§ 1. Понятие и содержание административно-правового положения несовершеннолетних в Российской Федерации

В современной доктрине административного права вопрос об административно-правовом положении несовершеннолетних не имеет однозначного решения. Такая ситуация связана со сложностью общего определения юридической категории «правовое положение личности» в теории права, в которой не выработано единообразного подхода к рассматриваемому понятию.

С точки зрения терминологии понятия «статус» и «положение» в административно-правовой науке приоритетно рассматриваются как тождественные, хотя в общей теории права существуют точки зрения о несовпадении объемов этих понятий.

В административном праве довольно устойчивым является представление об административно-правовом статусе как о совокупности следующих элементов:

1) принципов правового положения личности;

2) гражданства;

3) административной правосубъектности;

4) прав, свобод и законных интересов личности в сфере государственного управления;

5) обязанностей и ограничений личности в сфере государственного управления;

6) административно-правовых гарантий прав, свобод и законных интересов и обязанностей личности.

Признанные и охраняемые государством права, свободы, законные интересы, обязанности и ограничения в их взаимосвязанности составляют ПРАВОВОЙ СТАТУСкак основу, ядро ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИв общем и АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИв частности.

Однако если вышеназванные базовые элементы статуса существенно отличаются по своему содержанию в зависимости от отраслевой принадлежности (в гражданско-правовой, административной, уголовной и других сферах жизнедеятельности), то такие элементы, как принципы, гражданство и правосубъектность, являются в значительной степени универсальными и не характеризуют тот или иной вид правового статуса с содержательных позиций – в зависимости от сферы реализации правового положения (статуса) личности они лишь определяют некоторые дополнительные качества для отдельных субъектов права (например, для иностранных граждан и лиц без гражданства).

1. ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИ – руководящие, основополагающие положения, на которых строятся взаимоотношения личности с институтами государства. Они имеют конституционную природу, являются базовыми и в полной мере проявляются в любых видах правовых статусов.

Все принципы правового положения личности в полном объеме реализованы в установленном государством административно-правовом статусе личности, и в частности – в административно-правовом положении несовершеннолетних лиц.

2. ГРАЖДАНСТВОвыступает как фактор, определяющий взаимосвязанность личности и государства и образующий системы правоотношений, зависящих от нахождения лица под юрисдикцией государственной власти. При закреплении юридической принадлежности лица к определенному государству личность приобретает новое юридическое качество – гражданина государства. Поскольку по отношению к государству личность выступает в специфическом качестве гражданина именно этого государства, постольку последнее адресуется к нему не как к человеку вообще, а как к своему гражданину или, если речь идет об иностранном гражданине либо лице без гражданства, – как к субъекту иного гражданско-правового состояния. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве РФ» наличие или отсутствие гражданства РФ определяет особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Это достаточно сложный особый правовой статус , который обусловливается совокупностью следующих факторов:

• наличием и (или) отсутствием разных межгосударственных договоренностей (между Россией и иными государствами);

• целями пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ;

• сроками пребывания – постоянно проживающие на территории РФ, временно пребывающие, проезжающие через территорию РФ транзитом;

• наличием у иностранных граждан разных видов иммунитетов (дипломатический, консульский и т. п.) и др.

Административно-правовой статус несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства является еще более сложной конструкцией, поскольку, с одной стороны, обладает всеми особенностями, установленными для иностранных граждан и лиц без гражданства, а с другой – включает в свое содержание всю совокупность положений о правовом статусе несовершеннолетних граждан, установленных международными актами, принципами международного права, законодательными актами соответствующих иностранных государств и Российской Федерации, а также договорами между ними.

3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ,как и общая правосубъектность, связана со способностью личности осознавать свои поступки, поведение в целом и руководить им и включает в себя такие элементы, как административная правоспособность и административная дееспособность.

Административная правоспособность – способность гражданина быть субъектом прав и обязанностей в сфере государственного управления. Возникает у граждан с момента рождения и прекращается с их смертью.

Административная дееспособность – способность гражданина своими действиями приобретать, а также осуществлять права и обязанности, предусмотренные нормами административного права. Самостоятельное значение имеет часть административной дееспособности, именуемая административной деликтоспособностью , под которой понимается способность лица самостоятельно нести административную ответственность за содеянное. В соответствии с нормами административного права административная деликтоспособность наступает с 16-летнего возраста, поэтому административно-правовой статус несовершеннолетних лиц в возрасте старше 16 лет характеризуется как деликтоспособный в полном объеме.

При установлении административной дееспособности несовершеннолетних лиц в административном праве используются положения гражданского права о видах дееспособности :

1) лицо, достигшее возраста 18 лет, наделено полной административной дееспособностью и в административно-правовых отношениях обладает всей полнотой прав, свобод, законных интересов, обязанностей и ограничений;

2) лицо в возрасте от 14 до 18 лет наделено частичной административной дееспособностью и в административно-правовых отношениях обладает:

• полной административной деликтоспособностью с 16-летнего возраста (однако процесс привлечения таких лиц к административной ответственности имеет определенную специфику);

• существенным, более широким в сравнении с полностью дееспособными лицами спектром правовых ограничений;

• специфическим набором прав, свобод, законных интересов и обязанностей;

• правом стать субъектом паспортного режима РФ;

3) лицо в возрасте от 7 до 14 лет наделено элементами административной дееспособности и в административно-правовых отношениях обладает:

• определяемым в соответствии с законодательством РФ специфическим набором прав, свобод и обязанностей, которые оно может осуществлять самостоятельно, однако большую часть общегражданских прав и обязанностей оно может реализовывать лишь через своих родителей, опекунов, попечителя и иных представителей;

• существенным объемом правоограничений;

• способностью претерпевать меры принудительного воздействия (например, принудительный перевод в специализированное учебное заведение – мотивированным порядком дети с девиантными отклонениями в поведении могут быть направлены в спецшколы открытого (с 9-летнего возраста) и закрытого (с 11-летнего возраста) типов);

4) лица до 7-летнего возраста административной дееспособностью практически не обладают, однако законодательством РФ установлен широкий круг правоотношений, которые складываются именно по поводу их правового положения, например регистрационные правоотношения, складывающиеся в связи регистрацией новорожденного и получением свидетельства о рождении.

В правовой доктрине общепризнанным является понимание того, что понятие правосубъектности охватывает правоспособность и дееспособность, поэтому несовершеннолетние, имеющие специфический объем дееспособности, не могут обладать правосубъектностью в общем смысле без участия третьих лиц.

Для восполнения в отношении этой категории лиц недостающих элементов правосубъектности государство формирует соответствующий административно-правовой механизм, предусматривающий основания возникновения, изменения или прекращения правоотношений соответствующего вида. Субъекты этих правоотношений наделяются определенными правами и обязанностями, реализация которых осуществляется под контролем специально уполномоченных органов государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти. Например, в соответствии со ст. 6, 8, 10, 14, 16, 24 и 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 152 СК РФ Правительство РФ в целях реализации этих положений на практике утвердило ряд следующих нормативных правовых актов.

1. Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации случаях.

2. Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-си-рот и детей, оставшихся без попечения родителей.

3. Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного.

4. Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье.

5. Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.

6. Правила ведения личных дел несовершеннолетних подопечных.

7. Форма отчетности опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом.

Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 432 «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» установлен порядок и условия временной передачи детей (на период каникул, выходных, нерабочих праздничных дней и в иных случаях, но не более одного месяца), находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ.

Характеризуя административную правосубъектность, необходимо отметить, что она подразделяется на общую и специальную правосубъектность. Соответственно, следует различать общий и специальный административно-правовые статусы. Каждое лицо обладает прежде всего общим статусом , который во многом равен для всех и в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов (студента, жителя закрытого города, сотрудника милиции и т. д.).

Применительно к несовершеннолетним гражданам возникает еще более сложная ситуация, поскольку они уже обладают специальным административно-правовым статусом несовершеннолетнего, который может усложняться, если, например, несовершеннолетний:

• является правонарушителем (административно-правовой статус правонарушителя);

• является субъектом административной опеки (административно-правовой статус субъекта административной опеки);

• проживает в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО), пограничной зоне, особо охраняемой природной территории (например, статус жителя ЗАТО и т. п.).