Урядова територіальна адміністрація

Здійснення територіального управління урядовими органами ІІ Речі Посполитої зосереджувалось у двох засадничих вертикалях. Перша з них - це загальна адміністрація, що її визначали також, назагал початково, як політичну й об'єднану, а друга - спеціальна адміністрація, звана також необ'єднаною або часом - фаховою.

До загальної адміністрації належало насамперед виконання завдань зі сфери компетенції міністерства внутрішніх справ; до спеціальної адміністрації - питань компетенції інших міністерств. Проте до компетенції органів загальної адміністрації входили й деякі інші питання, якими опікувалися інші, ніж МВС, міністерства. Отже, ці завдання були об'єднані в одному органі загальної адміністрації - відтак цю адміністрацію трактовано також як об'єднану. Згідно зі слушним зауваженням польського дослідника В.Козири, «загальна адміністрація становила кістяк цілої державної адміністрації у ІІ Речі Посполитій»⁵.

Загальна адміністрація поділялася на дві інстанції. Органами І інстанції (першого ступеня) були насамперед народні комісари, згодом - урядові комісари, потім - старости, старости повітові (земські) й гродські (міські). Відомство повітового чи гродського старости окреслювали зазвичай як староство, повітову чи старостинську адміністрацію. Органами ІІ інстанції були воєводи, які керували воєводськими управ-

ліннями, що їх називали також воєводством, воєводською адміністрацією - загальною й об'єднаною⁶.

Територіальна адміністрація відроджуваної Польщі створювалася синхронно з перебиранням польських земель від держав - колишніх учасників поділів Польщі наприкінці ХѴІІІ ст. (Австрії, Німеччини, Росії).

Протягом 1919 р. дійшло до засадничих змін в устрої загальної адміністрації. Невдовзі з'ясувалося, що підпорядкованість комісарів разом із повітовими управліннями безпосередньо МВС спричиняла надмірну дріб'язковість і уповільнення адміністративної роботи, а функціонування теренових представництв численних спеціальних центральних урядництв поглиблювало компетентнісний хаос і обтяжувало працю міністрів. Відтак постала потреба створення посередницького щабля загальної адміністрації. Сейм законом від 2 серпня 1919 р. щодо організації адміністративної влади ІІ інстанції покликав до життя в центральній Польщі воєводства та воєвод як органи об'єднаної адміністрації. Наступним кроком 28 серпня 1919 р. розпорядженням Ради Міністрів щодо тимчасової організації повітової адміністративної влади на теренах колишнього російського забору повітові уряди були переформовані на староства, а органом об'єднаної адміністрації в повіті визначено призначуваного міністром внутрішніх справ старосту, який виступав відповідальним виконавцем доручень воєводи.

Воєводу призначав Начальник Держави за поданням міністра внутрішніх справ, схваленим Радою Міністрів. До його засадничої компетенції належало таке: бути представником уряду і за його доручення здійснювати державну владу на території воєводства; виступати відповідальним виконавцем завдань окремих міністрів; бути начальником влад і урядництв на підпорядкованому йому терені; бути службовим начальником для працівників тих же урядництв.

Сфера діяльності воєводи була широкою й далеко виходила за межі кола справ, належних до МВС, обіймаючи численні ділянки державного управління, за винятком адміністрації військової, судової, фінансової, освітньої, праці, шляхів сполучення, поштово-телеграфної та рільничої. Мав він також право оприлюднення правових актів, обов'язкових на терені воєводства.

При воєводі створювалася воєводська рада як дорадчий орган, до складу якої був залучений і громадянський чинник (представники повітових сеймиків і міських рад), і керівники окремих відділів воєводської адміністрації, й представники необ'єднаної адміністрації. Обов'язком воєводи було з'ясування думки (хоч і незобов'язуючого характеру) цього органу в усіх справах більшого значення для воєводства, головно господарських і культурних, а також з найголовніших проблем, які перебували в сфері діяльності територіального самоврядування. Раду очолював воєвода або призначений ним заступник. Розпорядження Ради Міністрів від 11 лютого 1924 р. надавало заступникам воєвод титул віце-воєводи й визначало для них сферу компетенції, окреслену МВС⁸.

Поважний обсяг діяльності воєводи вимагав створення допоміжного апарату. Таким апаратом мало бути для нього воєводське управління. Видане на додаток до закону від 2 серпня 1919 р. виконавче розпорядження Ради Міністрів від 13 листопада окреслювало організацію воєводського урядництва, що мало складатися з департаментів і відділів. Водночас це розпорядження (арт. 39) однозначно наголошувало на засаді одноосібності керівництва адміністративним органом, який очолював воєвода, й допоміжності/підпорядкованості обслуговуючого його урядницького апарату.

Органи загальної адміністрації розташовувалися винятково у повітах і воєводствах. У міських і сільських гмінах владні функції загальної адміністрації виконували органи територіального самоврядування.

Протягом 1920-х рр., особливо після травневого перевороту 1926 р., посилився процес упорядкування й уніфікації територіальної адміністрації. Його апогеєм стало розпорядження Президента РП від 19 січня 1928 р. щодо організації й сфери діяльності влади загальної адміністрації. Документ цей передбачав, що владами загальної адміністрації є воєводи, урядовий комісар для столичного міста - Варшави, повітові й гродзькі старости⁹. Приписи ці виразно посилювали позиції урядової адміністрації. У арт. 5 недвозначно наголошувалася засада єдиноначальності, а саме: «Воєводи, Урядовий комісар, повітові старости і гродзькі старости діють під особисту відповідальність, самостійно й одноосібно, з застереженням колегіального розв'язання справ, стосовно постанов нинішнього розпорядження, відносно інших правничих приписів»¹⁰.

Документ цей засадничим чином зміцнював принципи об'єднаності в загальній адміністрації. Воєвода призначався на посаду президентом, підпорядковувався особисто міністрові внутрішніх справ, службово - голові Ради Міністрів і окремим міністрам. Надалі зберігав подвійну позицію у воєводстві: був представником уряду й керівником загальної адміністрації. Підпорядковувалися йому справи зі сфери компетенції Міністерства внутрішніх справ та інших відділів загальної адміністрації¹¹. Розпорядження 1928 р. вперше докладно визначало сферу репрезентації уряду воєводою. До його прав і обов'язків належало: виняткове представництво уряду під час державних урочистостей, якщо уряд не надіслав уповноваженого делегата; узгодження діяльності всієї державної адміністрації на теренах воєводства відповідно до політичної стратегії уряду; загальний нагляд за особовими справами державних функціонерів з огляду вимог безпеки, спокою й громадського порядку; узгодження діяльності цивільної адміністрації, а також господарчих інтересів воєводства з оборонними потребами держави¹².

Порівняно з приписами 1919 р. дві останні функції давали воєводі спеціальні повноваження щодо нагляду й втручання стосовно необ'єднаної адміністрації, отже, вилученої з-під його безпосередньої компетенції. Воєвода міг періодично скликати зібрання керівників органів необ'єднаної адміністрації задля координування їхньої праці з погляду державних інтересів, міг вимагати від керівників тих органів пояснень у конкретних справах і призупиняти виконання завдань, які, на його думку, суперечили політиці уряду, міг, зрештою, втручатися у персональні справи органів необ'єднаної адміністрації.

3.