§ 9. Поліцейське право

Виникнення поліцейського права в Росії припадає на початок XIX ст. і пов’язане переважно із залученням західних адміністративно- правових теорій. Відомий учений-поліцеїст В. Лєшков у рецензії на працю I.

Самодержавна монархія як форма правління в Російській імперії в зазначені часи характеризувалася практично безмежною, одноособовою владою монарха, який був носієм незалежної та верховної влади над усім населенням у межах державних кордонів країни. Для того щоб підтримувати таку безмежну владу, монарх розвивав щодо населення своєрідну поліцейську діяльність, безпосереднє здійснення якої покладалося на органи поліції.

Відправною точкою для поліцейської діяльності була визнана на державному рівні думка, що її основне завдання має зводитися до забезпечення умов безпеки й добробуту суспільства як найважливіших факторів, необхідних для життя людини, розвитку її здібностей та можливості досягнення людських цілей^{[152] [153]}. Отже, під поліцейською діяльністю розумілася діяльність держави та її органів, яка полягала в спостереженні за діями приватних осіб, спілок і товариств і мала на меті забезпечити умови безпеки й добробуту та в застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приватної та суспільної діяльності^[154].

Перше ознайомлення з подібним визначенням створює начебто позитивне враження і дає змогу навіть говорити про соціально-спрямо- ваний напрям функціонування Російської держави XIX ст.

Законодавчою пам’яткою, що характеризує поліцейську регламентацію в царській Росії, був «Статут про попередження та припинення злочинів». Відповідно до зазначеного нормативного акта, до обов’язків поліції входило наглядати за тим, щоб «молоді та молодші поважали старших і літніх, щоб діти підкорялися батькам, а слуги своїм панам і хазяям» (ст. 122); «ніхто проти необхідної слухняності законній владі нічого не вчиняв. Поліція припиняє в самому початку будь-яку новизну, що є законам противною» (ст. 119).

До цього треба також додати, що і господарські відносини, тобто сфера економічної діяльності як окремих осіб, так і суспільства загалом, також перебували під пильним наглядом поліцейських органів, який грунтувався па меркантилістичній політиці держави. «У с.воїх турботах про підвищення народного добробуту держава, виходячи з помилкових поглядів на джерела народного багатства, застосовувала цілу систему заходів, які насправді грубо обмежували свободу праці, обіг і переміщення цінностей і паралізували діяльність тих самих суспільних сил, які створювали багатство, на розвиток яких вони були розраховані». Економічні, фізичні й духовні інтереси суспільства — усе стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної влади. При цьому права особистості та суспільної самодіяльності до уваги не бралися¹.

Подібні кроки призвели згодом до виникнення поліцейської держави, для якої людина була безособовим об’єктом для своїх заходів, зміст яких нічим не відрізнявся від змісту тих заходів, які застосовувалися щодо тварин та в разі настання стихійних лих. Отже, роль обивателя в поліцейській державі зводилася лише до підкорення державній владі, яка при цьому сама вирішувала межі й напрями своєї управлінської діяльності.

Перші згадки про фізичних осіб як суб’єктів правовідносин у сфері державного управління історично припадають на часи, коли розпочався процес трансформаційних перетворень поліцейського права в адміністративне. Більшість відносин, які виникали у сфері управління між правлячою владою й окремою людиною, визначалися за розсудом правлячої влади, а не иа підставі правових норм, а коли так, то і говорити про фізичних осіб як суб’єктів поліцейського права взагалі не доводилося. Актуальною зазначена тема почала ставати лише наприкінці XIX ст., тобто в часи, коли вчені почали звертати увагу на необхідність більш детальної правової регламентації відносин між владою і громадянином, що мало бути вирішено вже адміністративним правом.

I

Відповідно до законодавства XIX ст., існували кілька процедур, порядків накладання покарань за невиконання актів, виданих суб’єктами управлінської діяльності. Зміст загальної процедури полягав у тому, що на осіб, які нс виконати законні розпорядження адміністративної влади, судом накладатося стягнення, передбачене не в акті адміністрації (обов’язковій постанові), а в законі. Під законом мався на увазі Статут про покарання, ст. 29 якого передбачатося, що за невиконання законних вимог чи постанов урядової й поліцейської влади або земських і громадських установ на винну особу могло бути накладене грошове стягнення в розмірі не більше 50 крб. Закон допускав досить значну кількість винятків із наведеного загального порядку. Мається на увазі те, що деяким адміністративним органам надавалося право вже самостійно, тобто без звернення до суду, накладати на осіб, винних у порушенні адміністрат ивних розпоряджень і вимог, стягнення.

а) сільським старостам і волосним старшинам, які за незначні проступки мали право карати винних осіб громадськими роботами до двох днів, або грошовим стягненням до 1 крб, або арештом на строк не більше двох днів;

б) земським начальникам. Відповідно до ст. 61 «Положення про земських дільничних начальників», у разі невиконання законних розпоряджень і вимог земського начальника осооами, підлеглими селянському громадському управлінню, він мав право піддавати винного, без будь-якого формального провадження, арешту на строк не більше трьох днів або грошовому стягненню не більше 6 крб;

в) адміністративній владі щодо осіб, які перебували під поліцейським наглядом. За невиконання правил, які їх стосувалися, вони могли бути піддані арешту: місцевим поліцейським керівництвом — до трьох діб; губернатором — до семи, міністром внутрішніх справ — до одного місяця, причому в останньому випадку відбування арешту могло бути призначене у в’язниці;

г) губернаторам і генерал-губернаторам, які, згідно з «Положенням про заходи охорони державного порядку і громадського спокою» від 14 серпня 1881 p., у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, мали право видавати обов’язкові постанови щодо громадського порядку і державної безпеки, за порушення яких ними могли

бути накладені стягнення у вигляді тримісячного арешту або штрафу в розмірі 500 крб. У разі якщо будь-яка місцевість оголошувалася як така, що перебувала в стані надзвичайної охорони, то каральна санкція обов’язкових постанов посилювалася: штраф збільшувався до 3 тис. крб, а відбування арешту призначалося у в’язниці. Принагідно зазначимо, що згадані вище стягнення згодом були названі адміністративними, що мало підкреслювати той факт, що вони були накладені не судовими, а адміністративними органами.

Органам поліції передавалася частина функцій суду, завдяки чому вони у визначеному процесуальним законом порядку мали право накладати на осіб, винних у скоєнні незначних (дрібних) злочинів і проступків, стягнення, виконуючи тим самим функції правосуддя.

Виникнення інституту позасудової (адміністративної) відповідальності перебувало в безпосередній залежності від надання адміністративній владі права самостійно карати осіб, які порушували або не виконували її приписи чи розпорядження; по-друге, найбільш чітких форм зазначене право набуло після видання в 1881 p. «Положення про заходи охорони державного порядку і громадського спокою», яке, на нашу думку, стало своєрідним базисним документом, що сприяв подальшому зміцненню ідеї про можливість і доцільність закріплення за адміністративними органами права самостійного, без звернення до суду, накладання адміністративних стягнень; по-третє, незважаючи на те, що адміністративні органи мали право в деяких випадках притягати до відповідальності осіб, винних у скоєнні дрібних злочинів, юридична наука була несхильна до того, щоб розглядати зазначене повноваження у ракурсі розмов про адміністративну відповідальність. У цьому разі, на думку вчених, ішлося про те, що адміністративні органи лише залучалися до виконання функцій суду, діючи в такій ситуації не самостійно, а як службовий орган юстиції.

Основним джерелом поліцейського права, чинність якого обмежувалася трирічним терміном, було «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою» від 14 серпня 1881 p. Однак дія тимчасового Закону неодноразово пролонговува- лася. Разом із «Правилами про місцевості, у яких оголошено воєнний стан» та іншими однотипними документами текст закону від 14 серпня 1881 p. потрапив до Уставу попередження і припинення правопорушень.

Згідно з приписами цього нормативного акта, на міністра внутрішніх справ покладалися обов’язки з організації роботи щодо охорони громадського порядку і спокою. Місцеві органи державної влади та їх чиновники мали беззастережно виконувати накази міністра, якщо вони видавалися в межах його компетенції.

У місцевостях, де порушення громадського порядку набирали загрозливих форм, законодавець санкціонував запровадження режимів посиленої або надзвичайної охорони.

для оголошення на певній території стану посиленої охорони, визнавалися не лише порушення громадського спокою протиправними діями проти існуючого державного устрою чи підготовкою до таких дій, а й проти безпеки приватних осіб та їхнього майна, якщо застосування діючих законів було визнане недостатнім (п. 1, ст. 6). Запровадження режиму надзвичайної охорони ставало реальністю в тому разі, якщо внаслідок протиправних посягань населення краю перебувало в тривожному стані (п. 2, ст. 6). Право оголошувати певну територію в стані посиленої чи надзвичайної охорони належало безпосередньо міністру внутрішніх справ або генерал-губернатору з подальшим затвердженням цього рішення очільником міністерства внутрішніх справ.

Після запровадження посиленої чи надзвичайної охорони генерал- губернатору чи губернатору дозволялося обмежувати політичні й економічні права підданих імперії. Зокрема, вони набували право: видавати обов’язкові постанови, установлювати за їх порушення стягнення у вигляді арешту (до 3-х місяців) і штрафу на суму до 500 крб; забороняти будь-які збори жителів територій, які перебували в стані посиленої чи надзвичайної охорони; закривати торгові й промислові підприємства на увесь час дії надзвичайного законодавства; забороняти окремим особам перебувати в цих місцевостях. За поданням губернатора особлива нарада при міністерстві внутрішніх справ вирішувала питання про адміністративне заслання на п’ятирічний термін осіб, «шкідливих для держави і громадського спокою».