§2. Поняття адміністративного процесу

Питання про сутність адміністративного процесу в адміністра­тивно-правовій науці наразі належить до найбільш дискусійних. Це обумовлено історією розвитку України як незалежної держави та особливостями формування її правової системи.

По-перше, під поняттям «адміністративний процес» деякі вчені розуміють діяльність щодо розгляду і вирішення адміністра­тивних справ як суб’єктами публічної адміністрації, так і судами. Наприклад, О. В. Кузьменко у посібнику «Курс адміністративного процесу» визначає його як врегульовану адміністративно-процесу­альними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямовану на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права у про­цесі розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Водно­час вона зараховує до структури адміністративного процесу прова­дження в адміністративному суді (адміністративно-судочинські провадження)^[2], хоча адміністративні суди до публічної адміністра­ції не належать.

По-друге, окремі автори визначають адміністративний процес як діяльність щодо розгляду і вирішення адміністративних справ суб’єктами публічної адміністрації. Так, О. М. Бандурка ро­зуміє під адміністративним процесом вид юридичного процесу, який регламентує порядок розгляду і розв’язання конкретних адміністра­тивних справ як діяльність, що ґрунтується на нормах адміністрати­вно-процесуального права, виконавчих органів держави та їх посадо­вих осіб, а також інших уповноважених на те суб’єктів щодо реаліза­ції норм матеріального адміністративного права, а в низці випадків - і матеріальних норм інших галузей права^[3].

По-третє, значна кількість авторів після ухвалення у 2005 р. КАС України і формування адміністративного судочинства розглядає ад­міністративний процес виключно як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ.

Для того щоб обґрунтувати позицію авторів цього посібника щодо розуміння сутності адміністративного процесу, звернемось до основних етапів формування його теорії.

Думка про те, що адміністративний процес є видом судового процесу, що створює разом із цивільним та кримінальним процесом єдину систему судового права, висловлювалася ще на початку ХХ сто­ліття і була підтримана також першими радянськими вченими-пра- вознавцями, які говорили про необхідність створення в СРСР адміні­стративної юстиції. Проте вже із середини 20-х років ставлення до адміністративного процесу починає змінюватися, а думки вчених та політичних діячів зводяться до ідеї, що інститут адміністративної юстиції є чужим радянському адміністративному праву, що він є ін­ститутом буржуазного права, який у СРСР не може застосовуватися. Отже, із середини 20-х і до початку 60-х років вважалося, що в СРСР адміністративної юстиції взагалі не може бути. Саме у цей період склалося розуміння адміністративного процесу, обумовлене не­обхідністю регламентації діяльності органів державного уп­равління, яке продовжує існувати і досі.

Із здобуттям Україною незалежності почався процес форму­вання не лише нового державного апарату, а й нової правової сис­теми. У 90-х рр. минулого століття було розроблено Концепцію ад­міністративної реформи, а також Концепцію реформи адмініст­ративного права, в яких передбачалось, крім іншого, створення системи адміністративних судів і запровадження тим самим адмі­ністративної юстиції. Намічалося розроблення двох великих кодифікованих актів - Адміністративно-процедурного кодексу й Ад­міністративного процесуального кодексу. Їх ухвалення мало повністю змінити підходи до розуміння адміністративного процесу, який, нага­даємо, до того розглядався як діяльність органів державного управ­ління щодо розгляду індивідуальних справ. Після ухвалення згада­них кодексів така діяльність мала отримати назву «адміністративна процедура», а процесом називався б судовий розгляд адміністратив­них справ.

Якби таке законодавче розмежування відбулося б, це назавжди припинило б суперечки щодо розуміння адміністративного процесу. Проте історія пішла дещо іншим шляхом. Із часом проєкти було розро­блено, але ухвалено лише один кодекс, та й то із зміненою назвою - Кодекс адміністративного судочинства. Інший проєкт після кількох подань на розгляд Верховної Ради України так і лишився проєктом, причому востаннє він подавався вже під назвою Закон «Про адмініс­тративну процедуру». Саме відсутність цього акта і стала головною причиною термінологічної плутанини, коли в юридичній науці скла­лося дві концепції розуміння терміна «адміністративний процес» - судова та управлінська. Проте згадані правові явища (судовий роз­гляд адміністративних справ та правозастосовна діяльність суб'єктів публічної адміністрації) є настільки різними, що вони не можуть ви­значатися за допомогою того ж самого терміна, навіть якщо до нього додають прикметники «судовий» («судовий адміністративний про­цес») чи «управлінський» («управлінський адміністративний про­цес»). У цій ситуації вихід може бути лише один: кожен із названих видів діяльності має отримати властиву лише йому назву, яка б не викликала жодного різночитання і була б чіткою та однозначною.

Як уже зазначалося, деякі автори не лише продовжують викори­стовувати термін «адміністративний процес» щодо обох видів діяль­ності - управлінської і судової, але й об'єднують їх під цим терміном. Як наслідок можна стверджувати про існування так званого «широ­кого» розуміння адміністративного процесу, яке охоплює і адмі­ністративну процедуру, й адміністративне судочинство, та «вузь­кого», коли адміністративним процесом визнається лише адмініст­ративне судочинство. У перспективі, як уявляється, саме такий під­хід отримає загальне визнання, проте зараз ми використовувати­мемо широке тлумачення адміністративного процесу.

Для розуміння сутності адміністративного процесу вихідне зна­чення має теорія юридичного процесу, адже і адміністративна про­цедура, й адміністративне судочинство є його різновидами. Ця тео­рія не лише визначає методологічні засади здійснення зазначеного

Розділ І. Вступ до навчальної дисципліни «Адміністративний процес» виду діяльності, але й містить загальні принципи реалізації інших процесуальних галузей: конституційного процесу, кримінального процесу, цивільного процесу, господарського процесу, нотаріаль­ного процесу, бюджетного процесу та податкового процесу. Адмініс­тративний процес як різновид юридичного процесу здійснюється за правилами і принципами останнього, «успадкувавши» його фунда­ментальні поняття та категорії.

Найбільш змістовно про сутність юридичного процесу свідчать його ознаки:

1) юридичний процес - це розгляд певної юридичної справи; за­звичай як юридичну справу кваліфікують або правопорушення, або спір про право;

2) юридичний процес становить діяльність щодо здійснення операцій із нормами права;

3) правова природа процесу загалом, серед іншого й адміністра­тивного, проявляється передусім і головним чином у його юридич­них результатах;

4) зазвичай кожен вид процесу має своїм джерелом відповідну гілку державної влади і є юридичною формою її діяльності;

5) процес - динамічне поняття, яке характеризує досить скла­дну діяльність відповідних органів державної влади, через яку реалі­зуються їх функції - законодавчі, виконавчі, правоохоронні тощо;

6) для деяких різновидів юридичного процесу (цивільного, ад­міністративного та кримінального) характерним є те, що вони об'єд­нують низку проваджень;

7) незалежно від наявності чи відсутності в структурі процесу проваджень кожен його вид являє собою діяльність, яка прохо­дить певні стадії; співвідношення між якими можна подати як таку послідовність: юридичний процес - провадження - стадія.

Отже, юридичний процес - це врегульована нормами націона­льного права, тривала у часі послідовна діяльність суб'єктів владних повноважень та інших учасників процесуальних правовідносин, спрямована на реалізацію матеріальних норм права різної галузевої належності з метою досягнення юридично значущого результату.

Охоплювати назвою «адміністративний процес» згадані два види державної діяльності - адміністративну процедуру й адмініст­ративне судочинство - дає змогу також їх основний зміст: в обох ви­падках його становлять розгляд і вирішення адміністративних справ, тобто справ, які виникають з адміністративних правовідно­син. У згаданому проєкті закону «Про адміністративну процедуру» адміністративна справа визначається як справа, що стосується публі­чно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи

чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених зако­ном обов’язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розг­ляд якої здійснюється адміністративним органом. У свою чергу, у ст. 4 КАС України також дано визначення адміністративної справи - це пе­реданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-вла­дні управлінські функції, зокрема на виконання делегованих повно­важень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням та­кою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає ад­міністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних по­вноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб’єктом ви­борчого процесу чи процесу референдуму, і спір виник у зв’язку із по­рушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повнова­жень або іншої особи. Отже, в обох випадках справи виникають саме з адміністративних правовідносин, що дає підстави для розгляду за­значених видів діяльності в межах однієї навчальної дисципліни, хоча розглядатись вони будуть як самостійні явища.