§ 3. Контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания

В науке под социальным контролем понимается определенная система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с последующим сообщением об обнаруженных недостатках, нарушениях, отклонениях компетентному органу для принятия необходимых мер. Иногда контролирующий субъект наделяется правом самостоятельного применения некоторых мер предупреждения и пресечения нарушений.

В зависимости от характера субъектов, осуществляющих социальный контроль, различают два основных его вида — государственный и общественный, в рамках которых выделяют последующие разновидности (некоторые из них будут рассмотрены ниже). Формы и методы социального контроля весьма разнообразны: учет, наблюдение, инспектирование, ревизия, надзор и др. Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, входят в качестве одного из элементов в систему органов государственного управления. Поэтому контроль за их деятельностью имеет содержание, формы и методы, присущие социальному контролю в целом. Наряду с этим он обладает и некоторыми особенностями, обусловленными спецификой уголовно-исполнительных правоотношений.

Контроль за деятельностью по исполнению уголовных наказаний имеет важное общественно-политическое значение, так как в основном направлен на защиту конституционных и иных законных прав и свобод осужденных.

Разновидностями государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, являются: контроль органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебный контроль, ведомственный контроль и прокурорский надзор.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, как указано в ст. 19 УИК РФ, осуществляют контроль за деятельностью расположенных на их территориях учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления такого контроля в настоящее время регулируется Конституцией и иными законами РФ, определяющими правомочия названных органов, а также нормами УИК РФ. Наряду с этим специалисты считают необходимым принятие в ближайшем будущем специального федерального закона о контроле за учреждениями и органами, исполняющими наказания.5

В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание и Правительство.

Президент России осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью Правительства РФ, в том числе и в части исполнения наказаний. На основании ч. 2 ст. 85 Конституции РФ он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия .этих актов Конституции и федеральным законам России, международным обязательством Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент вправе издавать не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам указы и распоряжения по вопросам исполнения наказаний, утвер- ждает соответствующие законы, принятые Федеральным Собранием России.

Федеральное Собрание Российской Федерации, включающее Сивет Федерации РФ и Государственную Думу РФ, осуществляет контроль прежде всего при подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания.

Обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью входят в задачи Правительства России в соответствии с п. «е» ст. 114 Конституции РФ. В связи с этим Правительство осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, создает надлежащие социально-экономические условия для функционирования, принимает нормативные акты по вопросам исполнения наказания. Особое внимание при этом уделяется вопросам обеспечения законности, соблюдения прав человека.

Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществлять контроль за расположенными на их территории учреждениями и органами, исполняющими наказания, обусловлено положениями п. «б» и «л» ст. 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

кадры судебных и правоохранительных органов.

Однако ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» предусматривает, что органы государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в пределах их полномочий: 1)

входят с предложениями или дают согласие на создание и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания, а также о назначении на должность и освобождении от должности начальников соответствующих территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы; 2)

оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала учреждений, исполняющих наказания; 3)

создают учреждениям, исполняющим наказания, условия для их деятельности и привлечения осужденных к труду, а также обеспечивают реализацию гарантий правовой и социальной зашиты персонала учреждений и членов их семей; 4)

привлекают для ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и других чрезвычайных обстоятельств персонал дислоцированных в районах указанных событий учреждений, исполняющих наказания; в случаях, не терпящих промедления, с уведомлением соответствующих территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы; 5)

устанавливают для персонала дополнительные гарантии социальной защиты за счет соответствующих бюджетов.

Этими же полномочиями (за исключением предусмотренных п.1) обладают и органы местного самоуправления, которые также определяют границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и устанавливают режимные требования на этих территориях.

В процессе реализации вышеперечисленных прав органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления фактически получают возможность для осуществления контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

Судебный контроль является одной из наиболее действенных форм поддержания законности при исполнении наказаний, защите прав и интересов осужденных от необоснованных ограничений.

бГ| основания такого контроля предусмотрены в нормах уголовного и уголовно-процессуального права, а также в иных федеральных законах, например в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

К сожалению, судебный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, по ряду объективных и субъективных причин во многих случаях осуществляется формально, без тщательного изучения соответствующих ситуаций. Складывается и слабая информированность осужденных, вследствие чего их обращения в суд довольно редки. С учетом этих обстоятельств в УИК РФ предусмотрена ст. 20, специально посвященная судебному контролю.

Согласно ч. 1 данной статьи суд имеет право и обязан контролировать исполнение наказаний при решении вопросов, отнесенных законом к его компетенции, в частности — об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до восьми лет, а также об изменении вида исправительного учреждения. При обнаружении нарушений закона, недостатков в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, суд в предусмотренных законом процессуальных формах ставит об этом в известность не только названные учреждения и органы, но и управляющие ими организации, в необходимых случаях — прокуратуру, для принятия надлежащих мер. Органы и должностные лица, которым адресованы эти обращения, в установленные законом сроки обязаны проинформировать суд об их исполнении.

Наряду с этим, как указано в ч. 2 ст. 20 УИК РФ, суд вправе рассматривать жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания. Однако такого рода жалобы возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством. Например, в ч. 3 ст. 104 УИК РФ осужденным предоставлено право обжаловать в суд решение администрации исправительного учреждения об исключении из общего трудового стажа при систематическом уклонении от работы соответствующего периода времени.

Из текста закона также следует, что осужденный вправе обжаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, по вопросам, обозначенным в ч.

На основании ст. 21 УИК РФ за деятельностью учреждении и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. Фактически ими могут выступать уполномоченные субъекты, представляющие Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство юстиции России. Например, по отношению к исправительным учреждениям контролирующими инстанциями являются УИН УВД республики, края, области в составе РФ и ГУИН МВД России.

На практике сложились две основные формы ведомственного контроля — инспектирование и отчетность нижестоящих учреждений и органов. По результатам контроля дается оценка их работе, намечаются конкретные меры по устранению недостатков и факторов, их порождающих.

Порядок осуществления ведомственного контроля регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих министерств.

Наиболее широко применяемой разновидностью государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, является прокурорский надзор. В соответствии с гл. 3 Закона «О прокуратуре Российской.Федерации» от 17 января 1992 г. надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, является одной из относительно самостоятельных отраслей прокурорского надзора. В связи с этим в системе органов прокуратуры выделены специальные подразделения для осуществления постоянного наблюдения за соблюдением законности учреждениями и органами, исполняющими наказания. В ст. 22 УИК РФ содержится общее указание на то, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. Более детальная регламентация прокурорского надзора в этой сфере содержится в ст. 28 — 30 вышеупомянутого Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Предметом надзора являются: —

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных учреждениях, исполняющих наказания и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; —

установленные уголовно-исполнительным законодательством порядок и условия содержания лиц в названных учреждениях; —

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Наряду с этим прокурор осуществляет надзор за законностью применения персоналом уголовно-исполнительной системы физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия согласно ст. 28 Федерального закона от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Для осуществления надзора закон наделяет прокурора следующими правами: посещать в любое время учреждения, исполняющие наказания; опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами на осужденных, с оперативными материалами; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, и опротестовывать их с случае несоответствия закону, приостанавливать действие опротестованных актов; требовать объяснений от должностных лиц. Прокурор также имеет право отменять дисциплинарные взыскания, незаконно наложенные на осужденных в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий отбывания наказаний подлежат немедленному исполнению администрацией соответствующих учреждений и органов. В целях создания максимально благоприятных условий для осуществления государственного контроля ч. 1 ст. 24 УИК РФ наделяет ряд долж- ностных лиц правом посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. К числу таких лиц относятся:

а) Президент Российской Федерации, Председатель Правительства России, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также президенты и главы правительств субъектов РФ, главы органов местного самоуправления — по месту нахождения учреждений и органов, исполняющих наказания;

б) Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях;

в) должностные лица вышестоящих органов;

г) судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания;

д) депутаты и члены комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, — в пределах соответствующих территорий.

Должностные лица, имеющие право на посещение учреждений и органов, исполняющих наказания, могут встречаться с осужденными и сотрудниками названных организаций, получать от них необходимые сведения, принимать жалобы и заявления, знакомиться с документами в пределах, предусмотренных законом. При посещении учреждений и органов, исполняющих наказания, названные должностные лица обязаны предъявлять документы, удостоверяющие их личность и полномочия.

Другим видом контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотренным уголовно-исполнительным законодательством, является общественный контроль. Так, ч. 2 ст. 23 УИК РФ предусматривает, что такой контроль могут осуществлять общественные объединения на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Принципиальная возможность участия общественных объединений в контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, вытекает из ст. 30 Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений. Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявлений принципа демократизма в уголовно-исполнительном законодательстве, позволяющем использовать дополнительные, отличные от государственных средства защиты законных прав и интересов осужденных.

Общественные объединения могут способствовать расширению гласно-

—| сти при исполнении наказаний, привлекать внимание широкой общественности к фактам нарушений законности, привлекать специалистов, не состоящих на государственной службе, к обсуждению вопросов совершенствования уголовно-исполнительной деятельности.

В юридической литературе отмечается, что участие общественных объединений в защите гражданских прав и свобод осуществляется на двух уровнях: персональном и нормативном (неперсонифицированном). В первом случае общественное объединение выступает как консультант, оказывающий определенного вида услугу нуждающемуся в помощи гражданину, т.е. как вспомогательный по отношению к государственному органу институт; во втором — объединения граждан могут представлять и защищать интересы определенных групп граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, добиваясь нормативного регулирования определенных общественных отношений.6

Формы участия общественных объединений в контроле за соблюдением законности учреждениями и органами, исполняющими наказания, довольно разнообразны. Наиболее распространенной является деятельность органов адвокатуры по защите законных прав и интересов осужденных. Как отмечалось в предыдущей главе учебника, осужденные, отбывающие наказания, вправе беспрепятственно пользоваться услугами адвокатов. При этом адвокаты, консультирующие осужденных по вопросам защиты их прав и законных интересов и представляющие интересы своих клиентов в суде, могут сообщать о ставших им известными случаях нарушений закона в прокуратуру и другие государственные органы.

В последние годы резко возросла активность различных правозащитных общественных объединений в осуществлении контроля за деятельностью исправительных учреждений. За деятельностью российских учреждений и органов, исполняющих наказания, внимательно наблюдают некоторые международные неправительственные организации, такие как «Международная амнистия», «Международная тюремная реформа» и т. п. Все большее участие в работе с осужденными принимают различные религиозные организации, конфессии, получившие в соответствии со ст. 14 УИК РФ доступ в учреждения уголовно-исполнительной системы. Наряду с этим ст. 142 УИК РФ предусматривает возможность создания при воспитательных колониях таких общественных объединений, как попечительские советы и родительские комитеты. Их основная цель состоит в оказании помощи администрации учреждений в исправлении осужденных, в их трудовом и бытовом устройстве после освобождения и т. п. Это отнюдь не исключает участия данных общественных объединений в осуществлении контроля за соблюдением законов администрации колоний.

В ближайшем будущем предполагается принятие некоторых новых федеральных законов и нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее расширение возможностей участия общественных объединений в контроле за учреждениями и органами, исполняющими наказания.

Из текста ч. 2 ст. 24 УИК РФ вытекает возможность участия в общественном контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, представителей средств массовой информации и иных лиц (например, представителей шефских, благотворительных организаций и т. п.). Они также имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, по специальному разрешению администрации этих учреждений и органов либо вышестоящих органов. В части осуществления контрольных функций этими представителями общественности законом предусмотрены лишь некоторые разумные ограничения, направленные на защиту конституционных прав и обеспечение надлежащей безопасности и охраны осужденных.

В частности, ч. 3 и ч. 4 ст. 24 УИК РФ предусмотрено, что кино-, фото- и видеосъемка осужденных, их интервьюирование осуществляются с согласия в письменной форме самих осужденных. Кино-, фото- и видеосъемка объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, осуществляются с разрешения в письменной форме администрации учреждения или органа, исполняющего наказание.