3.2. Правова регламентація додаткових освітніх послуг

Економіка України багато років вимагає активного реформування. Проте до сьогодні реформи або проводилися наполовину, або мали подвійні стандарти для різних галузей та сфер виробництва, міст і регіонів та навіть, окремих суб’єктів права.

Як вказувалося у роботі раніше на сьогоднішній день переважна більшість НЗ, у т.ч. і ВНЗ фінансуються у недостатній мірі. Значну частину фінансових та матеріальних ресурсів НЗ повинні «добувати» самі. В основному це робиться за рахунок надання основних і додаткових платних послуг. Надання платних освітніх послуг має подвійну природу: для НЗ є сприятливим фактором для залучення додаткових коштів в умовах обмеженості бюджетних ресурсів; для абітурієнта є чинником вільного вибору НЗ, який відповідає його запитам і забезпечує якісне навчання [615, с. 98-99]. Додаткові освітні послуги пов’язані з отриманням грошей. А тому при цьому можуть виникати ситуації, коли посадові особи державних і комунальних НЗ приймаючи управлінські рішення у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій будуть несвідомо або навмисне порушувати права споживачів своїх послуг. Особливо гостро питання боротьби із таким суб’єктивізмом ставляться у сфері діяльності НЗ відомчого підпорядкування – МВС, Міністерства оборони, Мінагрополітики, МОЗ, Мінінфраструктури, Мінсоцполітики, Мінфіну, Міненерговугілля, Держлісагентства, Держрибагентства, Держстату та Адміністрації Держспецзв’язку. Отже, перед розглядом правовідносин із надання додаткових освітніх послуг необхідно визначити шляхи мінімізації суб’єктивізму при прийнятті управлінського рішення керівництвом НЗ відомчого підпорядкування.

Стосовно ВНЗ основні платні послуги передбачають, як правило, підготовку студентів або аспірантів на контрактній основі. Перелік додаткових платних послуг визначається загальним та спеціальним законодавством. Так, у пункті 4 статті 61 «Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти» Закону України «Про освіту» передбачено види додаткових джерел фінансування діяльності НЗ:

- кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів;

- плата за надання додаткових освітніх послуг;

- кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані НЗ на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян;

- доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, підприємств, цехів і господарств, від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання;

- дотації з місцевих бюджетів;

- дивіденди від цінних паперів;

- валютні надходження;

- добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій, окремих громадян;

- інші кошти [455].

Зрозуміло, що ці положення потребують конкретизації спеціальними підзаконними актами.

Серед ознак послуг, що надаються ОВС (а на їхньому прикладі й іншими адміністративними органами), виділяють наступні:

- послуга ОВС надається за зверненням особи;

- надання послуг пов’язано із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;

- послуги ОВС надаються обов’язково через реалізацію владних повноважень;

- результатом надання послуги в процедурному значенні є юридичний акт (рішення або дія органу, яким задовольняється звернення особи) [86, с. 63].

Згідно з пунктом 85 «Положення про державний вищий заклад освіти», затвердженого постановою КМУ від 5 вересня 1996 року № 1074 ВНЗ за договорами з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами може здійснювати як додаткові платні послуги навчання за межами, встановленими державними освітньо-професійними програмами, а також надавати інші види платних послуг, перелік яких установлює КМУ.

На сьогодні одним із важливих завдань держави є подолання корупції у різних сферах та галузях. За даними Transparency International у рейтингу країн за рівнем корупції у 2011 році Україна посіла 152 позицію із 182 можливих [480]. Сферами із найбільш високими показниками корумпованості залишаються сфера діяльності правоохоронних органів та сфера освіти. За законодавством та формальною логікою виходить, що ОВС повинні бути основним суб’єктом боротьби із корупцією. А при цьому корупція отримала поширення у діяльності правоохоронних органів. Тому для боротьби із корупцією у МВС України 18 серпня 2011 року наказом № 583 було ухвалено План антикорупційних заходів у системі МВС на 2011-2015 роки. Пунктом 36 цього плану було передбачено необхідність дослідження правових та організаційних механізмів мінімізації впливу працівників міліції на зміст управлінського рішення у сфері надання підрозділами ОВС платних послуг населенню, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій; необхідність розробки пропозицій щодо мінімізації суб’єктивізму при прийнятті управлінського рішення ОВС у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій.

Отже ключовим завданням є визначення того, що саме у МВС та інших міністерствах, що мають у підпорядкуванні НЗ, розуміється під суб’єктивізмом і що саме слід зробити, щоб уникнути цього явища при прийнятті рішень державними службовцями у сфері надання додаткових платних послуг НЗ.

Співвідношення між суб’єктивним і об’єктивним більшою мірою повинно розглядатися у площині філософії.

Суб’єктивізмом є світоглядна позиція, яка кладе в основу будь-якого знання суб’єктивний досвід. У своїй крайній формі суб’єктивізм може ставити існування будь-чого в залежність від освідомленості про нього суб’єкта [535]; «світоглядна позиція, що ігнорує об’єктивний підхід до дійсності, заперечує наявність об’єктивних законів природи і суспільства» [35, с. 24]. Як бачимо, у філософії суб’єктивізм передбачає визначення позиції чи прийняття рішення лише на основі власного досвіду; врахування досвіду інших зводиться до мінімуму.

Однак суб’єктивізм це не тільки щось негативне. Можна сказати, що об’єктивне складається із багатьох суб’єктивних. В окремих випадках суб’єктивізм має позитиви у вигляді швидкості та оперативності при вирішенні різних завдань чи прийнятті рішень (наприклад, у медицині, коли втрата часу може коштувати пацієнту життя чи здоров’я і найбільш підготовлений лікар на основі власного суб’єктивного багаторічного досвіду приймає те чи інше оперативне суб’єктивне рішення. Пізніше цьому рішенню дадуть позитивну чи негативну оцінку. Однак у такому випадку навіть прийняття частково або навіть повністю помилкового рішення може бути кращим за зволікання часу на всебічний об’єктивний аналіз консиліумом лікарів). Проте в більшості інших випадків суб’єктивізм може призводити до прийняття швидких, непродуманих і неякісних управлінських та інших рішень.

Зазвичай суб’єктивізм передбачає однобічність при прийнятті рішення; відсутність об’єктивного аналізу; відсутність навіть можливості розгляду альтернативних варіантів єдиному рішенню; прийняття рішення однією особою на власний розсуд без узгодження з колегами або підлеглими. А в цих випадках суб’єктивізм може призводити до помилок.

Проте у частині боротьби з корупцією небезпечність суб’єктивізму полягає не в тому, що керівник НЗ державної чи комунальної форми власності не порадившись із колегами та не вислухавши звіти підлеглих приймає поспішне помилкове рішення.

Вирішити поставлене нам завдання можна кількома (як мінімум двома) шляхами. По-перше, це можна зробити шляхом усунення суб’єктивізму у діях державних службовців. По-друге, це можна зробити усуненням самих державних службовців від прийняття управлінських рішень.

У першому випадку необхідно розробити правила, за якими не матиме значення хто саме із посадових осіб НЗ відомчого підпорядкування підпише певний документ (тобто 1. коли рішення повинно бути обов’язково прийнято до певної дати; 2. коли рішення обов’язково матиме одновекторну спрямованість; 3. коли немає значення яке вказано прізвище посадової особи, що підпишеться під цим рішенням, рівно як і взагалі відсутність прізвища і підпису). Можливий варіант, коли колегіальний орган затверджуватиме певний порядок або правила надання певних послуг. А посадова особа відомчого НЗ укладатиме договір про надання платних послуг з будь-ким, хто не є суб’єктом господарювання, відповідає умовам порядку чи правил і звернувся до НЗ за отриманням певної послуги.

Наведемо решту норм статті 633 «Публічний договір» ЦК України:

«2. Умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги.

3. Підприємець не має права надавати переваги одному споживачеві перед іншим щодо укладення публічного договору, якщо інше не встановлено законом.

4. Підприємець не має права відмовитися від укладення публічного договору за наявності у нього можливостей надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг).

У разі необґрунтованої відмови підприємця від укладення публічного договору він має відшкодувати збитки, завдані споживачеві такою відмовою.

5. Актами цивільного законодавства можуть бути встановлені правила, обов’язкові для сторін при укладенні і виконанні публічного договору.

6. Умови публічного договору, які суперечать частині другій цієї статті та правилам, обов’язковим для сторін при укладенні і виконанні публічного договору, є нікчемними» [580] та статті 178 «Публічні зобов’язання суб’єктів господарювання» ГК України:

«2. Суб’єкт господарювання, який безпідставно ухиляється від виконання публічного зобов’язання, повинен відшкодувати другій стороні завдані цим збитки в порядку, визначеному законом.

3. Кабінет Міністрів України може у визначених законом випадках видавати правила, обов’язкові для сторін публічного зобов’язання, в тому числі щодо встановлення або регулювання цін. Умови зобов’язання, що не відповідають цим правилам або встановленим цінам, є недійсними» [78].

Отже, у випадку вступу відомчого НЗ у публічні зобов’язання окрема його посадова особа (наприклад, керівник) буде нести відповідальність за ухилення чи відмову від виконання публічного зобов’язання. У посадової особи відомчого НЗ (наприклад, його керівника) залишається «поле для маневру» у вигляді надання відповіді на питання «чи кожний, хто до нього звертається, робить це на законних підставах» або «чи надані законом комусь зі споживачів відповідні пільги» або «чи є у нього у наявності можливості надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг)». Проте у двох перших випадках перевірити рішення керівника відомчого НЗ на суб’єктивізм та упередженість можна шляхом уважного вивчення положень спеціального законодавства; а у третьому випадку – шляхом перевірки та моніторингу споживачів. Тому у випадку укладення публічного договору, у якому публічні зобов’язання бере на себе відомчий НЗ, суб’єктивізм керівника чи іншої посадової особи такого НЗ по відношенню до споживача (потенційного споживача) його послуг буде зведено до мінімуму.

Згадуваний вище перелік платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності, передбачає можливість надання платних послуг усіма державними і комунальними НЗ, а не тільки ВНЗ. Перелік містить розділи, що передбачають надання послуг у різних сферах діяльності ВНЗ:

- у сфері освітньої діяльності;

- у сфері наукової та науково-технічної діяльності;

- у сфері міжнародного співробітництва;

- у сфері охорони здоров’я, відпочинку, дозвілля, оздоровлення, туризму, фізичної культури та спорту;

- у сфері побутових послуг;

- у сфері транспортних послуг;

- інші послуги [426].

Аналіз видів послуг, які можуть надаватися відомчими НЗ підтверджує раніше наведені думки. Розглянемо в якості прикладу види послуг, які надаються у сфері освітньої діяльності:

- підготовка понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу відповідно до договорів, укладених з фізичними та юридичними особами, студентів та курсантів ВНЗ, аспірантів і докторантів;

- навчання студентів, курсантів для здобуття другої вищої освіти, крім випадків, коли право на безоплатне здобуття другої вищої освіти надано законодавством;

- підвищення кваліфікації кадрів, навчання для здобуття громадянами післядипломної освіти понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу;

- підготовка кваліфікованих робітників понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу, крім випадків, коли здобуття освітнього рівня кваліфікованого робітника передбачено навчальним планом підготовки за ОКР вищої освіти;

- підготовка до вступу до ВНЗ та до зовнішнього незалежного оцінювання;

- підготовка та перепідготовка, підвищення кваліфікації кадрів за замовленням центрів зайнятості;

- навчання студентів, курсантів, аспірантів, докторантів з числа іноземців та осіб без громадянства; стажування іноземців та осіб без громадянства.

У наведених випадках якщо вступник має якісний сертифікат пробного зовнішнього незалежного оцінювання, виданий Українським центром оцінювання якості освіти та його регіональними підрозділами, або відповідну освіту та місце роботи (у випадку підвищення кваліфікації), то вплив на такого вступника з боку керівництва державного чи комунального ВНЗ не можливий.

Те саме стосується і проведення для громадян лекцій та консультацій з питань науки, техніки, права, культури, мистецтва, фізичної культури, спорту, туризму, краєзнавства тощо; проведення понад обсяги, встановлені навчальними планами, з видачею або без видачі відповідних документів про освіту курсів, гуртків, факультативів (зокрема, іноземних мов, комп’ютерної підготовки, гри на музичних інструментах, хореографії, образотворчого мистецтва, стенографії, машинопису, крою та шиття, оздоблення приміщень, агротехніки, зоотехніки, підготовки водіїв) за науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами, семінарів, практикумів з підготовки кадрів для дитячого та молодіжного туризму; організація, проведення у позанавчальний час (у тому числі канікули, святкові та вихідні дні) заходів за освітнім, науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами [426].

Стосовно прийому кандидатських іспитів, видання та розповсюдження авторефератів, дисертацій, стенографування під час захисту дисертацій; інших послуг, пов’язаних із підготовкою до захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата або доктора наук та його проведенням ситуація схожа із попередніми. Відмінність полягає у тому, що по-перше, ці послуги менш поширені та не надто дорогі; по-друге, перед отриманням такої послуги особа повинна виконати певний комплекс дій, щоб її допустили до отримання цих оплатних послуг. Однак у випадку рекомендації наукового керівника (консультанта), відповідної кафедри, ради, комісії посадова особа відомчого ВНЗ не може відмовити у наданні усіх або однієї із вищеназваних платних послуг за наявності можливості їх надати.

Крім цих послуг відомчі ВНЗ можуть на платній основі здійснювати:

- забезпечення обмундируванням студентів, курсантів та працівників ВНЗ, статутами яких передбачено носіння форменого одягу;

- друкування, копіювання, сканування, ламінування, запис на носії інформації;

- виконання складних тематичних, інформаційних та довідково-бібліографічних запитів на замовлення фізичних та юридичних осіб, зокрема за попереднім замовленням;

- видання та реалізація навчальної літератури, методичних, науково-методичних, наукових, науково-технічних видань, друкованих засобів масової інформації (газети, часописи, альманахи тощо) [426].

Серед названих вище платних послуг окремі за великим рахунком і послугами вважати не можна. Тут іде мова про продаж певних товарів усім, хто звернеться з потребою у цих товарах. Такий продаж чи послуга будуть надаватися на основі публічного договору. І в такій ситуації безпосередніми виконавцями таких послуг (продавцями товарів) є не вищі посадові особи МВС, Міністерства оборони тощо, а рядові співробітники, які виконують ці функції разово чи постійно. При цьому далеко не всі серед цих рядових співробітників є особами рядового або начальницького складу Міністерства оборони, ОВС тощо.

Схожим чином можна розібрати й інші групи платних послуг, які надають відомчі НЗ.

Можливим є варіант коли керівником НЗ державної чи комунальної форми власності делегується частина повноважень іншим особам – керівникам структурних підрозділів і заступникам. Це може бути як напрямом усунення суб’єктивізму у діях державних службовців (працівників ОВС, прокуратури, збройних сил тощо) якщо заступники або керівники структурних підрозділів, яким буде доручено прийняття важливого рішення, під тиском відповідальності будуть обережними, об’єктивними та послідовними, так і напрямом усуненням самих державних службовців від прийняття управлінських рішень (у тому випадку, коли заступники керівника або керівники структурних підрозділів будуть цивільними особами, не пов’язаними із державною службою).

Отже мінімізації суб’єктивізму при прийнятті управлінського рішення у сфері надання додаткових платних освітніх послуг можливо шляхом усунення державних службовців від прийняття таких рішень. Іншими словами, суб’єктивізм і корупція можуть залишитися, проте вони будуть знаходитися за межами відносин усередині міністерств та інших державних органів. Можливе утворення у межах відомчих НЗ відокремлених підрозділів, керівники яких будуть цивільними особами. Зокрема, виглядає раціональним відокремлення окремих інститутів, які безпосередньо надають платні послуги цивільним особам. Керівники і працівники таких інститутів будуть обиратися (призначатися) з числа цивільних осіб. І тоді рішення про надання платних послуг буде приймати керівник такого інституту - цивільна особа. Те саме стосується й інших відокремлених або внутрішньоструктурних підрозділів НЗ державної і комунальної форми власності, у яких рішення про надання таких послуг відносно окремого споживача цих послуг прийматиме колегіальний орган або одноосібний керівник, який не є співробітником державного органу.

Отже, основними пропозиціями щодо мінімізації суб’єктивізму при наданні державними і комунальними НЗ додаткових платних освітніх послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій є 1) усунення суб’єктивізму внаслідок: максимального обговорення можливих рішень колегіальними органами; прийняття відомчими НЗ публічних зобов’язань, рішення про виконання яких приймається а безпосереднє виконання здійснюється особами, які не є керівниками НЗ (а в ідеалі – не є державними службовцями); прийняття значної частини рішень після обговорення колегіальними органами – вченою радою, ректоратом; 2) усунення державних службовців від прийняття складних та суперечливих управлінських рішень шляхом: делегування керівником відомчого НЗ частини повноважень своїм заступникам та керівникам структурних підрозділів, які не є державними службовцями; утворення філій, інститутів, факультетів, якими керуватимуть цивільні особи.

Таким чином, надання додаткових освітніх послуг державними і комунальними НЗ може бути пов’язане із суб’єктивізмом та корупцією. Напрями їх мінімізації було запропоновано вище. Проте переважна більшість НЗ при наданні додаткових освітніх послуг переслідує зовсім інші цілі. В залежності від них додаткові освітні послуги мають різний вигляд, спрямованість і різне правове регулювання. Визначення особливостей такого регулювання за видами додаткових освітніх послуг сприятиме підвищенню їх якісних та кількісних ознак.