§4. Предупреждение злоупотребления должностными полномочиями

!См.: Архив прокуратуры Новосибирской области, уголовное дело № 25516, по обвинению Селивановой Л.Ф.

«Предупреждение преступности - это целенаправленное воздействие государства, общества, физических и юридических лиц на процессы детерминации и причинности преступности в целях недопущения вовлечения в преступность новых лиц, совершения новых криминальных деяний, расширения криминализации общественных отношений»1.

В системе предупреждения злоупотребления должностными полномочиями, как и в системе предупреждения преступности, можно выделить три вида: общее, специальное и индивидуальное предупреждение. Разграничением выделения служит масштаб предупредительной деятельности.

Общее предупреждение злоупотребления должностными полномочиям - это система мер по устранению процессов детерминации и причинности преступности, воздействующих на всех должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Сил Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, и при этом создающих вероятность преступного поведения практически всех представителей указанных групп. К общим видам предупреждения данного преступления мы относим:

1. развитие и совершенствование экономических отношений, что неразрывно связано с повышением жизненного уровня и материального благосостояния должностных лиц;
2. совершенствование законодательства Российской Федерации, в том числе принятие закона о борьбе с коррупцией;
3. повышение уровня культуры должностных лиц, улучшения их образования, а, следовательно, воспитанности, установления нравственных взглядов;
4. создание органов социального контроля за должностными лицами и принимаемыми ими решениями;

’Теоретические основы предупреждения преступности.

5. установление корпоративного контроля за должностными лицами, создание суда чести должностных лиц, по примеру суда чести офицерского состава в органах внутренних дел.

Меры общего предупреждения преступности, как и отдельного преступления -              злоупотребления должностными              полномочиями,

разрабатываются не криминологами, а иными специалистами - экономистами, социологами, политологами, социальными психологами и др.

Специальное              предупреждение злоупотребления              должностными

полномочиями -              это целенаправленный процесс              использования

криминологических знаний и навыков для регулирования поведения должностных лиц в целях соблюдения уголовно-правовых норм.

К специальным видам предупреждения злоупотребления должностными полномочиями мы относим:

1. организационные меры, направленные на устранение недостатков в контроле и его совершенствование, совершенствование деятельности по подбору и расстановке кадров, включая предупреждение проникновения в управленческий аппарат лиц, не заслуживающих доверия по деловым и моральным качествам;
2. экономические меры, в том числе, меры по повышению материальной обеспеченности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации; меры повышения материальной ответственности лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, за использование должностных полномочий в корыстных целях;
3. идеологические меры - воспитание чувства ответственности должностных лиц за порученное дело, нетерпимости к любым нарушениям законности, правовоспитательная работа по вопросам ответственности за злоупотребления должностными полномочиями;
4. правовые меры:

• совершенствование законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями, в части конкретизации оценочной категории - существенности вреда, и дачи точных формулировок должностного лица, назначение санкции за данное преступление только в виде лишения свободы;
• совершенствование норм, регулирующих деятельность правоохранительных органов по борьбе со злоупотреблениями должностными полномочиями - отстранение должностного лица от занимаемой должности в момент возбуждения уголовного дела и до принятия окончательного решения судебными органами;
• совершенствование правоприменительной практики, в том числе практики предупреждения злоупотребления должностными полномочиями в виде вынесения постановления об устранении причин и условий совершения преступления.
  Еще не всегда, а в некоторых случаях несвоевременно, органы предварительного следствия и              суды должным образом выполняют возложенную на них уголовно-процессуальным законом обязанность принимать профилактические меры по расследуемым и разрешенным ими делам о злоупотреблении должностными полномочиями. В ходе анализа уголовных дел установлено, что только в 4 % случаев указанные органы выносили постановления об устранении причин и условий, способствующих совершению злоупотребления должностными полномочиями.

Огромное значение для              обеспечения всех этих направлений

специального предупреждения имеет прокурорский надзор за исполнением должностными лицами законодательства о порядке управления, контроля за этой деятельностью и ответственности за допускаемые злоупотребления. Так, ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре» включает в предмет надзора следующие обстоятельства: «соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории              РФ, федеральными министерствами,

государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций»1.

Указанные недостатки применения правовых средств в борьбе со злоупотреблениями должностными полномочиями подрывают воспитательное значение принципа неотвратимости наказания и существенно влияют на формирование обстановки безнаказанности.

Индивидуальное предупреждение злоупотребления должностными полномочиями - это устранение причин и условий преступного поведения на индивидуальном уровне, применительно к отдельному должностному лицу. Другими словами, как правильно указывает В.Е. Эминов: «Предупреждение индивидуальное - воздействие на криминогенные факторы и условия, способствующие совершению преступлений определенным лицом»2.

Индивидуальное предупреждение включает воздействие на:

1. среду должностного лица;
2. характеристики должностного лица, прежде всего личностные;
3. процессы взаимодействия данного должностного лица со средой.

Оздоровление среды должностного лица - важное средство

оздоровления его образа жизни, исключения криминальных контактов и возможности использовать свое должностное положение вопреки интересам службы из корыстной заинтересованности.

Положительное изменение личностных и других характеристик должностного лица позволяет обеспечить его автономное устойчивое правомерное поведение в разных обстоятельствах, исключать поиск им

*См.: Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ) (с изменениями на 4 ноября 2005 года) // Собрание законодательств Российской Федерации. - №47. -20.11.95. -Ст. 4472.

криминология: Учебник / Под ред. Акад. В.Н. Кудрявцева, проф. В.Е. Эминова. - М.: Юрист, 1995. - С. 456.

негативных контактов и возможностей злоупотребить своим должностным положением.

Коррекция процессов взаимодействия должностного лица со средой - это, к примеру, включение его в систему позитивных социальных связей, или если это позволяет закон, исключение негативных контактов (запрещение посещения казино, питейных заведений).

При избрании конкретных должностных лиц, в отношении которых осуществляется индивидуальное предупреждение, учитываются следующие обстоятельства:

1. Характеристика деятельности должностного лица, к примеру, такой, которая закономерно бывает, связано с преступным поведением. Дорогие зарубежные поездки, приобретение дорогостоящей машины, элитной квартиры должностным лицом со скромным заработком являются симптомом для проявления к нему внимания.
2. Характеристика социальной среды должностного лица. Соответственно выделяются те лица, которые находятся непосредственно, или испытывают влияние, или ориентируются на среду, в которой совершаются правонарушения, закономерно связанные с преступным поведением.
   Как правило, это налицо в тех государственных или муниципальных органах, где выдаются разрешения (лицензии) на определенную деятельность; выделяются квоты; распределяются субсидии, субвенции и дотации.

Выяснение указанных обстоятельств поможет подобрать индивидуальную схему по предупреждению злоупотребления должностными полномочиями конкретного должностного лица.

В предупреждении злоупотребления должностными полномочиями можно выделить следующие этапы:

1. раннее предупреждение;
2. непосредственное предупреждение;

Критерием их разграничения служит время принятия соответствующих мер относительно времени преступного поведения должностного лица.

Раннєє предупреждение злоупотребления должностными полномочиями - это устранение причинности злоупотребления должностными полномочиями до порождения ими негативных социальных отклонений, закономерно предшествующих преступному поведению. Это своевременное выявление и эффективное разрешение возникающих проблем и противоречий. Например, можно предположить, что должностное лицо, распределяющее многомиллионные квоты на вылов рыбы, получая 10000 рублей в месяц, будет использовать должностное положение вопреки интересам службы из корыстной заинтересованности, в случае его материальной заинтересованности. В данном случае будет целесообразно, если квоты будут распределяться комиссией при открытом голосовании. Или другой яркий пример, когда избираются депутаты законодательного собрания, и их источники предвыборной кампании неизвестны, а это, как правило, успешные предприниматели, представители крупных корпораций, чьи интересы будут затронуты в данном регионе, то впоследствии данное должностное лицо лоббирует интересы указанных структур. В данном случае, целесообразно ужесточить предвыборное финансирование кандидатов в высокопоставленные должностные лица.

Непосредственное предупреждение злоупотребления должностными полномочиям - это устранение причинности злоупотребления должностными полномочиями на этапе перерастания негативных социальных отклонений в злоупотребление.

В заключение остановимся на субъектах предупреждения злоупотребления должностными полномочиями. Как мы знаем, этим занимается государство и институты гражданского общества, государственные и негосударственные органы и организации, юридические лица и граждане. В данном случае, применительно к указанному преступлению, остановимся на следующих субъектах предупреждения должностной преступности - подразделения по борьбе с организованной преступностью - системы МВД, и нами определенный орган - комитет по социальному контролю над должностными лицами и принимаемыми ими решениями.

В первом случае - МВД России является наиболее оперативной структурой по выявлению коррупции среди должностных лиц, обладающей многолетним опытом борьбы в данной области, имеющие потенциал и наработки. Но, данной структуре не хватает полномочий. Как уже указывалось, целесообразно наделить правоохранительные органы правом отстранять от занимаемой должности должностных лиц, в отношении которых, возбуждено уголовное дело за совершение должностного преступления, на период расследования уголовного дела и до судебного решения.

Комитет социального контроля над должностными лицами и принимаемыми ими решениями - это нами определенный орган, который в указанный момент не существует, но в ходе проведения исследования, на наш взгляд, нашел свое место. Целесообразно на данный момент, в период реформы административного аппарата, комитет подчинить непосредственно Президенту Российской Федерации и наделить полномочиями проведения экспертиз, принимаемых решений должностными лицами, контроль над расходами

!См.: Яркий пример указанной порочной практике был в ГУВД Новосибирской области в период службы начальника А.Н. Соинова с 1995 г. по 2004 год. Так, в 2003 году по инициативе МВД России на территории Новосибирской области шесть раз вводилась операция «Вихрь - Антитеррор», а начальник ГУВД Новосибирской области А.Н. Соинов помимо этого вводил указанную операцию еще одиннадцать раз, с усилением несения службы, без последующей компенсации для сотрудников ОВД.

должностных лиц. Решения комитета, на наш взгляд, должны быть распорядительно рекомендательными. На сегодняшний день в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации существует подобная структура - комиссия по противодействию коррупции. Согласно раздела I Постановления ГД ФС России № 412-IV ГД от 20.04.2004 г., указанная комиссия образована в целях:

«1) осуществления в пределах своих полномочий деятельности, направленной на противодействие коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;

2. анализа федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;
3. подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции»1.

Таким образом, подводя итог предупреждения злоупотребления должностными полномочиями, можно сказать, что предупреждение прямо зависит от соблюдения принципа неотвратимости ответственности самих должностных лиц, виновных в злоупотреблении должностными полномочиями, невзирая на служебное положение и прошлые заслуги. Кроме того, на данный момент, в период реформы органов государственной власти, введения новых законодательных актов в социальной сфере, получения сверх доходов от реализации нефти и газа, предупреждение данного вида преступления становиться особенно актуальным.

!См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 20.04.2004 г. № 412 - IV ГД «О комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции» // Собрание законодательств Российской Федерации. - 03.05.2004. - № 18.