§ 1. Понятие и источники

Понятие административного права. Чтобы дать определение понятия административного права, нужно выделить объекты его регулирования. Это можно сделать, в частности, методом исключения.

Из круга объектов административного права исключается также регулирование деятельности государственных органов, занимающихся формированием политики, т. е. определением наиболее общих направлений национально-государственного развития. К этим органам относятся законодательные учреждения: Национальное собрание и Сенат. Кроме того, под действие административного права не подпадает также и деятельность центральных и местных органов исполнительной власти в тех случаях, когда они участвуют наряду с законодательными учреждениями в решении политических вопросов. Из сферы действия административного права выпадает и политическая активность граждан и частных организаций. Формирование государственной политики - это объект, регулируемый нормами конституционного права.

Наконец, из круга объектов регулирования нужно исключить также судебную деятельность в тех случаях, когда она не пересекается с деятельностью государственной администрации. Все то, чем занимаются общие суды, когда они разрешают споры между частными лицами, лежит обычно в сфере действия гражданского права. Но если в правоотношении участвует административный орган, положение меняется.

73

В итоге для административного права остается вся сфера организации и деятельности административных учреждений и их должностных лиц. Набор и статус государственных служащих - это, по мнению французских юристов, тоже область действия административного права.

Итак, административное право Франции - это отрасль права, которая регулирует организацию и деятельность административных органов. Эти органы занимают в государстве ключевое положение. Они проводят в жизнь политические решения, принимаемые законодателями. От результатов их деятельности во многом зависит социально-экономическое и политическое положение страны. Нормы административного права занимают исключительно важное место в правовой системе Франции.

Источники административного права. Источниками административного права Франции являются Конституция и другие законы, нормативные акты административных органов и решения судов, главным образом административных.

Ныне действующая Конституция существенного ослабила законодательную власть и значительно усилила роль президента и правительства. Она предоставляет этим органам полномочие издавать нормативные акты, причем президент может получить от Национального собрания право принимать акты, изменяющие или даже отменяющие действующие законы.

Конституция содержит целый ряд других норм, касающихся органов управления и судов: о министрах, об Экономическом и социальном совете, об административных судах. В преамбуле Конституции, в качестве которой взята Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789 г., провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства. Из этого конституционного положения вытекает право граждан на работу в административных учреждениях, а также на защиту от неправомерных действий должностных лиц администрации.

Помимо Конституции источниками административного права являются также другие законы.

В отличие от иных отраслей права в области административного права отсутствует кодекс типа Гражданского, Торгового или Уголовного. Отсутствуют и кодексы по отдельным институтам административного права. Вместо этого имеется более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству и городскому хозяйству и т. д. Они подготовлены частными лицами и являются кодексами только по названию. Нормативные акты в них не переработаны в единое целое, а просто подобраны и систематизированы для удобства пользования.

Административных нормативных актов еще больше, чем законов. Их издают как центральные (президент, правительство, министерства и ведомства), так и местные (мэры коммун, т. е общин, председатели региональных и генеральных советов, префекты и т. д.) органы.

Хотя ТК запрещает судам формулировать нормы права, на практике суды, в том числе и административные (прежде всего Государственный совет), принимая решения по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. За-

74

коны и другие нормативные акты не в состоянии предусмотреть правила для каждого отдельного случая. Признавая правовые нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило. Если оно окажется удачным, то может быть снова применено в аналогичном случае этим же или другим судом и, таким образом, становится нормой права. Как писал профессор Ж. Ведель, «в области административного права отказ от применения Гражданского кодекса и частного права и огромное число пробелов в законе превратили судью в подлинного творца права»51 Нормы права, сформулированные судами, часто находят свое официальное признание и закрепление в законах и административных актах.