Форма, зміст і вимоги до рішення адміністративного суду

З розгляду ознак рішень випливає, що чисельність і змістовність процесуальних питань, які доводиться вирішувати суду під час розгляду справ адміністративної юрисдикції, обумовлюють прийняття цим органом правосуддя різноманітних й відмінних за своєю суттю, формою та ознаками процесуальних документів.

В адміністративно-правовій науці не було єдності у поглядах вчених щодо змістовності рішення, ані щодо вимог до нього. Ситуація пояснюється багатьма чинниками, серед яких можна зазначити і так звану «нетрадиційність» адміністративного процесу порівняно з іншими різновидами юридичного процесу. Вперше ці ознаки виділив В. Градовий [38], які до цього часу залишаються домінуючими в сучасній адміністративно-правовій науці. Відсутність унормованого підходу до змісту і вимог формування адміністративних рішень обумовлює науковий пошук оптимальних варіантів.

Узагальнений аналіз наявної літератури та нормативних актів дозволяє стверджувати, що в цих питаннях є багато прогалин. Завдяки певному дещо звуженому підходу до розуміння форми і змісту адміністративного рішення в рамках юрисдикційної концепції й залишення поза узагальненими термінами більшість дослідників не вдаються особливо до сутності цих понять [175].

Отже, форма, як філософська категорія [173], виражає спосіб існування певного змісту в його різних модифікаціях, а зміст виражає внутрішню єдність всіх елементів, сторін, властивостей, явищ в їх взаємодії, які відрізняють даний предмет від інших. Протиріччя між формою і змістом на певному етапі вирішується відторгнення старої форми і переробка старого змісту, виникає нова форма, адекватна зміненому змісту [22].

В рамках наукової юридичної парадигми форму і зміст розглядатимемо в даному розділі як вимогу таку, що спроможна відкрити нову реальність, не посилаючись на старі догми, а на нову реальність дисциплінарної семантики термінологічної означеності цих понять, як вони утвердились у класичній юридичній науці і в законодавстві [135].

Згідно статті 162 КАСУ формою рішення є постанови і ухвали. Основі ознаки постанови і ухвали розглянуті у попередньо викладеному матеріалі. Проте, слід визнати, що стосовно постанови основні ознаки такі: є формою рішення адміністративного суду; ця форма тільки письмова; приймається іменем України; стосується вирішення вимоги адміністративного позову по суті. Основними ознаками ухвали адміністративного суду першої інстанції названі: є формою рішення суду; ця форма може бути двох видів - письмова або усна; стосується процедурних питань розгляду адміністративної справи.

Отже, спільними ознаками постанови і ухвали є те, що обидва процесуальних акти - це документи з адміністративних справ у адміністративному суді є формами рішення суду. Однак вони суттєво відрізняються одна від одної за змістом - постанова стосується вирішення адміністративної справи по суті, а ухвала - процедурних питань. За формою зовнішнього вираження судові рішення, як відомо, можуть бути письмовими або усними. Постанови суду можуть мати лише письмову форму, а ухвали письмову або усну. При цьому ухвали за наслідками розгляду апеляційних або касаційних скарг викладаються виключно у письмовій формі.

КАСУ вимагає дотримання відповідної процесуальної форми та змісту постанов та ухвал суду, що викладаються окремим документом. Як відомо, зміст постанови складається з чотирьох частин: вступної, описової, мотивувальної і резолютивної (ст. 163 КАСУ). Такий саме зміст має і постанова щодо частини позовних вимог. Структура ухвали, яка викладається окремим документом, також складається з чотирьох частин: вступної, описової, мотивувальної і резолютивної (ст. 165 КАСУ), проте змістовне наповнення ухвали дещо інше, порівняно із постановою.

Як ми бачимо, поряд з вступною і описовою частинами змісту судового рішення, має бути обґрунтованою мотивувальна частина, де наводяться всі міркування суду, на яких ґрунтується рішення справи, фактичні і юридичні мотиви висновків суду в справі. Законність рішення суду визначає його право осудність - це якісний стан рішення, що характеризується правильним застосуванням судом норм права, додержанням процесуального порядку, форми, здійснення прав і обов’язків суб’єктів процесуальних взаємовідносин та правильною реалізацією цих повноважень, суду.

Аналіз законодавчих актів засвідчує надзвичайну складність нашого законодавства, а отже, і об’єктивні труднощі при користуванні ним, якщо взяти до уваги, що кількість законів і підзаконних актів з кожним роком збільшується, пропорційно зростають складнощі визначення форми і змісту рішень. Підтвердженням цього є факт, що в існуючій статті 162 КАСУ вже передбачено вісім видів постанов, які приймає адміністративний суд першої інстанції у разі задоволення адміністративного позову повністю або частково, що створює певні труднощі в об’єктивності змісту цих рішень.

Найбільш неупорядкованою і недостатньо обґрунтованою, як показує практика, є мотивувальна частина, де не завжди наводяться всі міркування суду, на яких ґрунтується рішення справи, фактичні і юридичні мотиви висновків суду в справі.

Позитивне (об’єктивне) адміністративне судочинство при розгляді судових справ є сукупністю юридичних норм, направлених на з’ясування таких питань: чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги адміністративного позову та заперечення проти нього, і якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані (пропущення строку звернення до суду тощо), які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до спірних правовідносин; чи належить задовольнити позовні вимоги; як розподілити між сторонами судові витрати; чи є підстави допустити негайне виконання постанови суду; чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову [133].

Вимоги щодо змісту постанови суду апеляційної інстанції викладені в ст. 207 КАС України, в якому визначено суттєву відмінність структури постанови суду апеляційної інстанції від постанови суду першої інстанції є те, що в описовій частині стислого викладу постанови суду першої інстанції узагальнюються вимоги апеляційної скарги, обставин, які встановлені судом першої інстанції, а у резолютивній частині - у зазначенні висновку по суті вимог апеляційної скарги.

Постанова суду касаційної інстанції (вимоги щодо змісту наведені в ст. 232 КАСУ) відрізняється від постанов суду першої та апеляційної інстанцій тим, що в описовій частині вона містить короткий зміст рішень цих судів, короткий зміст вимог касаційної скарги, обставин справи, встановлених попередніми судовими інстанціями, а у мотивувальній має міститись посилання на право тому, що факти суд касаційної інстанції не встановлює. Резолютивна частина повинна містити висновок по суті вимог касаційної скарги позивача.

За елементами структури письмові ухвали схожі з постановами і складаються зі вступної, описової, мотивувальної та резолютивної частин. Проте зміст ухвал суду першої інстанції має певні відмінності від змісту постанов (ч. 1 ст. 165 КАСУ) тим, що у вступній частині відсутня вимога про зазначення предмета адміністративного позову, а в описовій частині суд вказує суть клопотання, ім’я (найменування) особи, що його заявила, чи інше питання, що вирішується ухвалою. Мотиви, з яких суд дійшов висновків, і закон, яким керувався суд викладаються у мотивувальній частині ухвали, а у резолютивній частині ухвали суд першої інстанції зазначається висновки суду, строк і порядок набрання ухвалою законної сили та її оскарження до вищої інстанції.

Вимоги щодо змісту усної ухвали викладені в ч. 2 ст. 165 КАСУ і стосуються висновку суду та мотивів, з яких суд дійшов такого висновку, тобто журнал чи протокол судового засідання має містити формулювання, аналогічні за змістом мотивувальній та резолютивній частинам письмової ухвали суду.

В той час структура письмових ухвал судів апеляційної та касаційної інстанцій визначена, відповідно, статтями 206 та 231 КАСУ, а змістовне наповнення цих ухвал близьке до постанов відповідного суду, за винятком висновків щодо суті вимог адміністративного позову позивача.

Таким чином, приходимо до висновку, що рішення адміністративного суду повинно відповідати певним вимогам. По-перше, воно повинно бути прийнято з дотриманням принципу законності, що передбачає, його винесення відповідно до норм адміністративного матеріального і процесуального права, а також, загальними цінностями природного права, особливо у випадках відсутності законодавчого регулювання кваліфікації окремих адміністративних спорів.

Одночасно, судове рішення повинно бути обґрунтованим, що є обов’язковою вимогою до судового рішення, яке передбачає обов’язок адміністративного суду спеціально і без наявності двозначності мотивувати вибір правових засад, на яких базувалося прийняте рішення, що вказує на відповідність мотивації адміністративного суду фактам доказового значення, які зробили можливим прийняття саме такого рішення по справі, а не іншого [27].

Разом з тим судове рішення повинно бути повним та вичерпним. У даному випадку адміністративний суд повинен вирішити повністю усі питання, які були предметом судового розгляду, остаточно вказати на задоволення або відхилення претензій громадянина та засоби реалізації порушених прав, що зумовлює закінчення технологічного правозахисного циклу і повне поновлення порушених прав громадянина без необхідності звернення до будь-яких інших правозахисних інстанцій.

Зауважимо, що такі вимоги щодо правової природи адміністративно- судового рішення не виключають можливості прийняття часткового рішення, коли буде розглянуто і вирішено частину спору, і проміжного - щодо допустимості скарги на рішення суду.

При цьому у будь-якому випадку, судове рішення має бути безумовним і таким, що може бути виконане, тобто, рішення адміністративного суду повинно мати певний фундамент щодо можливості його реального виконання, яке не може залежати від наявності або відсутності будь-якої умови, наприклад, питання поновлення певного порушеного права громадянина не може бути пов’язане умовою звільнення винуватої службової особи з посади чи переведення на нижчу.

Безумовно, прийняте рішення адміністративного суду змістовно вміщує: відомості про сторони спору законних представників або уповноважених із необхідною вказівкою на особливості їх статусу у судовому провадженні: відомості про найменування та склад адміністративного суду; обставини справи; правові та фактичні засади прийняття рішення; висновок адміністративного суду по спору; визначення порядку оскарження рішення та матеріальні витрати суду. Дані складові змісту судового рішення по адміністративній справі структурно поєднуються у вступну, описову, мотивувальну та резолютивну частини, де вступна частинна поєднує відомості про суб’єктів адміністративного судочинства - сторони та адміністративно-судову установу; описова - вміщує основні дані про сутність спору, вимоги скаржника та заперечення відповідача по скарзі, пояснення інших осіб, які беруть участь у справі, думки захисників із питань справи, застереження представника публічних інтересів та інші дані, які роблять можливим явне уявлення про характерні риси конфліктної ситуації по суті та можливі варіанти її вирішення.

Зміст мотивувальна частина адміністративно-судового рішення відіграє дуже важливу роль, оскільки він є базою для формулювання адміністративним судом висновків по справі суду і рішення адміністративний суд в цій частині посилається на матеріально-правові положення, тобто правове обґрунтування, якими він керувався при прийнятті відповідного рішення; суд може обґрунтовувати факт використання під час вирішення справи аналогії права чи закону, яким він керувався.

Особливого значення набуває об’єктивна істина, яка окрім фактичної сторони, завжди повинна нести оціночне правове навантаження, тому ігнорування вимоги про правове обґрунтування, яке є дуже суттєвим порушенням правил адміністративного судочинства і може бути підставою для скасування рішення по адміністративній справі; суд повинен вказати і на процесуальні норми, яким він керувався під час здійснення дій щодо розгляду і вирішення справи в судовому засіданні.

Що стосується мотивувальної частини, то вона окрім вказівки на правову норму, яка застосовується під час вирішення конкретної справи, вміщує докази по справі та висновки адміністративного суду щодо підтвердження або відхилення окремих фактів доказового значення, які створюють комплексне обґрунтування висновків щодо правової кваліфікації судової справи в адміністративно-правовому полі.

Резолютивна частина є найважливішою частиною рішення адміністративного суду, в якій формулюється відповідь на спірні питання адміністративно-правової справи складовими частинами резолютивного розділу рішення є: висновки адміністративного суду про задоволення вимог скарги або відхилення цих вимог; визначення шляхів поновлення порушених прав і суми відшкодування; перерозподіл судових витрат; вказівка про умови оскарження адміністративних судових рішень.

В адміністративному судовому для аргументації наслідків може існувати дві загальні санкції, на примусове застосування яких повинна вказувати резолютивна частина судового рішення; адміністративний суд своїм рішенням має право скасувати адміністративний акт, анулювати його юридичну силу частково або повністю, якщо даний акт визнаний неправомірним: по суті, тобто таким, що порушує законодавство про права і свободи громадян або суб’єктивні права громадян в окремих адміністративних правовідносинах; у зв’язку з тим, що орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення не мав на це законних повноважень; у разі порушення нормативно встановлених процедурних правил прийняття та реалізації адміністративного рішення, зокрема, коли органом, який забезпечував прийняття управлінського акта, не було з’ ясовано усі обставини управлінської ситуації, що виникли, та можливі наслідки даного акта; під час підготовки та його прийняття не було повідомлено громадян про наслідки таких рішень.

Адміністративний суд при прийнятті неправомірного управлінського акту вказує, які конкретні управлінські дії, що виконані під час здійснення такого акта, повинні бути визнані юридично недолугими, а, відповідно, ліквідовані їх протиправні наслідки, до того ж, коли орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування самостійно не скасує неправомірне рішення, лише тоді адміністративний суд може підтвердити факт визнання неправомірності цього рішення, якщо позивач в цьому зацікавлений.

Як свідчить судова практика, коли судове визнання незаконності рішення органу виконавчої влади може автоматично викликати визнання або підтвердження правового статусу особи, вирішення її особистих питань як громадянин. Зокрема, як приклад для підтвердження було звернення до суду громадянки М. зі скаргою на дії обласної тимчасової комісії по перевірці правильності видачі посвідчень «Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС» Одеської обласної державної адміністрації, в заяві зазначала, що з липня по кінець вересня 1954 р.

включно у складі оперативної групи управління штабу армії Одеського військового округу брала участь у військових навчання із застосуванням ядерної зброї на полігоні. Перше посвідчення учасника ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС категорії 2, серії «А» вона одержала 29 квітня 1993 р. на підставі поданих документів: відповіді з архівів та запису в трудовій книжці про подяку за участь у навчаннях. Інше посвідчення М. одержала 23 червня 1994 р. на підставі довідок про інвалідність та про втрату 70% працездатності внаслідок виконання робіт в зоні радіаційного випромінювання. Комісія рішенням від 23 липня 1997 р. та від 2 квітня 1998 р. відмовила їй у встановленні статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Посилаючись на незаконність останнього рішення, заявниця просила підтвердити її статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і зобов’язати комісію видати їй відповідне посвідчення. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси заяву було задоволено.

В такій ситуації, часткове скасування адміністративного акта можна також розглядати як його зміну. Оскільки, у такому разі, ми припускаємо, що управлінський акт залишається, і лише його частина, протиправна природа якої доведена і відповідає вимогам правомірної, яка примусово трансформується під час розгляду адміністративної справи.

Нерідкі випадки, коли адміністративний суд Німеччини вважає за необхідне подальше з’ясування обставин справи, то він має право не приймаючи власного рішення по справі, скасувати адміністративний акт, якщо за своєю формою і обсягом дослідження, які вимагаються, скасування є доцільним із врахуванням інтересів учасників процесу. В цей період формування нового адміністративного акта адміністративний суд, із врахуванням предмета скарги може прийняти тимчасове регулювання, тобто дати розпорядження про надання гарантій, або про те, що воно повинно бути залишено у силі повністю чи частково.

Ми розглянули такі важливі категорії судового рішення, як форма, зміст і характеристика вимог у правових нормах і бачимо, що вони не є вичерпними, то, залежно від обставин справи у рішенні суду по суті позову можуть міститися й інші висновки. Від вирішення суду вимоги рішення можуть бути спрямовані на розвиток провадження у справі, а можуть бути класифіковані на такі, що спрямовані на порушення процесу у справі або, які перешкоджають виникненню судового процесу в справі та застосування санкцій за недолугі рішення або порушення законності.

Ми пропонуємо за такі проступки у сфері адміністративної юстиції встановити більш жорсткі санкції, зокрема, усунення винуватої посадової або службової особи від здійснення своїх повноважень на певний період у разі невиконання ухвали адміністративного суду, якщо це призвело до значного погіршення правозахисної ситуації у відповідній сфері державного управління або місцевого самоврядування, продовжуються масові або систематичні порушення прав і свобод, не прийнято мір щодо забезпечення реалізації прав громадян та ліквідації у відносинах публічної адміністрації та громадянина умов виникнення конфлікту [41, с. 69].

З огляду на вищезазначене пропонуємо форму судового рішення розглядати як структуру, спосіб побудови думки судді, а зміст рішення - його сутність, внутрішня особливість, який виражає внутрішньо єдність всіх елементів, сторін розгляду судової справи, явищ, підходів в їх взаємодії, що є засадничим аргументом зміни парадигми розуміння цих соціальних явищ в нових адміністративних законодавчих актах.