Деволюция и федерализация

В отечественной науке распространена позиция, идущая вразрез с представлениями британских авторов, в рамках которой происходит отождествление деволюции и федерализации как способов реформы территориально-политического устройства.

Федерализация как способ преобразования территориального устройства имеет свои особенности и свою отдельную традицию в британском государствоведении^{285 [264]. При этом сам проект федеративной реформы вызывает серьезную критику. Цитированная выше С.И. Коданева приводит весьма интересную выдержку из доклада Королевской конституционной комиссии: «Федерация, состоящая из четырех единиц - Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, будет несбалансированной и неработоспособной. В ней будет доминировать более богатая и политически сильная Англия.}

Наиболее четко определения федерализации как способа реформы территориально-политического устройства Великобритании были в свое время сформулированы Б. Боррусом и Дж. Дентоном. «Сущность федералистской альтернативы, - отмечают они, - заключается в том, что все конституционные нормы вытекают из взаимного согласия составных частей государства... Федеративная система подразумевает полную перестройку конституционной структуры, так как ее установление требует согласия всех провинций. В силу этого некоторые из них не могут иметь ограниченные полномочия. Но что еще более важно, федеративная структура, однажды созданная, может быть изменена только с согласия всех провинций»^[266]. Из приводимого определения вытекают все основные отличия деволюционного и федералистского подходов.

Во-первых, основанием федерализма служит не односторонний акт парламента, а взаимное согласие составных частей будущего государства. Важно отметить, что британские конституционалисты в отличие от их российских коллег не разделяют федерации на договорные и конституционные. Для них в первую очередь важен момент общего согласия всех тех единиц, которые образуют федерацию, а не юридическая форма - федеративный договор или конституция, которой оформляется создание федерации.

Во-вторых, при федерализации происходит полная перестройка

конституционной структуры государства. В то же время деволюция такой перестройки не предусматривает. «Деволюция, - отмечает П. Лейланд, - не должна рассматриваться как нечто абсолютно новое», в силу того, что «основополагающие положения, регулирующие проведение деволюции, в результате переговоров были сформулированы на условиях, предложенных официальными лицами Вестминстерского правительства»^[267].

преобразованием», он не видит в нем коренного пересмотра основ конституционного порядка Великобритании, так как «введение деволюции... не было частью более широкой стратегии, направленной на трансформацию системы государственного управления»^[268]. Кроме того, говоря о пересмотре

конституционной структуры Великобритании в контексте трансформации в федерацию, нельзя не отметить, что такое развитие событий должно сопровождаться принятием писанной конституции. При федерализме, как отмечал Дайси, «конституция должна быть писанным документом и, если возможно, писанным документом, условия которого не могут быть ложно истолкованы»^[269]. Иными словами, в федеративном государстве конституционные соглашения не могут играть значительной роли, так как они порождают неопределенность и могут быть легко изменены акторами политического процесса. Деволюция же, напротив, ставит конституционные соглашения на важное место, ярким подтверждением чему может служить, например, так называемая процедура Сьюэлла, о которой речь пойдет ниже.

В-третьих, при создании федеративного государства, по мнению британских конституционалистов, всегда должен соблюдаться принцип равноправия. Иными словами, согласно их представлениям, федерация может быть исключительно симметричной. В то же время деволюция обязательно предполагает асимметричность, что наглядно проявляется на примере Великобритании, где «каждая из деволюционных систем Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в значительной мере отличается от других... в то время как в самой Англии никакой деволюции проведено не было»²⁹². Ситуация не изменилась и после наделения Англии правом политической автономии - асимметрия продолжает оставаться одной из отличительных черт Соединенного Королевства как регионалистского государства.

В-четвертых, федерализм подразумевает жесткую, говоря языком Дайси - «неподатливую» или «нерастяжимую», конституцию.

Таковы основные различия федерализации и деволюции. В то же время федерализацию также нельзя отождествлять с концепцией федеральной деволюции ("federal devolution”), в рамках которой слово «федеральный» следует понимать как «распространенный на все регионы Великобритании», т.е. не только на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию, но и на Англию. В силу этого федеральная деволюция не может рассматриваться в качестве отдельного вида децентрализации власти наряду с административной, исполнительной и законодательной деволюцией, так как в ее основе лежит не характер делегируемых региону полномочий, а количественный критерий. По своей сути рассматриваемая концепция означает политическую автономизацию всех четырех составных частей Соединенного Королевства, т.е. стратегию преобразования последнего в регионалистское государство. Цитируемый выше В. Богданор отмечает, что федеральную деволюцию, однако, нельзя «путать с той организацией государства, которая существует в США и Западной Германии»^[270].

В данном контексте весьма необоснованным представляется заявление российского исследователя А.М. Арбузкина: «после сформирования парламентов в Шотландии и Уэльсе и возобновления деятельности органов власти Северной Ирландии получилось так, что только “добрая старая Англия” оказалась не имеющей собственных властных структур, ведь лондонский парламент является общенациональным. В связи с этим в отдельных графствах Англии стали высказываться требования о создании своего парламента.

Великобритании. Напротив, территориально-политическое устройство

Великобритании после обретения Англией политической автономии, пускай и в весьма своеобразной форме, не приобрело федеративной формы, а окончательно трансформировалось в регионалистское государство.

В 1997 г. для решения национального вопроса и сохранения государственного единства пришедшее к власти правительство лейбористов во главе с Э. Блэром избрало именно деволюцию, а не федерализацию, в качестве способа реформы территориально-политического устройства Соединенного Королевства, осуществив поэтапно политическую децентрализацию в отношении как кельтских регионов, так и Англии. При этом осуществление деволюционного процесса продолжается и сегодня, что обусловлено не только характерными чертами самой деволюции как способа перераспределения власти между ее уровнями, но и особенностями регионалистского государства как особой формы территориально-политического устройства.

294

Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. - 2-е изд. - М.: Норма, 2010. - С. 510.

3.3.