§1.Прогнозирование и планирование в рамках юридической технологии

Проблемы, возникающие в сфере деятельности по созданию и реализации нормативных правовых актов существуют не только в процессе этой деятельности, но, и как мы отметим далее, и на более ранних стадиях.

Понятие «стратегия» исторически возникло как «искусство составления хитроумных планов» в военной сфере^[71].

В научной литературе, а также в энциклопедических изданиях определение целей, выработка приемов и способов их достижения именуется стратегией. Так, например, в словаре иностранных слов дается определение стратегии - как искусства планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»^[72]. Вместе с тем, вопросы стратегии необходимы не только для проведения военных действий, с чем обычно их связывают, но и для организации деятельности всех без исключения органов государственной власти, в том числе деятельности по принятию нормативных правовых актов.

В теории права многие явления взаимосвязаны между собой, одно и тоже явление может выступать как элемент или составная часть других явлений. Так, по мнению К.В. Шундикова юридическая стратегия является составной частью правовой политики, которая связана преимущественно с

^5

такой формой правовой политики, как правотворчество .

Юридическая стратегия включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законодательства. Следует согласиться с О.А. Г авриловым в том, что реализация прогностического подхода в правовой системе общества опирается на овладение юридической наукой концепцией будущего - одной из основных прогностических категорий. Концепция будущего должна содержать главные параметры будущего высокого организованного российского общества, его экономической, политической, социальной, духовной и иных структур^[74]. В рамках данной концепции находится и проблема юридической стратегии, а также концепция развития будущей правовой системы российского общества.

Любая деятельность, и в особенности деятельность по принятию нормативных правовых актов станет эффективной, если она будет соответствовать своей основной цели - разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, что может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, ради которых принимаются нормативные правовые акты, разработки прогнозов, во-вторых - планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания.

Прогнозирование недавно было уделом узкого круга специалистов и применялось при решении весьма ограниченного круга задач, преимущественно в социологии, экономике, В настоящее время нет ни одной сферы человеческой деятельности, в которой бы в той или иной мере не использовалась прогнозируемая информация.

Интерес к будущему не является праздным, он вытекает из непосредственной и острой практической потребности сегодняшнего дня. Предвидение событий дает возможность заблаговременно подготовиться к ним, предусмотреть их положительные и отрицательные последствия, а если возможно - вмешаться в ход развития.

С философских позиций прогнозирование представляет собой специфический вид познания. В данном случае на первый план выдвигается исследование не только того, что есть, но и того, что будет. Такой способ отражения называется опережающим отражением, поскольку сознание в данном случае идет как бы впереди развивающейся действительности.

Представители различных научных дисциплин: экономисты, физики, философы, историки, юристы занимаются прогнозированием, что дает основание говорить о формировании новой научной дисциплины - прогностики. Предметом ее исследования являются общие принципы, методы и средства прогнозирования состояния объектов любой природы, закономерности разработки самих прогнозов.

Прогнозирование является частью более общего понятия предвидения, которое объединяет все разновидности способов получения информации о будущем: научное, основанное на знании закономерностей развития природы, общества, мышления, интуитивное - на предчувствиях человека; объединенное - на так называемом житейском опыте, приметах и т.п.; религиозное пророчества на вере в сверхъестественные силы, суеверии. Иногда в литературе встречается сопутствующее понятие «предсказание», которое заменяет термин, «прогнозирование». Однако их следует различать между собой по степени достоверности оценок будущего. Если «прогноз» - это вероятностное суждение о состоянии какого-либо объекта в будущем, то предсказание представляет собой достоверное суждение о его будущем. Формула прогнозирования - «вероятно, будет», предсказания - «будет»^[75].

Существуют различные определения, понятия «прогноз». В философской энциклопедии понятие прогноза^[76] определяется как тенденция и перспектива развития тех или иных процессов на основе данных об их прошлом и нынешнем состоянии.

Есть и другие определения прогноза, которые даны представителями различных отраслей знания в разные периоды времени. Эти все определения описывают следующие признаки: научная обоснованность; изучение и использование тенденций и закономерностей изучаемого явления; связь с будущим и настоящим.

Поэтому прогноз можно определить как результат научного предсказания (предвидения) о возможном наступлении явлений, процессов, событий, основанного на анализе соответствующих данных, характеризующих тенденции и закономерности развития прогнозируемого объекта от прошлого к настоящему и от настоящего к будущему.

В литературе перспективной признаётся следующая система прогнозов: прогнозы последствий от вероятного наступления событий в стране и за рубежом; прогнозы развития отдельных сфер, отраслей экономики, конкретных видов производств, территорий; демографические прогнозы; политологические прогнозы; социальные прогнозы; научно-технические прогнозы; внешнеэкономические прогнозы; экономические прогнозы^[77].

В Российской Федерации существует система государственных прогнозов социально-экономического развития страны. Под государственным прогнозированием социально-экономического развития государства законодатель понимает систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти нашей страны конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы^{[78] [79].}

Социальная потребность в правовом прогнозировании объясняется все более активной нормотворческой деятельностью органов государственной власти, эффективность которой в значительной мере определяется итогами прогнозирования, основанного на анализе процессов правотворчества и правоприменения и ориентированного на своевременное определение круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

Проблема теории прогнозирования все больше актуализируется в силу того, что прогноз как условие эффективной правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти повышает действенность правовой системы, позволяет заблаговременно выявлять приоритетные направления развития права и последствия законодательных и иных правовых нововведений.

Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом, и прогнозирования эффективности правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, М.Д. Шаргородский, В.В. Глазырин, Т.Г. Мор-

3

щакова, Е.А. Павлодский, В.М. Сырых, О.А. Гаврилов, и других .

К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного нормотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.

Значение прогноза в сфере права явно недооценивается, о чем свидетельствуют результаты кодификации основных отраслей законодательства (УК РФ - 1996 г.; НК РФ - 1998 г.; УПК РФ - 2001 г.; КоАП РФ -2002 г.

В итоге возникли внутри- и межотраслевые коллизии, наблюдается дублирование и параллелизм в регулировании нормами различных отраслей права одних и тех же правоотношений. Так, НК РФ (гл. 15) и КоАП РФ (гл. 15) не только одновременно предусматривают ответственность за совершение правонарушений в области налогов и сборов, но и текстуально-идентичным образом формулируют соответствующие их составы: ст. 116 НК РФ - «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе» и ст. 15.3. КоАП РФ - «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе».

В условиях отсутствия прогнозов регулятивная функция права не только утрачивает свою эффективность, но и целевое предназначение, что приводит к противоречивости и в целом к избыточности правового регулирования.

Недооценка прогноза особенно недопустима в правовом регулировании социально-экономических процессов. Так, не основанное на правовых прогнозах принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о так называемой «монетизации» льгот имело шоковую социальную реакцию, повлекло снижение уровня благополучия миллионов льготников и углубление противоречий в системе взаимоотношений народа и власти.

Возвращение к теме прогнозирования в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых решениях наблюдаются многочисленные ошибки. Причем эти ошибки не только нормативного характера - есть также примеры допущения ошибок в проведении государственных реформ. Так, сейчас в России действуют десятки федеральных органов исполнительной власти, в каждой отрасли действуют органы трех видов, причем постоянно происходят структурные и функциональные изменения в этой сфере. Можно сказать, что логика проведения административной реформы в целом нарушилась^{[80] [81].}

В то же время предпринимаются определенные шаги в сфере правового прогнозирования. Так, разработан проект Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социальноэкономического развития. Более 10 субъектов РФ приняли свои законы о прогнозировании и планировании. Правительство РФ своим Постановлением от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социаль-

2

но-экономического развития Российской Федерации» утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Вместе с тем в данных правилах не проводится привязка социальноэкономического развития государства и необходимостью нормативноправового регулирования.

Для обоснования теории правового прогнозирования принципиально важное значение имеют не только положения общей теории права, но и теории научного предвидения, согласно которой прогнозирование как познавательная операция наделена определенной ограниченностью: как верно замечает В.Г. Виноградов, будущее не может быть познано с такой же точностью и надежностью, как прошлое или настоящее^{[82] [83].}

Проблема предвидения служила предметом изучения не только в рамках ее постановки, но и исследования механизма соотношения внутриструктурных элементов прогнозирования. Так, еще в 20-х годы XIX века Н.Д. Кондратьев говорил не только о предвидении, но и о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действии и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь².

Прогнозирование особенно важно в социально-правовой сфере, где выяснение сущности происходящего указывает на то, чем вызваны те или иные юридические факты, от чего он зависит, в какой последовательности они следуют друг за другом, когда и при каких условиях повторяются.

О важности прогнозирования правотворческой деятельности позволяют сказать функции, которые оно выполняет.

К числу основных функций прогнозирования в правотворческой деятельности можно, в частности, отнести:

а) прагматическую функцию, обеспечивающую возможность предоставления органам государственной власти практически значимой прогностической информации о наиболее актуальных социально-экономических, политико-правовых и иных проблемах государственно-правового развития, требующих внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, а также принятия принципиально новых нормативных правовых актов.

б) научно-методическую функцию, позволяющую использовать данные различных отраслей научного знания и новейшие методы анализа перспективных правовых проблем в прогнозировании принятия законопроектов.

в) социально-ценностную функцию, изначально ориентирующую прогнозирование на достижение социально значимых целей правового регулирования и приоритете соблюдения прав человека и гражданина.

г) превентивную функцию, означающую предвидение негативных тенденций в правовой сфере. Верно, в этой связи отмечает В.И. Гойман, связывая действие права не только с реальным или статическим и потенциальным или динамическим состоянием социально-правовой среды его применения, но и со «... специальным слежением (мониторингом) за средой, позволяющее прогнозировать все те негативные и позитивные изменения, которые связаны с правовым воздействием, иметь достаточно точное представление о возможном противодействии среды закону и путях его преодоления»^[84].

д) корреляционную функцию, поддерживающую пропорциональное соотношение между различными элементами системы прогнозирования в правотворчестве и правового регулирования, а иными словами между уровнем развития прогнозирования в правотворчестве и уровнем развития различных отраслей права; законодательной техники и правоприменительной практики.

Прогностическая ценность корреляционной функции состоит в том, что с ее помощью можно предвидеть как проблемы долгосрочного правотворчества, так и проблемы глобального характера. Так, ссылаясь на некоторые авторитетные концепции современной прогностики, И.В. Бестужев- Лада делает вывод: «... современная мировая цивилизация вряд ли переживет в своем настоящем виде XXI век - да и то ценой мучительной гибели нескольких миллиардов человек, - потому что не способна к самосохранению, к «поддержке» самой себя из-за нарастающих внутренних дисбалансов»^{[85] [86].}

3

е) проблемно-поисковую функцию , ориентированную на выявление и анализ правовых фактов, явлений и процессов, с необходимостью правового регулирования которых общество и государство с известной долей вероятности могут столкнуться в будущем, а прогностическое суждение о развитии правовых фактов, явлений и процессов отражает противоречивость состояния сущего и должного, реального и желаемого их состояния.

В правовой науке и практике в ряде случаев приходится определять теоретическую, проектируемую эффективность норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Все это необходимо для того, чтобы правотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.

Одним из важнейших направлений совершенствования нормотворческой деятельности является прогнозирование последствий введения нормативного правового акта в действие. Это важное средство поддержки принятия решений по существу правового регулирования, позволяющее рассматривать и давать предварительную (не только правовую, но и политическую) оценку различным вариантам наступления последствий, в случае принятия конкретного правового предписания и его реализации в общественную практику.

Прогнозирование должно стать обязательной составной частью нормотворческого процесса. Прежде чем, например, выносить законопроект на обсуждение Государственной Думы, нужно иметь полную картину того, что ожидает российских граждан в результате его принятия, готовы ли и граждане, и органы государственной власти к введению его в действие именно сейчас, сколько реально будет затрачено денег и времени на его реализацию и т.д. Для этого необходим комплексный подход. Возможно, на основании специально разработанной научно-практической программы, разделенной по отраслям права.

В противном случае, результаты этой деятельности в целом будут малоэффективны. В настоящее время вопросы прогнозирования нормотворческой деятельности никоим образом не урегулированы законодательством, кроме того, достаточно сложно говорить о работе, которая проделывается или не проделывается по данному вопросу субъектами нормотворчества.

Хотелось бы обозначить, что в качестве основных задач прогнозирования как деятельности по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития системы нормативных правовых актов выступают или должны выступать:

- получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития данной системы;

- определение наиболее актуальных проблем, требующих правового разрешения со стороны органов государственной власти в целом;

- выявление общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

- определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования;

- установление наиболее целесообразной первоочередности подготовки проектов нормативных правовых актов;

- использование в нормотворчестве специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.

Федеральная служба государственной статистики ежегодно публикует статистические материалы по самому широкому спектру социальных, экономических, демографических и прочих общественно значимых областей жизнедеятельности, делает их сравнительный анализ за несколько лет. Эти данные необходимо использовать при разработке нормативных актов, направленных на урегулирование общественных отношений.

Несмотря на большой объем информации, во многом определяющий круг важнейших государственно-правовых явлений и тенденций развития общественных отношений, фактическое использование данных статистического наблюдения в решении нормотворческих задач в настоящее время все еще незначительно. Это объясняется отсутствием специалистов, способных оценить какие данные могут служить обоснованием для принятия или, напротив, отклонения того или иного варианта правового урегулирования конкретных общественных отношений.

Представляется, что прогноз должен быть составлен в соответствии со следующими правилами:

1) необходимо изучить возможные варианты развития прогнозируемого нормативного правового акта с целью определения наиболее оптимального решения;

2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Методология прогнозирования включает не менее семи-восьми методов, которые описаны в правовой литературе - экстраполяция, программно-целевой, моделирование, математические модели и т.д.

Можно выделить два вида юридических прогнозов: «чистые» юридические прогнозы, например, когда по определенным параметрам оценивается судьба конкретного закона; юридические прогнозы, «встроенные» в социально-экономические, экологические, оборонные, международнополитические и другие прогнозы.

Проведение «встроенных» прогнозов требует комплексного подхода. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 содержатся сценарные условия социально-экономического развития страны, определены прогнозные показатели. Однако необходимо выявлять корреляцию меры правового опосредования ряда показателей, которые находят свое отражение в правовых актах (например, инвестиции в уставный капитал, платные услуги населения, оборот розничной торговли). Эта корреляция требует серьезных размышлений.

Для долгосрочных прогнозов целесообразно привлечение широкого круга знаний из различных областей науки. Особенно полезными с точки зрения правового прогнозирования представляются существующие социологические разработки, среди которых можно выделить, например, классические труды М. Вебера и П.А. Сорокина. В целом при составлении долгосрочных прогнозов необходимо учитывать наработки, которые представлены в фундаментальных трудах и литературе прошлых лет.

Необходимо использование при проведении правового прогнозирования социологических методов познания. При этом, например, могут быть проведены опросы населения о недостатках и достоинствах правоприменительной сферы. Причем социологические опросы могут объективно показать ту сферу, которую юристы зачастую не замечают. Сейчас разрабатываются новые виды социологических инструментов - специализированные виды глубинных интервью, специальные анкеты, ориентированные на особые категории граждан. В целом при составлении прогнозов следует опираться не только на мнение правоведов и юристов-практиков, но и смотреть, что думают клиенты системы - граждане, и здесь без социологов не обойтись.