2. Утворення інституту державної служби

Після проголошення незалежності України перед її політичним керівництвом постало питання щодо долі українського чиновництва: чи воно буде існувати поза законом, без об'єднання в загальнодержавний штат державних управлінців, без правової регламентації прав, обов'язків, повноважень, відповідальності тощо, як це було за радянських часів, чи воно має перетворитися на професійний управлінський штат, діяльність якого буде унормована окремим законом?

Важливим кроком до розв'язання цієї дилеми було утворення за моделлю Національної школи управління Франції згідно з указом Президента України Л.Кравчука від 4 березня 1992 р.

Інституту державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України (ІДУС)⁸, який очолили два співдиректори: громадянин Канади, українець за походженням, професор Б.Кравченко та громадянин України, професор В.Свінцицький. Прийняттю такого рішення передував візит до Франції групи радників Президента Л.Кравчука, які ознайомилися з системою навчання державних службовців і вийшли з пропозицією щодо відтворення такої системи в Україні. Київська вища партійна школа, яка за радянських часів переймалася проблемами навчання партійних і радянських функціонерів, на той час була ліквідована, тому й постало питання про створення закладу, який буде здійснювати функцію навчання державних службовців. Крім навчання українських управлінців, на Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України було покладено також завдання вивчення, узагальнення та впровадження світового досвіду в організацію роботи установ влади, забезпечення умов переходу управлінського апарату на професійну основу.

Після вивчення досвіду Франції з організації державної служби групою українських посадовців на чолі з міністром Кабінету Міністрів В.Пєхотою за результатами візиту, під час якого члени делегації ознайомилися з роботою вищих урядових

структур, була підготовлена доповідна записка, основною темою якої став розгляд необхідності формування законодавчої бази для державної служби України.

Розуміючи потребу легітимізації діяльності українських управлінців, Кабінет Міністрів України 27 червня 1992 р. створив робочу групу для розробки проекту закону про державну службу в Україні на чолі з завідуючим сектором праці та соціального захисту населення І.Харченком⁹. До складу робочої групи було залучено три категорії учасників: відповідальні працівники Кабінету Міністрів (завідуюча сектором законодавства з питань гуманітарної допомоги КМУ Л.Артамонова, заступник керівника групи експертів з питань освіти, культури, охорони здоров'я і соціального забезпечення А.Богомолов), керівники структурних підрозділів міністерств (заступник начальника управління мінфіну В.Воробйов, начальник відділу мінпраці О.Товстенко, начальник відділу мінюсту М.Тонконог) і науковці (завідуючий відділом державно-правових проблем управління Інституту держави і права Академії наук України В.Авер'янов, завідуючий кафедрою адміністративного права Української юридичної академії Ю.Битяк, доцент кафедри адміністративного права Української юридичної академії В.Самсонов, науковий співробітник Інституту держави і права С.Стригіна, завідуючий відділом регулювання трудових відносин Українського НДІ праці В.Філіповський, співдиректор ІДУС Б.Кравченко та його заступник В.Оксамитний). Перед робочою групою було поставлено надзвичайно складне завдання - за три тижні підготувати з необхідним обґрунтуванням проект закону і подати після погодження його з відповідними міністерствами на розгляд до Кабінету Міністрів України. На час роботи над законопроектом члени робочої групи були звільнені від виконання посадових обов'язків за основним місцем роботи, а міністрові Кабінету Міністрів було дозволено залучати до виконання окремих робіт з підготовки законопроекту необхідних фахівців міністерств, відомств і наукових установ.

Як свідчив учасник робочої групи Б.Кравченко, над документом почали працювати «в умовах повної ізоляції на урядовій дачі без доступу до бібліотеки або інших джерел»¹⁰.

Згодом робоча група перебазувалася до приміщень ІДУС, де на той час була зібрана гарна бібліотека, особливо іноземних видань з питань державного будівництва. У процесі роботи над законопроектом, за свідченням голови робочої групи І.Харченка, члени групи вивчили досвід багатьох країн світу: Канади, Франції, Німеччини, Великобританії, Угорщини, Іспанії, Швеції. Досліджувалася не лише нормативно-правова база, їм була надана можливість відвідати ці країни, де безпосередньо на місці вони вивчали практику організації державної служби¹¹. Під час розробки законопроекту робоча група консультувалась із закордонними фахівцями, зокрема з колишнім міністром юстиції Канади Марком Лаладом, професором Гарвардського університету Шерлі Уільямс, директором міжнародного центру державного управління при школі державного управління університету Південної Каліфорнії Дональдом А.Фулером та ін. Можливість порівняти різні підходи до організації державної служби та її правового регулювання дозволила ефективно й оперативно обрати найприйнятнішу для України модель. Була обрана континентальна модель з орієнтацією на досвід унітарних країн, передусім Франції й Іспанії.

Ще на стадії розробки проекту до обговорення його змісту широко залучалися науковці, фахівці міністерств і відомств, народні депутати, представники Федерації профспілок України, громадськості. Слід зазначити, що реакція на зміст законопроекту була досить неоднозначною. У першу чергу представниками галузевих міністерств ставилося питання щодо віднесення тих чи інших категорій посад до посад державної служби, адже на той час процес приватизації тільки набував обертів і значна кількість як представників галузевих міністерств, так і керівників державних підприємств стояли перед дилемою: або претендувати на отримання статусу державного службовця і призупинити процес приватизації, або відмовитися від цього статусу. Окремим питанням розглядалася запропонована система управління державною службою, яка передбачала створення Міністерства державної служби.

Зокрема, міністр освіти України П.Таланчук стосовно пропозиції щодо створення Міністерства державної служби, яке б перебрало на себе всі питання, пов'язані з координацією й регулюванням кадрової роботи в органах влади, у своїх зауваженнях висловився проти, посилаючись на можливе негативне ставлення до такого рішення з боку громадськості. Він запропонував функції цього міністерства передати структурному підрозділу Кабінету Міністрів. Активними опонентами проекту закону виступили профспілки, які в першу чергу заперечували проти надання пільг державним службовцям, що передбачалося законодавчо закріпити, наголошуючи на тому, що новий закон буде дублювати Кодекс законів про працю і таким чином створить правові суперечності.

Незважаючи на визначений Кабінетом Міністрів термін, перший законопроект був готовий лише на початку листопада. Його зміст було публічно розглянуто на семінарі в ІДУС за участі науковців, працівників різних органів державної влади, переважно тих, хто опікувався питаннями кадрової роботи, журналістів. Після обговорення й опрацювання зауважень і пропозицій 5 квітня 1993 р. проект закону про державну службу надійшов до Кабінету Міністрів України і питання щодо його розгляду було включено до порядку денного засідання уряду. Після проходження процедур доопрацювання, узгодження та схвалення 12 червня 1993 р. прем'єр-міністром Л.Кучмою проект закону про державну службу було направлено на розгляд до Верховної Ради України.

Під час обговорення законопроекту, який надійшов до Комісії з питань законодавства та законності Верховної Ради України, було проведено низку консультацій, дискусій, зібрано пакет заперечень і зауважень. Проект закону було направлено також до місцевих органів влади, де він теж активно обговорювався. Водночас здійснювалися підрахунки щодо ресурсних потреб для забезпечення впровадження його в дію, адже пропозиції, що висувалися, вимагали додаткових фінансових витрат із бюджету країни, які торкалися переважно питань заробітної плати державних службовців, пенсійного забезпечення й інших соціальних гарантій.

Попереду було обговорення в стінах Верховної Ради, внесення змін, доповнень, редагувань, але вже по тому, як розроблявся, обговорювався і просувався законопроект про державну службу в Україні, можна зробити деякі висновки.

По-перше, залучення до розробки проекту закону як практиків, так і теоретиків державного управління дозволило забезпечити за якісного правового оформлення його практичну спрямованість, що підтвердила його дія протягом 15 років.

По-друге, надання можливості членам робочої групи ознайомитися з досвідом організації державної служби за кордоном дозволило не тільки прискорити процес підготовки законопроекту такого масштабу, а й вибрати модель, на якій він має будуватися.

По-третє, технологія організації роботи над законопроектом передбачала систематичне обговорення його основних положень не тільки в складі робочої групи, а й із залученням зовнішнього середовища - представників різних зацікавлених сторін, громадськості, що сприяло його швидкому ухваленню.

Перше слухання законопроекту відбулося 10 листопада 1993 р. Його представив міністр юстиції В.Онопенко. Він означив не тільки основний зміст проекту, а й навів порівняння зі світовим досвідом законодавчого врегулювання діяльності посадових осіб, які виконують державні функції, окреслив заходи, здійснені в Україні на шляху до професіоналізації управлінського апарату. Відбулася дискусія, яка торкалася питань переважно фінансового забезпечення реалізації закону, заробітної плати державних службовців, їхнього соціального забезпечення, доцільності створення центрального органу управління державною службою. Деякі пропозиції носили суто політичний характер. Зокрема, депутат Ф.Свідерський вніс пропозицію щодо введення в законопроект положення, згідно з яким колишні працівники держбезпеки СРСР не мали б право обіймати державні посади. Окремою темою ставилося питання кількості штатів державних службовців, які пропонувалося скоротити або щонайменше перерозподілити й упорядкувати (депутати О.Чернявський, М.Башкіров, В.Романюк та ін.)¹².

Слід ураховувати соціально-економічну ситуацію, яка існувала на той час в Україні. Інфляція, криза в економіці, низький рівень заробітної плати, страйки шахтарів вимагали виваженого ставлення до бюджетних витрат. Проте переважна більшість доповідачів висловилася в підтримку проекту закону й він був прийнятий у першому читанні. Під час обговорення законопроекту було внесено значну кількість пропозицій щодо доповнення, змін, уточнень окремих статей і положень (порівняльна таблиця до закону становила 40 сторінок). Після внесення змін його було подано для розгляду в другому читанні.

Після тривалого обговорення та внесення низки пропозиції та змін Постановою Верховної Ради України № 3724-ХІІ від 16 грудня 1993 р. Закон України «Про державну службу» було ухвалено. Він набув чинності від дня опублікування, а частина четверта і п'ята ст. 33, частина перша ст. 34, ст. 35 і частина друга-п'ята ст. 37 - з 1 січня 1994 р., частина перша ст. 37 - з моменту прийняття законодавства України про соціальне страхування.

<< | >>

↑

Источник: О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін.. Нариси історії державної служби в Україні / [О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін. ; редкол.: С. В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.] ; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. - К. : Ніка-Центр,2009. - 536 с.. 2009

Еще по теме 2. Утворення інституту державної служби: