§ 3. Координація правоохоронної діяльності

Глава 3.

46

47

Роаділ 1. Загальні положення прі

оронної... діяльності

Координація правоохоронної діяльності — це одна з управлінських функцій, що об'еднує і систематизує зусилля правоохоронних органів для досягнення загальних соціальне бажаних цілей.

Сутність координації полягає в об'єднанні зусиль правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю, насамперед організованою, в запобіганні їй, в узгодженні дій, додержанні законодавства, зокрема процесуального.

Правовою базою організації взаємодії є:

— конституційні вимоги щодо захисту прав людини і громадянина;

— кримінальнопроцесуальне законодавство, що встановлює єдині завдання перед слідчими органами та органами дізнання уповноважених міністерств і відомств стосовно виявлення, розкриття, запобігання злочинам, провадження у кримінальних справах та розшуку винних осіб;

— галузеві акти законодавства, які встановлюють функції та повноваження відповідних правоохоронних органів щодо організації взаємодії;

— функціональні (спеціальні) акти законодавства1;

— укази, розпорядження Президента України та постанови Уряду з питань боротьби зі злочинністю та правоохоронної діяльності;

— державні програми боротьби зі злочинністю;

— міжнародні договори України з питань взаємодії у сфері боротьби зі злочинністю;

— відомчі та міжвідомчі нормативноправові акти (накази, інструкції)2;

— акти Генеральної прокуратури України з питань організації взаємодії слідчих підрозділів, які мають міжгалузевий характер.

Взаємодія як організаційноправова категорія базується на таких основних принципах:

— неухильне додержання законності, конституційних прав і свобод громадян усіма суб'єктами взаємодії;

1 Наприклад, Закон України "Про боротьбу з корупцією" //ВВР України.

2 Див., наприклад: п. 2.S.31 Положення про Головне управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України / Бандурка О. М., Вишневська М. К., Жеалюк В. Р. та ін. Податкова міліція. Коментарі та роз'яснення чинного законодавства. — Харків: Унт внутр. справ, 1999. — С. 38.

• комплексне використання сил і засобів суб'єктів взаємодії за умови чіткого розмежування компетенції;

• процесуальна самостійність співробітників правоохоронних органів, які беруть участь у спільних міжвідомчих заходах, насамперед слідчих;

• персональна відповідальність уповноважених керівників, на яких покладено функцію координації зусиль за організацію та наслідки заходів, насамперед спільних оперативнорозшукових та слідчих дій;

• узгодженість при плануванні спільних заходів;

• безперервність в організації та керівній діяльності, оперативнорозшукових заходах та провадженні у справах з розкриття злочинів;

• активне використання новітніх наукових і технічних досягнень у роботі із запобігання, розкриття та розслідування злочинів;

• постійний типовий обмін інформацією між працівниками різних відомств, між працівниками слідчих та оперативних підрозділів одного відомства з додержанням правил нерозголошення даних попереднього розслідування та оперативнорозшукових заходів.

Конкретні завдання працівників правоохоронних органів, які беруть участь в організації, керівництві та безпосередньому здійсненні взаємодії, випливають із загальних завдань, обумовлених законодавством, і виникають перед правоохоронними органами. Такими завданнями є:

• запобігання, розкриття, всебічне та об'єктивне розслідування злочинів;

• забезпечення невідкладних організаційних, слідчих та оперативнорозшукових заходів;

• забезпечення профілактичних заходів щодо запобігання злочинності, насамперед організованих злочинів та фактів корупції;

• своєчасне викриття та притягнення до відповідальності осіб, які вчинили правопорушення, а також здійснення заходів, спрямованих на відшкодування потерпілим заподіяної матеріальної шкоди.

Систему координації можна розглядати як соціальноправову модель, складовими чинниками якої є: 1) владноорганізуючі рішення з координації; 2) методи координації; 3) форми координації; 4) договірні засади координаційної діяльності; 5) прямі зв'язки між правоохоронними органами.

48

49

Розділ І.

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

1. Владно^організуючг рішення з координації діяльності правоохоронних органів України. Ці рішення є актом свідомості і волі людини або спільноти, за юридичним змістом — способом встановлення правових норм або їх застосування у конкретних життєвих ситуаціях. Рішення приймаються уповноваженим державним органом або посадовою особою з питань, що віднесені до їх відання, і в межах їхньої компетенції.

Координаційне рішення — це акт управління, за допомогою якого суб'єкт координації визначає підстави виникнення, зміни або припинення узгоджених дій щодо безпосередніх суб'єктів координації. В основі координаційного рішення має бути системне узгодження функцій відповідних правоохоронних органів та компетенції уповноважених осіб.

Вимоги, що пред'являються до управлінських рішень такі: законність; наукова обгрунтованість юрисдикційністю (або визначення повноважень суб'єктів); високий рівень компетентності учасників процесу прийняття рішень; конкретність; своєчасність надання й отримання інформації та прийняття рішення.

У координаційному рішенні поєднуються формальні та неформальні складові управлінської роботи. У реальній дійсності кожен суб'єкт рішення має власні бажання, прогнози, власний образ реальності. Суб'єкт рішення передбачає тенденції розвитку організацій, модифікує вплив різних факторів, передбачає наслідки, що залежать від нього. Спільна координована діяльність проходить через призму людської поведінки, яка виявляється у неформальних зв'язках відповідної ієрархії відносин та системі інформації.

Важливе значення при прийнятті рішень мають суб'єктивні фактори, які доцільно враховувати. Такими є:

— особисті якості правоохоронців, які беруть участь у координаційній діяльності;

— їх статусні ознаки;

— міра делегованих повноважень та залучення їх до розробки і прийняття рішень;

— правове становище (статус) правоохоронного органу. Заходи щодо реалізації рішень з координації діяльності правоохоронних органів адресуються таким суб'єктам:

— безпосереднім виконавцям наказу, розпорядження, в якому зазначається програма дій для виконання такого рішення з відповідними термінами;

— суб'єктам, що забезпечують своєчасність виконання рішень;

— суб'єктам, що відповідають за організаційне та матеріальне забезпечення виконання рішення, за організацію координуючих зв'язків тощо.

Отже, управлінське рішення з координації діяльності правоохоронних органів України — це владноуправлінський акт, у якому в логічній формі виражена компетенція уповноважених суб'єктів щодо здійснення координаційних дій, насамперед правоохоронними органами з їх структурними підрозділами та окремими працівниками, які є необхідними для досягнення поставленої мети, виконання завдань, забезпечення охоронюваних інтересів.

2.

Перевага методів координації, на відміну від інших, полягає в тому, що їх джерело пов'язано не лише зі статусом органу, який його застосовує, а й зі змістом тих завдань, що стоять перед кількома органами.

Методи координації застосовуються комплексно, у поєднанні усіх компонентів правоохоронної діяльності.

Розглянемо найважливіші методи координації правоохоронної діяльності.

Для розв'язання завдань, поставлених перед правоохоронними органами щодо необхідності координації заходів зі швидкого реагування на зміни в соціальній, економічній і нормативноправовій сферах, важливим методом має стати прогнозування. Воно пов'язане з екстраполяцією, моделюванням та експертними оцінками.

Прогнозування — це один з найактивніших елементів оперативноаналітичної роботи. Воно додає результативності діяльності правоохоронних органів та їх структурних підрозділів усіх рівнів. Прогноз може бути ефективним тільки у разі постійного і безпосереднього контакту аналітиків з керівником, який приймає рішення.

Мета прогнозування — визначити напрями і форми діяльності та наслідки реалізації прийнятих рішень. Прогнозування, відрізняючись від інших форм передбачення, має враховувати змінний характер людської діяльності, яка активно формує майбутнє.

50Розділ І. Загальні положення правоохоронної... діяльності

Прогноз — це інформація про майбутнє, що втілюється у формі управлінського рішення.

Підстави з прогнозування майбутнього можна поділити на дві групи:

— реальні, тобто ті, що історично виникли як початок майбутнього (теперішні);

— номінальні — ті, які вже створюються людьми або будуть чи можуть бути створені.

Вивчення лише існуючих обставин недостатньо для прогнозування.

Прогнозування має бути безперервним, а сам процес повинен мати пошуковий характер.

Саме безперервне прогнозування враховує взаємодію факторів прогностичної ситуації і викриває становлення необхідного, бажаного майбутнього під контролем зацікавленого правоохоронного органу.

Прогнозування сприяє прийняттю рішень щодо пріоритетних напрямів взаємодії МВС, СБУ, Генеральної прокуратури, ДПА, Державного комітету у справах охорони державного кордону, Державного митного комітету, Управління державної охорони.

3. Форми координації. Форми взаємодії правоохоронних органів можна поділити на організаційні та процесуальні. До організаційних форм взаємодії належать:

— спільне планування дій (організаційних, запобіжних, профілактичних, слідчих та оперативнорозшукових);

— взаємний обмін інформацією про попередні та очікувані результати;

— взаємний обмін інформацією про результати та наслідки взаємодії;

— інформування про отримані дані в односторонньому порядку;

— спільний аналіз матеріалів (насамперед оперативнорозшукових) та планування їх реалізації;

— внесення узгоджених коректив у спільний план заходів;

— матеріальнотехнічне та криміналістичне забезпечення здійснення спільних заходів;

— використання спеціальних знань, науковотехнічних заходів, засобів і методів при здійсненні оперативнорозшукових заходів, розкритті та розслідуванні злочинів;

51

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

— проведення спільних нарад, колегій та конференцій суб'єктів взаємодії для визначення основних напрямів координаційних заходів, аналізу наслідків та визначення заходів щодо усунення недоліків;

— проведення спільних занять суб'єктів координації, у тому числі з запрошенням представників інших відомств, навчальних закладів, науководослідних установ для підвищення кваліфікації та професіоналізму.

Процесуальні форми (стосуються лише оперативнорозшукових та слідчих дій):

— виконання доручень і вказівок слідчого, які обов'язкові для виконання провадження органом дізнання розшукових та слідчих дій; сприяння на вимогу слідчого при провадженні окремих слідчих дій; виконання доручень слідчого при провадженні слідчих та розшукових дій органом дізнання іншої адміністративнотериторіальної одиниці; розшук обвинуваченого, який переховується від слідства або якщо його місцеперебування невідоме; вжиття заходів щодо встановлення особи, яка вчинила злочин;

— повідомлення слідчого про результати оперативнорозшукових заходів у кримінальних справах, що передані слідчому до встановлення особи, яка вчинила злочин;

— порушення кримінальної справи і проведення щодо неї невідкладних слідчих дій та оперативнорозшукових заходів щодо злочинів, провадження попереднього слідства стосовно яких обов'язкове;

— участь спеціаліста в огляді місця події;

— проведення експертиз, у тому числі у позавідомчих експертних закладах.

4. Договірні засади координації в управлінні правоохоронними органами України.

При укладанні координаційного договору одна сторона зобов'язана здійснити на користь іншої певний вид управлінської, оперативної або інші види діяльності, а друга сторона має право вимагати здійснення їх, тобто виникають зобов'язальні відносини.

Підтримання зв'язків між управлінськими системами — правоохоронними органами має зумовлювати встановлення коор

52

діяльності.

53

Розділ 1. Загальні положення правоохоронної

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

динаційних відносин між ними на тих самих зобов'язальних підставах.

Формування координаційних діянь на основі договору має свої переваги.

Так, договір дає можливість встановити між сторонами формальні відносини з чіткою регламентацією взаємних прав та обов'язків. Обов'язковість договірних відносин сприятиме виникненню формальної визначеності сторін, тобто правоохоронних органів, та взаємній визначеності прав та обов'язків, забезпечить їх юридичним захистом.

Укладання договору передбачає добровільність у прийнятті на себе зобов'язань. Це дасть змогу правоохоронним органам здійснювати координаційну діяльність без спеціальних вказівок, приписів.

Договірні відносини сторін мають передбачати таку умову додержання домовленостей, як санкціоновану відповідальність.

Договір дасть можливість включити узгоджені умови, на яких він укладається. За потреби необхідно обумовити зміни обсягу дій та характер взаємовідносин, що встановлюються. Як наслідок — особлива точність регулювання відносин, спрямована на забезпечення та реалізацію конкретного завдання, що містить певну мету.

Договірні відносини дадуть можливість правоохоронним органам передбачати та вносити у свої відносини певну автономність регулювання взаємовідносин між собою, але в межах чинного законодавства.

Договори сприятимуть єдності в регулюванні всього комплексу відносин з координації зусиль, що складаються між учасниками договору в ході його реалізації.

Цільовий характер діяльності, яку передбачатимуть договори, відображення в них очікуваних результатів дасть змогу правоохоронним органам використовувати різні методи управління з координації зусиль.

Нині чинними формами договірних відносин з координації зусиль правоохоронних органів у розкритті та розслідуванні злочинів є:

— міжнародні договори;

— міжнародні конвенції.

5. Прямі зв'язки між правоохоронними органами. Виникнення такої форми взаємодії пов'язано з необхідністю своєчасного отримання та використання інформації, що не завжди можливо

при додержанні так званої протокольної формальнопроцесуальної форми взаємодії.

Особливості прямих зв'язків між правоохоронними органами полягають у тому, що самим учасникам цих відносин надаються всі необхідні повноваження, які не Потребують втручання вищих органів управління. Узгоджене розв'язання питань співробітництва правоохоронних органів переноситься, як правило, на рівень основної ланки — структурних підрозділів або Навіть окремих працівників (посадових осіб).

У системі цих відносин виникають і розвиваються різні зв'язки, у тому числі й ті, що встановлюються безпосередньо.

За рівнями організаційної структури можна виділити такі види прямих зв'язків:

а) між правоохоронними органами1;

б) між правоохоронними органами, які належать до органів управління, та іншими органами управління;

в) між правоохоронними органами, які не належать до органів управління, та органами управління;

г) між правоохоронними органами та науководослідними установами.

Можна розглядати та групувати зв'язки за видами співробітництва (запобігання злочинності, виявлення та розслідування, науковометодологічне та ін.), за сферами здійснення злочинів (у банківській, інформаційній і т. ін.), призначенням зв'язкі? (обмін інформацією, організація міждержавного співробітництва) та їх організаційною формою (координаційні та інтеграційні ЗВ'ЯЗКИ);

Правоохоронні органи мають використовувати форми прямих зв'язків пропорційно ступеню складності і невизначеності завдань, що вирішуються.

1 Наприклад, спільній роботі належної якості, ефективній координації зусиль, пошуку нових форм і методів взаємодії була присвячена спільна колегія, яку провело МВС разом з Держкомкордоном і Держмитслужбою у червні 2001 року. Серед проблем, що обговорювалися та потребували узгодженості дій, об'єднання зусиль цих установ, була проблема протидії нелегальній міграції як на територію України, так і через кордони держави. Завдяки професійним діям правоохоронців, об'єднанню зусиль зазначених органів, насамперед шляхом обміну оперативною інформацією, тільки на російськоукраїнському кордоні за 2000 рік було затримано близько 29 тис. нелегальних мігрантів та виявлено 59 каналів нелегальної міграції, безпосередньо на території України було затримано близько 10 тис. іноземцівнелегалів.

Т

55

54Розділ І. Загальні положення правоохоронної... діяльності

Серед поширених форм прямих зв'язків можна назвати такі:

а) використання прямих контактів між керівниками правоохоронних органів, що взаємодіють з приводу розв'язання загальної проблеми боротьби зі злочинністю;

б) встановлення взаємозв'язку між двома та більшою кількістю управлінь, відділів, інших підрозділів правоохоронних органів, що мають контакти з питань їх діяльності у сфері боротьби зі злочинністю;

в) створення тимчасових цільових груп для розв'язання завдань у сфері боротьби зі злочинністю, що стосуються кількох управлінь (відділів, інших підрозділів) правоохоронних органів;

г) створення постійно діючих груп для розв'язання міжфункціональних проблем, що періодично виникають у сфері боротьби зі злочинністю;

д) встановлення подвійної відповідальності у критичних точках розв'язання проблем у структурах координації управління правоохоронними органами по боротьбі зі злочинністю.

Отже, використання прямих зв'язків правоохоронними органами сприятиме найскорїиюму виконанню ними поставлених завдань, особливо коли йдеться про об'єднання зусиль для досягнення якоїсь мети.

Діяльність правоохоронців по боротьбі з такими видами злочинності, як організована злочинність та корупція, координує спеціально створений1 в Україні орган — Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, який створено відповідно до Указу Президента України від 26 листопада 1993 року № 561 (з наступними змінами та доповненнями). До персонального складу Комітету, що затверджується указами Президента України, включено: Генерального прокурора України (Голова Координаційного комітету), Голову Державної податкової адміністрації України, Голову Служби безпеки України, начальника Головного контрольноревізійного управління, Міністра внутрішніх справ України, Голову Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Голову Державної митної служби України, Голову Національного банку України, Президента Академії правових наук України, Міністра фінансів України, керівника апарату Координаційного комітету — секретаря Комітету.

1 За новою редакцією Закону України "Про прокуратуру" завдання з координації діяльності по боротьбі зі злочинністю покладено на органи прокуратури.

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

Свої функціональні повноваження Комітет здійснює на основі Тимчасового положення про Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, що затверджений Указом Президента України від 31 грудня 1999 року № 1659/99.

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України є державним органом, спеціально створеним для здійснення координації діяльності всіх державних органів, на які відповідно до Закону України "Про організаційноправові основи боротьби з організованою злочинністю" покладено обов'язки вести цю боротьбу.

Відповідно до покладених на нього завдань Координаційний комітет:

— об'єднує зусилля державних органів і громадськості у здійсненні спільних, скоординованих заходів щодо усунення причин і умов, які сприяють корупції і організованій злочинності, та запобігання цим проявам;

— контролює виконання правоохоронними, іншими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності законодавства України, рішень Координаційного комітету щодо захисту прав, свобод, законних інтересів, життя і здоров'я громадян та юридичних осіб;

— організовує за дорученням Президента України проведення комплексних перевірок стану додержання законодавства з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю окремими міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями;

— взаємодіє з комітетами Верховної Ради України, Радою національної безпеки і оборони України, Адміністрацією Президента України, Кабінетом Міністрів України, Генеральною прокуратурою України, Верховним Судом України, Вищим арбітражним судом України у вирішенні завдань щодо зміцнення законності та правопорядку в державі та виконує інші функції відповідно до чинних нормативноправових актів.

Проте Координаційний комітет не має права втручатися в оперативнорозшукову діяльність правоохоронних органів та проведення досудового слідства у кримінальних справах, діяльність прокурорів і судів.

Основною організаційною формою діяльності Координаційного комітету є його засідання, які проводяться згідно з планом роботи. Попередньо члени Комітету і запрошені знайомляться з матеріалами з питань, що вносяться на розгляд.

I

56

Розділ І. Загальні положення правоохоронної... діяльності

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю відповідно при Уряді Автономної Республіки Крим, обласній, Київській, Севастопольській міських державних адміністраціях є спеціальним органом з координації діяльності регіональних державних органів по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю.

Основні повноваження регіональних комітетів в основному відповідають повноваженням Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, але в межах відповідної адміністративнотериторіальної одиниці.

Таким чином, одним з головних факторів протидії злочинності виступає координація діяльності правоохоронних органів, яка здійснюється та потенційно може здійснюватись за багатьма напрямами.

Питання для самоконтролю

1. Які Іюрмативноправові акти складають правову базу координації правоохоронної діяльності?

2. Дайте структурну характеристику соціальноправової моделі координації правоохоронних органів.

3. Яких посадових осіб включено до персонального складу Кординаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України?

4. На яких принципах базується взаємодія (координація) правоохоронної діяльності між окремими органами?