1. Формування державного устрою незалежної України

24 серпня 1991 р. Верховна Рада УРСР на позачерговій сесії прийняла Акт проголошення незалежності України. З цього часу

на території республіки почали діяти тільки її власні Конституція, закони, інші нормативно-правові документи.

В Україні розпочалося оновлення всієї системи державного управління. Інтенсивно формується правова база, створюються нові та реформуються чинні владні інститути.

Значний крок у реформуванні управління країною було зроблено 3 липня 1991 р. з прийняттям законів «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», «Про Президента Української РСР», «Про вибори Президента Української РСР». З часу введення Верховною Радою інституту Президента України як глави держави та керівника виконавчої влади Верховна Рада набула статусу єдиного органу законодавчої влади в країні, а на Кабінет Міністрів було покладено функції вищого органу виконавчої влади в Україні.

1 грудня 1991 р., згідно з рішенням Верховної Ради, в Україні було проведено вибори Президента України, у результаті яких главою держави було обрано Л.Кравчука. Одночасно був проведений всенародний референдум, який переважною кількістю учасників (понад 90%) підтвердив прагнення українського народу до побудови власної незалежної держави.

Після того як 7-8 грудня 1991 р. під Мінськом президенти Росії Б.Єльцин, України - Л.Кравчук і Голова Верховної Ради Білорусії С.Шушкевич підписали так звані Біловезькі угоди, Радянський Союз припинив своє існування. Колишні радянські республіки почали самостійне життя.

Отже, з часу введення інституту президента центральна влада в Україні була розподілена на три незалежні гілки: законодавчу, виконавчу і судову. При цьому переважна кількість державних

органів за структурою, функціональним призначенням, стилем роботи залишалася, по суті, старою - радянською.

Відсутність чіткого перерозподілу повноважень між Президентом і Верховною Радою призводила до гальмування змін у структурі центральних органів державної влади. Аналогічною була ситуація на місцях, де володарювали старі виконкоми рад та їхні голови. Правовою основою реформування місцевої влади стали Закони України «Про представника Президента України» (5 березня 1992 р.)¹ і «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (26 березня 1992 р.)². Згідно з цими законами, місцеві ради всіх рівнів були роздержав- лені та звільнені від виконання функцій державного управління на місцях. Натомість було створено місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента в районах та областях, а також у містах Київ і Севастополь, які були наділені повноваженнями репрезентувати державну владу на місцях. Згідно із зазначеним законом, сільські, селищні та міські ради суттєво просунулися на шляху перетворення на повноправні органи місцевого самоврядування. Але районні й обласні ради, що діяли на своїх територіях паралельно з державними адміністраціями, втратили організаційну, правову та матеріально-фінансову автономію і перетворилися на незначущі представницькі органи регіонального самоврядування без власних виконавчих органів і фінансово-економічних важелів управління в межах своїх територій.

Від 1992 р. до 1994 р. в Україні існувало три рівні виконавчої влади в структурі управління. Перший рівень утворювали центральні урядові установи: Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи із загальнонаціональними владними повноваженнями. Другий рівень складався з представників Президента України в областях, районах і містах Київ і Севастополь. Представники Президента управляли місцевими державними адміністраціями як адміністративними органами. Третім рівнем урядової структури була система органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм державою повноважень.

Чергові зміни в управлінні країною сталися після прийняття 3 лютого 1994 р.

Закону «Про формування місцевих органів влади та самоврядування». У цьому законі було закладено ідею про впровадження на обласному рівні інституту місцевого самоврядування. У результаті було ліквідовано посади представників Президента та місцеві державні адміністрації, а натомість засновані виконкоми обласних і районних рад з повноваженнями органів регіонального самоврядування, на які було покладено також додатково функції органів державної влади. Було введено й прямі вибори голів рад усіх рівнів, які мали очолювати виконавчі комітети відповідних рад. Але система органів державної влади не могла бути повністю ототожнена із системою органів місцевого самоврядування, особливо в умовах перехідної економіки та соціально- економічної кризи, в якій перебувала на той час Україна. Унаслідок цього виник конфлікт між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, оскільки закон від 3 лютого 1994 р. фактично ліквідував управлінську вертикаль органів державного управління.

Після виборів 1994 р. Президента, яким було обрано Л.Кучму, та депутатів Верховної Ради України з метою ліквідації кризи державного управління, що виникла після впровадження закону від 3 лютого 1994 р., та протистояння законодавчої та виконавчої гілок державної влади, Президент і Верховна Рада 8 червня 1995 р.

ухвалили Конституційну угоду. На підставі цієї угоди в країні шляхом реорганізації обласних і районних виконавчих комітетів на державні адміністрації з покладенням на них функцій органів регіонального управління була створена управлінська вертикаль. Головами відповідних адміністрацій було призначено голів рад із наданням їм державних повноважень³.

Угода була чинною до прийняття нової Конституції України. Вона була ухвалена Верховною Радою 28 червня 1996 р. Процес прийняття Конституції був політично складним, тому її зміст містив багато компромісних формулювань і неузгодженостей. Проте вона виконала свою головну місію - здійснила впорядкування політичного життя країни та визначила основні принципи, за якими відбувається державне будівництво.

Подальші трансформації в системі державного управління відбувалися після ухвалення таких важливих законодавчих актів, як Закони «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) та ін.

Ідея місцевого самоврядування була на найвищому законодавчому рівні закріплена Конституцією України. Але факт існування в Україні 12 тис. суб'єктів місцевого самоврядування та 30 тис. адміністративно-територіальних одиниць за умови ратифікації у 1997 р. Верховною Радою України Європейської хартії про місцеве самоврядування послугувало причиною прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»⁴, який визначив політико-правовий статус органів місцевого самоврядування, в яких на той час в Україні працювало 53,2 тис. посадових осіб.

Прийняття Закону «Про місцеві державні адміністрації»⁵, який законодавчо закріпив організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, дозволило остаточно розмежувати функції державного управління та місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях.

Більша частина державних службовців країни вийшла із радянської партійно- номенклатурної системи. Тому процес державотворення й утілення державної політики на різних рівнях управління постійно стикався зі старими поглядами на роль і місце апарату в керуванні державою, спробами встановити його верховенство в суспільстві. Відсутність якісно підготовлених кадрів для всіх гілок влади загострила проблему некомпетентності, популізму, поверховості й непослідовності в прийнятті рішень. Процес реформування економіки в умовах відсутності жорсткого державного контролю, що затягнувся, створював підґрунтя для зрощення державної бюрократії, представників бізнесу і кримінальних структур, поширення корупції. Ці негативні явища стали наслідком непослідовності дій законодавчої гілки влади, її популістських підходів до формування правової бази країни. Традиційно сильна виконавча влада та старі авторитарні підходи до її реалізації значно посилили бюрократизм в органах державної виконавчої влади й органах самоврядування.

Зволікання з підготовкою і прийняттям Конституції теж негативно вплинуло на темпи законотворчої роботи, особливо щодо формування правової бази для діяльності владних структур. Така ситуація вимагала рішучих змін.

Відчуваючи нагальну потребу в подальшому реформуванні системи управління країною та її адаптації до умов ринкової економіки, Л.Кучма прийняв рішення про створення державної комісії з проведення адміністративної реформи⁶. 22 липня 1998 р. був опублікований проект заходів щодо впровадження запропонованої комі-

сією концепції адміністративної реформи для його широкого обговорення⁷. Згідно з цією концепцією, в країні передбачалося нове визначення завдань і функцій системи органів виконавчої влади починаючи з Кабінету Міністрів України як вищого органу цієї системи.

Передусім питання стосувалося реформування структури органів влади й усієї системи державного управління. Задекларований у першій половині 1990-х рр. перехід від галузевого принципу державного управління до функціонального майже десять років залишався більше бажанням, ніж реальністю. Тільки наприкінці 1999 р. низкою указів Президента України були реформовані центральні органи виконавчої влади. Реформа одночасно зі скороченням чисельності міністерств, переважно галузевих, державних комітетів і управлінь орієнтувала саму систему управління тільки на виконання державних функцій без суттєвого втручання у виробничу сферу. З метою забезпечення професіоналізму, послідовності та наступництва в роботі уряду був упроваджений інститут державних секретарів. У новому вигляді Кабінет Міністрів став дійсно політичним органом, що формував стратегію розвитку економічної, політичної і соціальної сфер життя суспільства та забезпечує виконання цієї стратегії.

<< | >>

↑

Источник: О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін.. Нариси історії державної служби в Україні / [О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін. ; редкол.: С. В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.] ; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. - К. : Ніка-Центр,2009. - 536 с.. 2009

Еще по теме 1. Формування державного устрою незалежної України: