая попытка законодательного урегулирования отношений,

связанных с магистральным трубопроводным транспортом, была предпринята в 1995 году посредством разработки законопроекта

№ 94800236-1 «О нефти и газе»368 , который был принят Государственной

Думой, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, однако Президентом Российской Федерации на данный проект было наложено вето, после чего закон был снят с рассмотрения. В 1999 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 99045329-2 «О магистральном трубопроводном транспорте»369, однако по состоянию на декабрь 2013 г. он до сих пор находится на стадии рассмотрения.

Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» также не содержит

366 См.: Официальный сайт некоммерческой неправительственной организации Гринпис [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.greenpeace.org/russia/ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.).

367 См.: Официальный сайт Комитета государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.komitet2- 21.km.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.).

368См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

[Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.).

369См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/(дата обращения 15.10.2013 г.).

организационно-правовых мер обеспечения экологической безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса (к которым, согласно статье 1 Закона относятся магистральные газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы), ограничивая сферу действия правовой регламентацией предупреждения актов незаконного вмешательства.

В свою очередь, действующие в настоящее время инструктивно- методические документы в области обеспечения экологической безопасности при эксплуатации систем магистрального трубопроводного транспорта, в частности, Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах 370 , утвержденная Минтопэнерго Российской Федерации 1 ноября 1995 г., Порядок уведомления и представления информации территориальным органам Госгортехнадзора об авариях, аварийных утечках и опасных условиях эксплуатации на объектах магистрального трубопроводного транспорта газов и опасных жидкостей (РД 08-204-98), утвержденный постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 2 апреля 1998 г. № 23371, Правила технической эксплуатации магистральных трубопроводов (РД 53-39.4-056-00), утвержденные Минэнерго 14 августа 2000 г. 372 , Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго Российской Федерации 29 апреля 1992 г., постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 9373, а также иные инструктивно-методические документы официально опубликованы не были, вследствие чего требования, установленные в них, носят по большей части рекомендательный характер.

370 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

371 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

372 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой

системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

373 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

Помимо существующей объективной необходимости решения проблем износа основных фондов горнодобывающей промышленности, большое количество аварий на стадии транспортировки нефти и нефтепродуктов во многом обуславливается отсутствием комплексного закона или технического регламента в области обеспечения экологической безопасности линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта, содержащего понятийный аппарат (в частности, такие понятия, как «магистральный трубопроводный транспорт», «линейные объекты магистрального трубопроводного транспорта», «транзит», «магистральные нефте- и нефтепродуктопроводы», «безопасность линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта» и т.д.), требования к экологической безопасности объектов магистрального трубопроводного транспорта, порядок организации предупреждения и ликвидации последствий аварийных ситуаций на магистральных трубопроводах, порядок возмещения потерь нефти и нефтепродуктов, происшедших в результате аварий, затрат на их ликвидацию, а также эколого-правовой режим деятельности хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты магистрального трубопроводного транспорта. Принятие данного закона или технического регламента позволило бы частично решить проблему обеспечения экологической безопасности на этапе транспортировки нефти и нефтепродуктов в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Анализируя возможные пути совершенствования федерального законодательства в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, безусловно следует также учитывать положительный зарубежный опыт регулирования данных отношений. Например, в Норвегии правовое регулирование предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется, помимо Закона «О нефтяной деятельности»

1985 г. (Petroleum Law, 1985)374, также специальным Законом «О контроле за загрязнением» 1981 г. (the Pollution Control Act, 1981) 375 , предусматривающим создание единой государственной системы борьбы с аварийными загрязнениями окружающей среды. Государственная система

ликвидации аварийных разливов нефти, являющаяся подсистемой государственной системы борьбы с аварийными загрязнениями окружающей среды, разделена на уровни, соответствующие государственно- территориальному делению Норвегии.

На федеральном уровне береговая служба Норвегии, действуя от имени государства, несет ответственность за организацию и управление мероприятиями в случаях крупномасштабных загрязнений, которые не попадают в зону ответственности частных или муниципальных подразделений ликвидации аварийных разливов нефти. Главным образом это касается мер, направленных на ликвидацию аварийных разливов нефти на морском транспорте, в случае кораблекрушений или загрязнения из неизвестных источников. В свою очередь, на местном уровне муниципалитеты имеют собственные обязательства по организации и проведению мер по ликвидации аварийных разливов нефти при загрязнении в пределах территории муниципалитета, в том случае, когда это не попадает в сферу ответственности частных организаций, а также в случаях, если виновник загрязнения не в состояние предпринять адекватные меры или

неизвестен376.

В США нормативное правовое регулирование в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также

374 Режим доступа: http://www.ptil.no/getfile.php/Regelverket/ Petroleumslovene.pdf. (дата обращения 25.10.2013).

375Режим доступа: http://www.klif.no/english/legislation/dbafile4530.html (дата обращения 25.10.2013).

376См.: Бамбуляк А., Францен Б. Транспортировка нефти из российской части Баренцева Региона. Сванховд Экологический Центр. Сванховд, 2005.

осуществляется на основании ряда специальных нормативных правовых актов377, основными из которых являются:

−Закон «О сохранении и восстановлении природных ресурсов» 1976 г. (Resource Conservation and Recovery Act (RCRA, 1976), устанавливающий основные эколого-правовые требования, в том числе в сфере обращения с твердыми и жидкими отходами на промышленных предприятиях. В рамках этого Закона была создана программа по ликвидации утечек из подземных хранилищ бензина, нефти и прочих опасных химических веществ, создающих угрозу для чистоты подземных вод. Для всех типов хранилищ были установлены требования по обнаружению и предотвращению аварийных утечек, а также образован федеральный целевой траст-фонд компенсации ущерба;

−Всеобщий закон о действиях, компенсации и ответственности при загрязнении окружающей среды 1980 г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA, Superfund Act) 1980), которым были установлены штрафные санкции за загрязнение окружающей среды и определены источники финансирования непредвиденных расходов для ликвидации загрязнений от утечек нефтепродуктов и опасных веществ в виде дополнительных налогов с производителей нефтепродуктов и химических реагентов;

−Закон о планировании действий по предотвращению чрезвычайных ситуаций и праве общественности на информацию 1986 г. (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (EPCRA) 1986), предусматривающий неотъемлемое право населения получать все данные по состоянию местной окружающей среды в случае любых загрязнений. С целью обеспечения оптимального планирования борьбы с опасными загрязнениями операторы коммерческих предприятий и местные власти

377 При анализе опыта США в сфере нормативного правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов использованы материалы, содержащиеся в кн.: Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разл ивов нефти и нефтепродуктов. М.: Ин-октаво, 2005.−368 с.

несут строгую ответственность за своевременное предоставление всей необходимой информации о происходящих авариях специалистам по охране окружающей среды, полиции, пожарным службам, медицинским учреждениям, представителям средств массовой информации и широкой общественности;

−Закон «О контроле над загрязнениями водной среды» 1972 г. (The Clean Water Act of 1972 – CWA)378, которым были установлены стандарты качества поверхностных и подземных вод, водных путей и прилегающего побережья по широкому спектру показателей, а также основные полномочия Агентства по охране окружающей среды и Службы береговой охраны по борьбе с аварийными загрязнениями.379

−Закон «О загрязнении нефтью» 1990 г. (Oil Pollution Act (OPA), 1990), регламентирующий возможные вопросы предотвращения и ликвидации разливов нефти, как на суше, так и на море, а также устанавливающий ответственность за загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами.

Названными нормативными правовыми актами регламентируются практически все вопросы предупреждения и ликвидации разливов нефти, как на суше, так и на море, при этом в качестве особенностей нормативного правового регулирования данных отношений следует назвать закрепление правовых мер в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов не только на стадии разработки месторождений полезных ископаемых, как это реализовано в законодательстве Российской Федерации, но и на иных стадиях, включающих переработку, транспортировку и доведение до потребителей. Помимо этого, в законодательстве США эффективно используется процедура экологического страхования рисков, установлен порядок информирования населения в случаях аварийного

378Режим доступа: http://www.epa.gov/oecaagct/lcwa.html (дата обращения 25.10.2013).

379См.: Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. М.: Ин-октаво, 2005. С.201.

разлива нефти, а также порядок возмещения экологического вреда.

В целом проведенный анализ зарубежного законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов позволил сделать вывод, согласно которому основными мерами предупреждения и ликвидации последствий аварийных разливов в большинстве развитых стран является:

−наличие специального нормативного правового акта, определяющего основные требования к пользователям недр по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов;

−определение компетентного национального органа или органов, ответственных за обеспечение готовности и реагирование на случай загрязнения нефтью и нефтепродуктами;

−формирование национального оперативного пункта или пунктов связи, которые отвечают за получение и передачу сообщений о загрязнении нефтью и нефтепродуктами;

−определение уполномоченного органа, который имеет право от имени государства обращаться за помощью или принимать решения об оказании помощи, о которой поступила просьба;

−утверждение национального плана чрезвычайных мер по обеспечению готовности и реагированию.

Данный комплекс мер в совокупности с развитой нормативной правовой базой позволяет государствам, осуществляющим геологическое изучение, а также разведку и добычу полезных ископаемых на морских акваториях, в достаточной степени эффективно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов и минимизировать вред окружающей среде.

Отметим также положительную зарубежную практику нормативного регулирования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта специальным

законом. Например, в республике Беларусь действует Закон от 9 января 2002 г. № 87-3 «О магистральном трубопроводном транспорте»380, в главе 4 которого содержатся правовые аспекты экологической безопасности трубопроводов на различных стадиях использования, в том числе при строительстве магистральных трубопроводов, при эксплуатации магистральных трубопроводов, при прекращении эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов, а также требования к производственному контролю при их строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации.

Таким образом, необходимость совершенствования нормативной правовой базы Российской Федерации в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов очевидна, вместе с тем научные подходы к способам его совершенствования также являются предметом обсуждения и дискуссии.

По мнению Е.М. Михайленко, «целесообразно принятие специального закона, регулирующего сферу ликвидации аварийных разливов нефти, при этом основной направленностью данного закона станут регулирование узкоспециализированных отношений, формулировка специализированных понятий данной области, введение новых институтов регулирования отношений, вследствие чего принятие закона просто необходимо, так как это в первую очередь будет способствовать систематизации и конкретике действующего в настоящее время законодательства в этой области, улучшая его качество и сокращая объем»381.

С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д. Майер полагают, что проблему

предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов возможно

380 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9. 2/836.

381См.: Михайленко Е.М. Правовое регулирование ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Административное право и процесс, 2008. № 3. С. 22; Она же. О необходимости формирования специального правового регулирования ликвидации последствий техногенных аварий на

примере разливов нефти // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной

России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юрид. наук, профессора И.И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008. С. 268−270.

решить посредством обновления существующей нормативной правовой базы в области предупреждения аварийных разливов нефти на уровне Правительства Российской Федерации382.

Н.Г. Жаворонкова выступает за принятие комплексного федерального закона «О нефтяном загрязнении», «в котором предполагается вобрать в себя и заново интерпретировать все нормы и аспекты, связанные с промышленной и экологической безопасностью»383.

Для однозначного ответа на вопрос, в каком именно нормативном

правовом акте необходимо установить требования в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, следует определить место и роль проектируемых изменений в системе законодательства Российской Федерации, что потребует проведения теоретического анализа соотношения законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов с законодательством о недрах, законодательством в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Исследуя вопрос о соотношении законодательства в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов с законодательством о недрах необходимо отметить, что сфера действия Закона Российской Федерации «О недрах» согласно его преамбуле ограничивается отношениями, возникающими в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих

382См.: Рыбаков С.Н., Тарасов А.Г., Майер С.Д. Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов. НП «Центр экологии ТЭК», 2011. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://cetek.ru/informaciya-i-analitika/sovershenstvovanie-regulirovaniya (дата обращения 15.10.2013 г.).

383 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011.№ 1. С. 6.

производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер, т.е. напрямую на отношения, связанные с аварийными разливами нефти и нефтепродуктов не распространяется.

С другой стороны, в целях правового обеспечения рационального использования и охраны недр Закон Российской Федерации «О недрах» предъявляет определенные требования к пользователю недр, основными из которых следует назвать обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр, охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод и т.д.

Нарушение установленных законодательством о недрах требований влечет наступление последствий для пользователей недр в виде досрочного прекращения права пользования недрами, а также применения мер юридической ответственности, вследствие чего следует сделать вывод, согласно которому предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на стадии разведки и добычи полезных ископаемых фактически обеспечивается посредством выполнения пользователем недр установленных требований по рациональному использованию и охране недр.

Учитывая тот факт, что требования постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» распространяются в том числе на предприятия, осуществляющие разведку месторождений и

добычу нефти, следует сделать совокупный вывод, согласно которому сфера правового регулирования предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов частично регулируется законодательством о недрах, но только на стадии разведки и добычи полезных ископаемых, поскольку требования Закона Российской Федерации «О недрах» не распространяются на отношения, связанные с переработкой, транспортировкой и хранением нефти и нефтепродуктов, в связи с чем требования в сфере правового регулирования предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на данной стадии следует конкретизировать именно в законодательстве о недрах.

Ключевая роль в решении проблемы предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должна отводиться законодательству в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, поскольку сфера действия Федерального закона

«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» позволяет обеспечить нормативным регулированием все стадии технологического процесса, включающие добычу, переработку, хранение и транспортировку нефти и нефтепродуктов.

Вместе с тем, распространяя требования законодательства в области обеспечения промышленной безопасности на сферу предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, необходимо исследовать вопрос, подпадают ли производственные объекты, связанные с добычей, переработкой, хранением и транспортировкой нефти и нефтепродуктов, под категорию опасных производственных объектов.

Применение критериев отнесения объектов к категории опасных производственных объектов, установленных в Приложении № 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», однозначно позволяет отнести большинство промышленных объектов, связанных с добычей, переработкой, хранением и

транспортировкой нефти и нефтепродуктов к категории опасных производственных объектов, либо к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, в частности, к ним могут относиться объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся и горючие вещества (нефть и нефтепродукты), используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля (магистральные трубопроводы), а также ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых (скважины и горные выработки).

Подтверждением данного вывода служит анализ приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2011 г. № 168 «Об утверждении требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов» 384 , содержащего критерии идентификации опасного производственного объекта. Например, применительно к добыче полезных ископаемых опасными производственными объектами признаются участки ведения буровых работ, фонд скважин, участок предварительной подготовки нефти, площадка насосной станции, система промысловых трубопроводов месторождения и т.д.

Анализируя требования по предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, необходимо отметить, что в постановлении Правительства Российской Федерации «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» указаны отдельные требования в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, в частности, требования по разработке

384 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 37.

декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, допуску к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе, необходимости получения лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта и т.д., вместе с тем постоянная тенденция роста количества аварийных разливов нефти и нефтепродуктов показывает, что требования, установленные Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и дублированные в вышеназванном постановлении Правительства Российской Федерации, не в полной мере учитывают специфику отношений, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и нефтепродуктов.

Таким образом, приоритетным направлением развития законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, должно являться закрепление в отдельном нормативном правовом акте специальных требований в области промышленной безопасности, предъявляемых к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, эксплуатация которых связана с возможным аварийным разливом нефти и нефтепродуктов, а также требований к техническим устройствам, применяемым в данной сфере.

Требования в области промышленной безопасности, установленные в постановлении Правительства Российской Федерации «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» в настоящее время фактически не влияют на обеспечение предупреждения, а также на эффективность ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, в свою очередь, существующие инструктивно-методические акты (правила,

ГОСТы, СНИПы и т.д.) также не могут эффективно применяться по причине отсутствия их официального опубликования.

Помимо законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, эффективность правового обеспечения предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов напрямую зависит от возможности применения к рассматриваемым отношениям законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вместе с тем в настоящее время по ряду объективных причин реализация требований данного Федерального закона также сопряжено с рядом трудностей организационно-правового характера.

Частично это связано с недостаточной теоретической разработкой самого понятия «экологическая безопасность». Как отмечает Н.Г. Жаворонкова, «массив нормативных актов, регулирующих область экологической безопасности, к сожалению, не составляет смыслового и правового единства и не может охватить основной спектр отношений внутри данной проблематики385».

Другим важным аспектом данной проблемы является пробел

законодательного регулирования в части отнесения факта разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации, поскольку законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера фактически начинает действовать только в случае превышения нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от уровня и характера загрязнения, и, соответственно, отнесения разлива нефти к чрезвычайной ситуации.

Учитывая тот факт, что, по данным Комитета по природным ресурсам и экологии Государственной Думы Российской Федерации, на территории

385 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 8.

Российской Федерации расположено более 49 тысяч км магистральных трубопроводов с 418 насосными станциями и 932 резервуарными емкостями на 16,5 млн. куб. метров нефти, при этом из 40 тысяч аварий, только порядка 40 (менее 1%) являются крупными (то есть с разливом более 7 тонн)386, а согласно приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» нижний уровень разлива, например, для разведочных и эксплуатационных площадок с твердым покрытием составляет 40 тонн, и разлив считается локальным, если объем разлива не превышает 100 тонн, большинство разливов нефти и нефтепродуктов под

категорию чрезвычайной ситуации не подпадают, вследствие чего ликвидация последствий данных аварий осуществляется только согласно требованиям законодательства в области обеспечения промышленной безопасности, которые, как уже было установлено ранее, специфику рассматриваемых отношений не учитывают.

Необходимо также отметить, что согласно пункту 5 анализируемого приказа исходя из места расположения и условий разлива, степени готовности и фактических действий сил и средств, привлекаемых для его ликвидации, предварительной оценки размера вреда, причиненного окружающей среде в результате загрязнения нефтью и нефтепродуктами, и в ходе устранения аварийной ситуации и ее последствий, территориальные органы и специализированные морские инспекции МПР России могут давать органам управления, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предложения по приданию аварийному разливу статуса чрезвычайной ситуации при более низких значениях разлива, а также предложения по

386 Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.komitet2- 21.km.duma.gov.ru/ (дата обращения 12.10.2013).

повышению категории чрезвычайной ситуации, объявленной по факту разлива, вместе с тем отсутствие порядка и административных процедур делает эту норму декларативной и труднореализуемой на практике.

Таким образом, приоритетной задачей развития законодательства в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также должно стать концептуальное изменение подхода к установлению режима чрезвычайной ситуации в результате аварийного разлива нефти и нефтепродуктов.

Любой разлив нефти и нефтепродуктов вне зависимости от объема и площади разлива, учитывая потенциальную экологическую опасность для окружающей среды и здоровья человека, должен быть отнесен к чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, что, в свою очередь, позволит применять положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», а также иные нормативные правовые акты в области обеспечения экологической безопасности к рассматриваемым отношениям, не дожидаясь наступления негативных последствий.

Подводя промежуточные итоги исследования, следует сделать вывод, согласно которому сфера предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов охватывает отношения, связанные с разработкой и добычей нефти, ее переработкой, хранением и транспортировкой, при этом правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов осуществляется в настоящее время в соответствии с требованиями законодательства о недрах, а также законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. В свою очередь, законодательство в области защиты населения и территорий от

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера применимо к данным отношениям только в случае отнесения разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

Таким образом, принимая во внимание сформулированный ранее вывод, согласно которому на сферу предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов необходимо распространить в полном объеме законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проектируемые изменения должны одновременно учитывать требования законодательства о недрах, законодательства в области обеспечения промышленной безопасности, а также законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, т.е. основываясь на существующей нормативной правовой базе, фактически конкретизировать положения нормативных правовых актов применительно к специфике аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. Данные требования возможно учесть в специальном Федеральном законе «О ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».

Альтернативным вариантом представляется разработка комплексного федерального закона «О нефтяном загрязнении», который, по замыслу автора, должен быть «гармонизирован с международно-правовыми и национальными нормами других стран — загрязнителей и потребителей ресурсов», «интерпретировать все нормы и аспекты, связанные с промышленной и экологической безопасностью», и включать «нормы о разливах нефти, методах ее сбора и утилизации,… разделы, связанные с установлением факта нарушения, видов и форм ответственности, обстоятельств, как отягчающих вину, так и освобождающих от ответственности, ... а также «регулировать вопросы, связанные с поведением

иностранных судов и судов, находящихся в нейтральных водах, включая вопросы навигации, надежности судов и оборудования, лицензии»387.