1.2.1. Історія формування адміністративного права у зарубіжних країнах

Історичний розвиток адміністративного права підтверджує вищевикладені позиції щодо первинності науки публічної ад­міністрації, яка з тою чи іншою назвою та обсягом досліджень передувала формуванню аналізованої нами юридичної дисциплі­ни.

З іншого боку формування адміністративного права було тіс­но пов'язане з еволюцією держави, і, зокрема, форми державно­го правління та державного (політичного) режиму. Адже лише з обмеженням влади монархів та її повної або часткової переда­чі демократично обраним представникам народу було визнано необхідним детальне правове регулювання діяльності не лише приватних осіб, а й адміністрації.

Становлення адміністративного права як сукупності право­вих норм можна умовно поділити на три етапи:

1) Зародження адміністративно-правового регулювання, обґрунтованого міждисциплінарною наукою «камералістикою» (16-19 століття).

2) Формування окремої групи правових норм, що отримало назву «поліцейське право» (18 — початок 20 століття).

3) Перетворення «поліцейського права» в «адміністративне право» (кінець 19—20 століття).

Що стосується першого етапу, то науку камералістику мож­на сміливо називати предтечею сучасної науки публічної ад­міністрації. Латинський термін camera означає королівську, тобто державна скарбниця, а відповідна наука мала на меті пропонувати способи найкращого наповнення цієї скарбниці. Іншими словами, дослідження камералістів були спрямо­вані на першочергове задоволення інтересів держави, з якою асоціювалась у період абсолютизму королівська влада (тут вар­то пригадати знамените висловлювання французького короля Людовіка XIV «держава — це я»).

Камералістика була міждисциплінарною наукою, що охоп­лювала комплексні знання політичного, економічного, фінан­сового та юридичного характеру.

Проте з огляду на чималий та постійно зростаючий обсяг, правові аспекти камеральної науки на певному етапі виділи­лись в окрему дисципліну під назвою «поліцейське право». Його назва походить від грецького терміну police — місто і буквально тлумачиться як сукупність норм, що забезпечують публічну ад­міністрацію в містах. На початках ця галузь мала дуже широ­кий предмет правового регулювання, який охоплював відносини у всіх сферах діяльності публічної адміністрації: господарської та фінансової діяльності, освіти, охорони здоров'я, публічного порядку. Але з часом предмет поліцейського права почав звужу­ватись і в 19 столітті з різними варіаціями передбачав, зокрема, такі групи суспільних відносин:

— охорона безпеки держави;

— забезпечення порядку в громадських місцях;

— діяльність із впорядкування суспільної моралі.

Для поліцейського права було характерним пріоритетне за­стосування заборон як методів правового регулювання та різ­них форм державного примусу. Іншими словами, норми цієї галузі наділяли органи публічної адміністрації широкими пов­новаженнями щодо приватних осіб, а на останніх покладались здебільшого обов'язки по дотриманню приписів адміністрації. Тобто, інтереси держави були первинними в нормах поліцейсь­кого права, інтереси ж особи — похідними.

Зародження на базі поліцейського адміністративного права треба віднести до кінця 18 століття чи, точніше, періоду Великої французької революції. Саме тоді із обмеженням влади абсолют­ний монархів народними представництвами розвинулись ідеї законодавчого обмеження публічної адміністрації. Цей процес був також безпосередньо пов'язаний з утвердженням концепції правової держави, одним з постулатів якої є дотримання юри­дичних норм не лише громадянами, але й органами державної влади, в тому числі адміністративними структурами.

Отже, про перетворення поліцейського права в адміністра­тивне можна говорити тільки тоді, коли воно встановлює у своїх нормах поряд із правами органів публічної адміністра­ції та кореспондуючими їм обов'язками приватних осіб, також і права громадян по відношенню до адміністрації та відповід­ні зобов'язання адміністрації щодо громадян. При тому варто відзначити, що в країнах з de facto тоталітарним режимом, під назвою адміністративне право часто містилась сукупність юри­дичних норм, що за своїм змістом і спрямуванням відповідали здебільшого характеристикам права поліцейського.

Перехід до адміністративного права дуже влучно визначив класик українського адміністративного права професор Юрій Панейко: «Адміністративне право не є можливе в тих відноси­нах, в яких державні органи керуються виключно доцільністю і інтересами держави, а не є обмежені правними нормами, в та­ких/відносинах можна говорити лишень про адміністративну техніку. Доперва тоді, як діяльність адміністративних органів буде нормована правом, коли наступить правне обмеження ад­міністрації та охорона прав одиниць — тільки тоді може бути мова про адміністративне право»¹⁰.

У зв'язку з визнанням потреби у встановленні юридичних меж діяльності публічної адміністрації також виникли питання доцільності різних форм контролю за нею. У Франції, яка вва­жається батьківщиною адміністративного права, це проявилось в особливий спосіб. Контроль за органами публічної адмініст­рації було покладено не на звичайні суди, яким нова буржуазія не довіряла у зв'язку з їх необ'єктивністю у передреволюційний період, а на спеціальну систему судових органів, які були упов­новажені розглядати позови приватних осіб проти адміністра­ції.

Резюмуючи, спробуємо окреслити співвідношення ад­міністративного та поліцейського права:

1) Поліцейське право регулює лише частину суспільних відносин, що забезпечується адміністративним правом, тобто, можна стверджувати, що поліцейське є під галуззю адміністра­тивного.

2) Поліцейське право спрямоване здебільшого на захист ін­тересів держави, загального добробуту, адміністративне ж, поза тим, є дієвим способом захисту прав людини і громадянина від неправомірних діянь адміністративних органів.

3) Адміністративне право встановлює жорсткі законні рам­ки організації та діяльності публічної адміністрації, у поліцей­ському праві ці аспекти не є визначальними.

Адміністративне право розвивалось дуже нерівномірно як в часовому, так і в територіальному вимірі. Істотні відмінності були і залишаються між країнами, що належать до двох най­поширеніших правових систем: континентальної (романо-гер- манської) та англо-американської (common law). Тому детальні­ший розгляд адміністративного права продовжимо відповідно до цього поділу.