Конституционное измерение современного британского регионализма

Во второй главе настоящего исследования было установлено, что с точки зрения формы территориально-политического устройства Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии следует рассматривать как регионалистское государство.

В результате деволюции все составные части, представляющие собой различные национальные идентичности, получили статус политической автономии, т.е. право на собственное законодательство. В 1998 г. таким правом были наделены Парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии, в 2006 г. - Национальная ассамблея Уэльса, а в 2015 г. в результате изменения процедуры Палаты общин Вестминстерский парламент без участия депутатов от регионов стал выступать в качестве законодательного органа для Англии.

Современный британский регионализм в его конституционном измерении представляет собой весьма динамичное явление. С одной стороны, его отличительные черты развития обуславливаются историческими особенностями создания единой государственности на Британских островах, а с другой - теми тенденциями, которые мы наблюдаем в конституционно-правовом регулировании территориальной организации публичной власти в зарубежных странах. Национальная специфика территориальной организации публичной власти в Великобритании связана в первую очередь с отсутствием конституции в виде единого кодифицированного акта, что упрощает сам процесс развития политической автономизации, так как не требует сложных процедур внесения конституционных поправок. В то же время развитие британского регионализма оказывает существенное влияние на британскую конституцию в целом, привнося в нее новые, не свойственные британскому государственному праву институты, в частности институт референдума, противоречащий принципу парламентского верховенства, и смешанную избирательную систему на выборах в региональные легислатуры.

Безусловно, деволюционный процесс является весьма радикальным преобразованием с точки зрения британской конституции в целом.

Весьма интересно в этом отношении суждение российского исследователя Р.А. Шепенко, отметившего, что «произошедшие изменения - это революция, сравнимая, пожалуй, лишь с образованием самого государства»^[272]. Действительно, реформа территориально-политического устройства затрагивает не только отношения между общенациональной и создаваемой региональной властью, но и основы конституционного строя Великобритании. «Законодательное закрепление автономии, - пишет С.И. Коданева, - это только начало процесса реформ, которые помимо децентрализации имели своими целями создание принципиально новой системы управления, отличной от Вестминстерской модели, т.е. формирование того, что в британской конституционной науке принято называть “новым стилем в политике” или “новой политикой”»^[273]. Выражением же этого изменения в разделении власти по вертикали является трансформация формы территориально-политического устройства Великобритании в регионалистское государство, в рамках которого и будет происходить дальнейшее развитие британского регионализма как общесоциального феномена, затрагивающего как политическую, так и экономическую сферы.

Современное состояние конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти в Великобритании позволяет говорить, что выбор в пользу регионалистского государства как формы территориально-политического устройства, которая наиболее эффективно нейтрализует национальные противоречия в этой стране, представляется наиболее оправданным Тем самым, на наш взгляд, снимается вопрос о преобразовании Соединенного Королевства в федеративное государство. При этом отказ от создания федерации не означает отказа от принципа федерализма, ведь, как было отмечено, регионалистское государство позволяет реализовать последний в конституционно-правовом регулировании территориальной организации публичной власти в форме концепции “federacy”.

В результате запуска деволюционного процесса в Соединенном Королевстве создается трехуровневая система территориальной организации публичной власти, включающая общенациональный, региональный и местный уровни.

В силу этого также видоизменяется бюджетное устройство и налоговое устройство Великобритании. Британский регионализм, как и испанский, отличает гибкость системы разграничения предметов ведения и полномочий, свойственная регионалистскому государству, которая в том числе обеспечивается за счет заключения между общенациональной и региональной властью конкордатов - межправительственных соглашений по вопросам управления. Цитируемая выше Н.В. Еремина отмечает, что «главная цель заключения конкордатов между центральной властью и деволюционными администрациями состоит в нормализации политических отношений, создании механизмов управления процессом и процедурой деволюции»^[274].

Однако в силу того, что политическая автономия регионов Соединенного Королевства вытекает не из нормы кодифицированной конституции, а является результатом акта Парламента, обладающего верховной, а следовательно, и учредительной властью, региональные легислатуры являются «подчиненными законодательными учреждениями», т.е. объем их полномочий, как и само их существование, определяется исключительно общенациональной властью. Хотя деволюционный процесс в Великобритании и остается весьма централизованным (выше мы приводили точку зрения Дж. Олдера по этому вопросу), участие регионов в его развитии постепенно возрастает, в первую очередь в рамках создаваемых комиссий (напр., Комиссия Калмана или Комиссия Ричарда, обсуждавшие вопрос углубления деволюции в отношении Шотландии и Уэльса соответственно) для проработки предложений относительно совершенствования конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти.

В то же время проведенный в сентябре 2014 года референдум о независимости Шотландии говорит в пользу того, что этот регион (а его примеру в результате выхода Великобритании из состава Европейского Союза может последовать Северная Ирландия для объединения с Республикой Ирландия) стремится к обретению учредительной власти вопреки принципу парламентского верховенства.

Этот факт косвенно признается и в докладе т.н. Комиссии Смита (межпартийной комиссии, созданной по результатам референдума для обсуждения дальнейшего углубления деволюции): «ничто в настоящем докладе не препятствует провозглашению независимости Шотландии»^{297 ^[275]. Иными словами, право окончательного решения вопроса о конституционно-правовом статусе Шотландии, хотя и на уровне декларации, закрепляется не за общенациональным парламентом, а за народом этого региона. В целом необходимо подчеркнуть, что институт референдума - «Понтий Пилат британской политики», как образно заметил в свое время один британский исследователь^[276], приобрел важное значение в контексте реформы территориально-политического устройства Соединенного Королевства. Ряд британских авторов, как отмечает С.И. Коданева, «обосновывают точку зрения, согласно которой нынешняя реформа регионального управления базируется именно на результатах референдума, а следовательно, результаты реформы не могут быть пересмотрены только по желанию центральной власти»^[277].
Территориальная организация публичной власти в Соединенном Королевстве демонстрирует и сильную асимметрию, вытекающую, с одной стороны, из процесса формирования единого государства на Британских островах, что выражается в конституционной идентичности регионов, а с другой - из различной финансовой обеспеченности закрепленных за регионами предметов ведения, что, в свою очередь, связано как с особенностями сложившейся в Великобритании модели межбюджетных отношений (асимметрия de facto), так и с различным в каждой из деволюционных моделей набором полномочий в финансовой сфере, необходимых для реализации делегируемых предметов ведения (асимметрия de jure).
Второй из указанных выше аспектов асимметрии территориально- политического устройства Соединенного Королевства заслуживает особого внимания и вытекает не только из слабой финансовой автономии регионов, но и непосредственно связан с тем механизмом, который лежит в основе межбюджетных отношений и именуется «формулой Барнетта» в честь ее разработчика - Дж.
Барнетта, генерального секретаря казначейства во второй половине 70-х годов прошлого века. Весьма четко суть этого механизма в отечественной науке сформулирована А.В. Пузаковым, в определении которого просматриваются все его отличительные черты. «Формула Барнетта, - отмечает указанный автор, - есть механизм, используемый министерством финансов Великобритании для автоматического регулирования объемов финансирования общественно-государственных расходов Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии при изменении объемов финансирования государственных услуг в Англии, Англии и Уэльсе или на всей территории Великобритании»^[278]. Иными словами, как отмечает цитируемый выше британский исследователь П. Лейланд, данный механизм «действует на основе пропорции, посредством которой фиксируется общая сумма расходов для Англии», в силу чего «размер доступных для расходования средств для Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии зависит от тех сумм, которые утверждаются по аналогичным областям государственного 275
276
218
292
293
295
296
управления Вестминстерским парламентом»³⁰². Рассматриваемый механизм применяется в отношении Шотландии и Уэльса с 1978 г., а в отношении Северной Ирландии - с 1980 г. Важно отметить, что в рамках текущего состояния деволюционного законодательства речь идет исключительно о финансировании тех вопросов, которые переданы на региональный уровень (“devolved matters’"), следовательно, данный механизм не имеет никакого отношения к предметам ведения, зарезервированным за общенациональным уровнем власти (“reserved matters’").
Важной отличительной чертой формулы Барнетта в отличие от ранее существовавшей модели - т.н. формулы Гошена ("the Goshen formula”), суть которой сводилась к тому, что объем финансовых средств, направляемых в регионы, должен быть пропорционален их вкладу в общенациональный бюджет, - является ее «автоматический характер»³⁰³. Именно в силу этого обстоятельства, как справедливо отмечают И.
Маклин и А. Макмиллан, вопрос о перераспределении финансов в Великобритании «находится вне сферы политического влияния» ("unhindered by political interference")³⁰⁴. Неполитизированность, по крайней мере положенная в основу самого механизма, является приемлемой для отношений между уровнями власти в многоэтничном государстве. «Автоматический характер» рассматриваемой формулы, как справедливо отмечает Н.В. Еремина на примере Шотландии, выгоден региону «для пополнения дополнительными средствами бюджета», так как «любое увлечение средств, направляемых в ту или иную область человеческой деятельности английскими властями, вызывает соответствующее увеличение поступающих средств в бюджет Шотландии, которыми местные органы власти
302
303
Лейланд П. Указ. соч. - С. 31.
Подр. о формуле Гошена см.: Mitchell J. Op. сії. - P. 34-35. McLean I., McMillan A. Op. dt. - P. 169.
свободны распоряжаться так, как им представляется наиболее необходимым в данном случае»³⁰⁵.
Однако на указанной выше особенности рассматриваемого механизма его позитивные свойства оканчиваются. Самым же главным из недостатков формулы Барнетта, а к таковым относят, кроме того, ее недемократичность и непрозрачность, оказывающим влияние на асимметрию модели территориально- политического устройства современной Великобритании, является прямая зависимость объема блок-гранта для региона (т.е. объема финансовых средств, образующих ассигнованную часть бюджетов кельтских регионов) от количества его населения, а точнее количественного соотношения между населением региона и населением Англии. На сегодняшний день, однако, демографическая ситуация в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии характеризуется сокращением количества населения, что соответственно ведет к уменьшению размеров финансирования региональных органов власти (этот феномен сами британцы именуют “the Barnett Squeeze'’"). Именно из этого момента и проистекает одна из составляющих обозначенного нами выше второго аспекта асимметрии конституционной модели территориального устройства Великобритании, когда закрепленные за регионом предметы ведения не могут быть реализованы в силу отсутствия на это финансовых средств, получаемых в рамках существующей системы межбюджетных отношений. Вторая составляющая часть рассматриваемого элемента асимметрии, причиной которой является недостаточный объем финансовых полномочий по реализации делегируемых предметов ведения, будет проанализирована ниже, в рамках каждой из деволюционных моделей.
Последней же особенностью Великобритании как регионалистского государства являются четыре области перманентного конституционного конфликта между общенациональным и региональным уровнями власти,
305
Еремина Н.В. Проблема статуса Шотландии в 90-е годы XX века. - СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та., 2005. -
С. 38.
относящиеся, во-первых, к вопросу о гарантии существования региональных легислатур, во-вторых - к вопросу об участии представителей регионов в процессе внесения изменений в акты деволюционного законодательства, в- третьих - к вопросу о характере и объеме их полномочий, а также о невозможности их передачи обратно в компетенцию центральной власти, в- четвертых - к вопросу о финансовом обеспечении делегируемых полномочий^[279]. При этом рассматриваемый признак регионалистского государства обладает определенной национальной спецификой в Великобритании, в свое время весьма точно подмеченной П. Хогвуд. В частности, она отметила: «модель деволюции в Соединенном Королевстве также характеризуется тем, что в ней мало значения придается средствам разрешения споров», так как «центральное правительство считает, что территориальные споры по поводу предметов ведения должны по большей части решаться путем регулярных консультаций на уровне
307
государственных служащих»^[280].
В заключение же общей характеристики конституционного измерения британского регионализма отметим, что, несмотря на изменение формы территориально-политического устройства и преобразования Великобритании в регионалистское государство, деволюционный процесс продолжается и сегодня, привнося новые положения в конституционно-правовое регулирование территориальной организации публичной власти. Однако если еще десять лет назад слова Д. Андресона, депутата от Уэльса в Палате общин, о том, что деволюция представляет собой «таинственное путешествие, конечная точка которого неясна», являлись весьма справедливыми, то сегодня они уже утратили свою актуальность. Результат политической автономизации составных частей Соединенного Королевства очевиден - рассматриваемое государство по форме
территориально-политического устройства стало регионалистским государством и уже вряд ли трансформируется в федерацию, так как последняя показала свою неэффективность для разрешения национального вопроса. Таким образом, дальнейшее развитие деволюционного процесса будет происходить уже в рамках регионалистского государства, но в условиях новых вызовов - референдума о независимости Шотландии 2014 г. и выхода Великобритании из состава Европейского Союза.
3.3.2.}

<< | >>

↑

Источник: Молчаков Никита Юрьевич. КОНЦЕПЦИЯ РЕГИОНАЛИСТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме Конституционное измерение современного британского регионализма: