Понятие и формы административно-правовых способов обеспечения законности в работе муниципальных органов

Режим законности в стране не формируется сам по себе, в силу естественного стечения обстоятельств. Создание и поддержание режима законности внутри государства - это активная деятельность множества субъектов права, которая включает в себя комплекс мер и условий, обеспечивающих строгое и неукоснительное соблюдение законодательства всеми субъектами правоотношений (государственными и местными органами, общественными объединениями, предприятиями и учреждениями, гражданами).

В настоящее время в научной и учебной литературе нет единой точки зрения относительно того, что же включает в себя механизм обеспечения законности. В юридической литературе реальность обеспеченности законности традиционно рассматривается как результат воздействия гарантий законности. Так, по мнению А.Б. Лисюткина, гарантией законности выступает обусловленная закономерностями развития общества система средств и условий, обеспечивающих процесс реализации законодательства^[53]. Гарантией законности является система условий и средств, объективно сложившихся или специально созданных для точного воплощения требований закона в жизнь.

Однако необходимо отметить, что существует и другая точка зрения на механизм обеспечения законности. Например, Н.В. Витрук разделяет понятия «обеспечение законности» и «охрана (защита) законности». По его мнению, обеспечение законности имеет отношение к положительной реализации нормативных правовых актов, профилактике возможных правонарушений, в то время как гарантия является только составным элементом механизма обеспечения законности^[54]. В свою очередь, охрана (защита) законности связана с ее нарушением и последующим восстановлением. По утверждению В.С. Афанасьева, эти понятия имеют другое соотношение. Гарантии - это положительные действия, а обеспечение законности включает в себя и отрицательные воздействия^[55].

В научной и учебной литературе мы можем встретить понятия гарантии законности, защиты и обеспечения законности - однако все они сводятся к мнению о существовании совокупности методов и средств, основной задачей которых является создание режима законности как внутри всей страны, так и в отдельном муниципальном образовании. С помощью таких методов и средств можно эффективно предупреждать и исправлять нарушения законности, а при необходимости привлекать виновных к ответственности.

Несмотря на многообразие точек зрения по данному вопросу, на уровне теории права традиционным считается мнение о существовании общих предпосылок (условий) законности и специальных организационно-правовых или юридических средств и методов обеспечения режима законности на государственном и местном уровне.

Так, В.В. Лазарев, Е.В. Железнякова, Н.М. Чистяков выделяют в качестве общих гарантий законности экономические (финансово-материальные), политико-идеологические и духовно-культурные^[56]. Данные гарантии выражают внутреннюю природу общества, естественную необходимость, требующую законодательного закрепления, и в большей или меньшей степени способствуют укреплению законности, выступая в качестве одного из методов государственного воздействия на поведение людей. Однако в большинстве случаев эти гарантии не действуют автоматически, а оказывают влияние на соблюдение законности в определенных условиях с помощью специальных средств. Именно в качестве последних выступают юридические (специальные) гарантии.

Выделяя специальные гарантии, одни авторы, такие как Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.А. Комаров и другие^[57], детерминируют в таком качестве только правовые (юридические). Другие авторы, такие как В.С. Афанасьев, А.С. Шабуров, Н.М. Чистяков, наряду с правовыми (юридическими) в разряд специальных включают и организационные (управленческие) гарантии^[58]. В то время как М.И. Байтин в число специальных гарантий включает внутри- и межведомственный контроль^[59].

При относительной консолидации точек зрения на механизм, обеспечивающий законность, существует довольно большое число исследователей, выделяющих только одну группу методов и средств обеспечения законности. Эти ученые, как правило, занимающиеся вопросами административного права, рассматривают способы обеспечения законности как активные действия, направленные на выявление отклонений от требований права и принятие мер реагирования. К таким действиям относят надзор и контроль^[60]. Другие авторы наряду с этим добавляют контрольно-надзорную деятельность^[61]. Третьи наряду с контролем, надзором и контрольно-надзорной деятельностью называют иные способы обеспечения законности - обжалование^[62] или

мониторинг^[63]. Совокупность таких действий получила название

«административно-правовые способы обеспечения законности».

Таким образом, административно-правовые способы обеспечения законности представляют собой совокупность методов и средств, направленных на обеспечение законности, целью которых является создание и поддержание режима законности на государственном и местном уровне. При этом гарантии законности в целом также направлены на поддержание режима законности. Однако гарантии законности - это система условий и средств, объективно сложившихся или специально предпринятых для точного воплощения требований закона в жизнь, т. е. гарантии законности включают в себя политические, экономические, социальные и юридические условия и средства поддержания законности. В то время как административные способы обеспечения законности представляют собой активную деятельность специально уполномоченных на то органов, в компетенцию которых входит проверка фактического (реального) выполнения требования законодательства и принятие мер по итогам проверки (контроля или надзора) ко всем субъектам правоотношений, в том числе и к муниципальным органам.

Административно-правовые способы обеспечения законности позволяют создавать и поддерживать режим законности на государственном и местном уровне.

Круг участников административных правоотношений неоднороден, среди них имеются субъекты, которые обладают особым статусом, - это органы местного самоуправления. С одной стороны, они наделены всеми признаками органов публичного управления, а с другой - являются средством самоорганизации населения и не входят в систему органов государственной власти. Поэтому представляется целесообразным исследовать проявление и сущность административно-правовых способов обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Наиболее распространенным и значимым в системе административно - правовых способов обеспечения законности является контроль. Он осуществляется всей системой органов управления в государстве, которая имеет сложное структурное строение, охватывающее все важные сферы жизни общества. При этом надо учитывать, что система управления в государстве имеет три уровня - федеральный, региональный и местный. Последний уровень относительно самостоятелен, что, безусловно, сказывается на проведении контроля за работой муниципальных органов.

В настоящее время контроль принято рассматривать в двух аспектах: как управленческую функцию и как форму деятельности по обеспечению законности.

Как необходимый элемент управленческого процесса контроль представляет собой деятельность, в ходе которой происходит принятие и реализация управленческих решений. Без контроля невозможно успешно выполнять поставленные задачи, а также предупреждать потенциальные ошибки и недоработки. Говоря о контроле как о функции государственного управления, необходимо выделить информационно-корректирующую функцию контроля, позволяющую ему быть одним из средств получения объективной информации по каналам обратной связи. Особенность этой функции в том, что она носит всеобщий характер в масштабе государственного управления, т.

Контроль как функция управления позволяет следить за соответствием деятельности объектов контроля намеченному плану, способами и средствами реализации плана, а также повышать исполнительскую дисциплину, предотвращать нежелательные последствия, оперативно реагируя на выявленные правонарушения. Систематический контроль позволяет определить, как понял исполнитель цели и сущность доведенных до него управленческих (командных) решений, выявить готовность и способность кадров претворять эти решения в жизнь^[64].

Контроль является универсальной функцией, применимой к любой управляемой системе, включая государственные и муниципальные органы. В деятельности органов местного самоуправления контроль как функция управления выполняет те же задачи, что и в системе органов государственной власти, представляя собой совокупность мер по наблюдению и проверке процесса функционирования подконтрольного субъекта с целью недопущения отклонения от заданных параметров.

Рассматривая контроль как форму деятельности по обеспечению законности, можно констатировать, что в научной литературе сформировался солидарный подход к этой юридической категории. Большинство ученых-юристов отмечают, что контроль является активной деятельностью, включающей в себя наблюдение, анализ, вмешательство в деятельность, регулирование (корректирование) и восстановление, привлечение виновных к ответственности, анализ причин и условий, способствовавших совершению правонарушений^[65]. В.М. Манохин и Н.М. Конин выделяют в данной деятельности три элемента^[66]:

1) проверка фактического исполнения закона, нормативного или индивидуального предписания, когда проверяется вся деятельность подконтрольных органов и их личного состава. Особенностью контроля является то, что проверка проводится как с точки зрения целесообразности, так и с позиции законности действий и решений подконтрольных субъектов;

2) проверка средств и путей исполнения закона и иного правового предписания, поручения, задания и т.

3) оценка контролирующим субъектом положения по итогам контроля (проверки) и применение мер по устранению выявленных недостатков, привлечению виновных к ответственности или поощрению.

Выступая способом обеспечения законности, контроль позволяет активно влиять на управление с помощью обязательных для исполнения указаний контролирующих субъектов о способах, сроках ликвидации выявленных нарушений законности, а также устранения обстоятельств, способствующих совершению данных нарушений^[67].

Отметим ряд характерных для контроля признаков, определяющих его специфику и отличающих его от других форм обеспечения законности^[68].

Одной из черт, присущих контролю, являются отношения соподчиненности или подведомственности, в которых, как правило, находятся контролирующий орган (должностное лицо) и подконтрольный субъект.

Характерной особенностью выступает объект контроля, в качестве которого рассматривается законность и целесообразность действия подконтрольного. Контролирующий может вмешиваться в административно-хозяйственную (текущую) деятельность подконтрольного. Законы (нормативные акты) в большинстве случаев предоставляют свободу выбора действий субъекту, при этом не определяя конкретной модели поведения в каждом отдельном случае, что обусловливает необходимость контроля не только с точки зрения законности, но и с позиции целесообразности деятельности подконтрольных (подотчетных) субъектов.

Отличительной чертой контроля является его властный характер, который проявляется: а) в возможности проведения проверки органом контроля по своей инициативе без согласия подконтрольного, а часто против его воли; б) в наличии у контролирующего права требовать от подконтрольного предоставления документов и объяснений, отчета по денежным средствам и материальным ценностям, а также давать указания о способах и сроках устранения выявленных недостатков в деятельности подконтрольного субъекта, а у контролируемого - обязанности выполнять эти требования.

К особенностям контроля как способа обеспечения законности можно отнести и то положение, что по итогам контроля органы, его осуществляющие, могут применять широкий спектр мер реагирования в зависимости от результатов проверки. Это могут быть как негативные меры, т. е. привлечение виновных к ответственности, так и меры поощрения. Могут также применяться восстановительные и контрольно-предупредительные меры.

Вышеперечисленными признаками можно объяснить, почему контроль наиболее действенным способом обеспечения законности, а также его роль и место в системе функций государственного и местного управления. Система органов местного самоуправления является одной из сложно структурированных управленческих систем, в которых происходят управленческие процессы. Эффективная деятельность данной системы без постоянного внутреннего и внешнего контроля немыслима. Контроль в полном объеме осуществляется только в системе органов местного самоуправления, они проверяют законность и эффективность решения вопросов местного значения. Государство не может контролировать, как муниципальные органы занимаются реализацией вопросов местного значения, так как данные органы находятся вне системы органов государственной власти, из-за этого государство не может вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность и проверять целесообразность работы муниципальных органов, а также давать обязательные для исполнения указания. Однако наряду с исполнением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут наделяться правом исполнять отдельные (переданные) государственные полномочия, за реализацией которых государство ведет контроль в полном объеме. Поэтому определение контролирующего субъекта и объем полномочий будут напрямую зависеть не от соподчиненности, как это происходит в системе органов государственной власти, а от группы полномочий (вопросов), которые будут являться предметом контроля.

В системе муниципальных органов действуют те же принципы и элементы контроля, что и в системе органов государственной власти. Поэтому контроль, проводимый местными органами, в пределах муниципального образования осуществляется в полном объеме. Однако его необходимо отличать от такого вида контроля, как общественный контроль. Последний осуществляется не муниципальными органами, а различными общественными структурами^[69].

Муниципальные органы могут контролировать исполнение нижестоящими местными органами и их должностными лицами вопросов местного значения, при этом проверяется законность и целесообразность их деятельности. В то время как органы государственной власти могут осуществлять контроль в полном объеме только за осуществлением местными органами отдельных (делегированных) государственных полномочий и выделенными финансовыми ресурсами. При этом органы государственной власти могут осуществлять проверки состояния дел, проводить ревизии, собирать информацию, государственные органы могут давать письменные предписания по устранению нарушений и т. д.

Государственные органы не имеют права контролировать деятельность муниципальных органов, которая направлена на решение местных вопросов, т. к. контроль осуществления данных полномочий возможен только при наличии соподчиненности, в единой системе, а муниципальные и государственные органы не являются единой системой. Учитывая особенность такого конституционного положения органов местного самоуправления, государство использует иные способы обеспечения законности, такие как надзор.

Принято считать, что «институт контроля является одним из центральных в административном праве»^[70], хотя имеется другой, не менее важный административно-правовой способ обеспечения законности - надзор.

Различные трактовки данного понятия представлены в толковых словарях русского языка, например, понятие «надзор» определяется как наблюдение с целью проверки^[71], а понятие «надзирать» означает присматривать, наблюдать, приглядывать^[72]. Таким образом, надзор заключается в систематическом или постоянном наблюдении специальными властными органами за деятельностью субъектов (лиц или организаций), не находящихся у данных органов в подчинении, в целях обнаружения отступления от законодательства. При этом, в отличие от контроля, надзорные государственные органы не могут оценивать целесообразность работы поднадзорных субъектов и не могут корректировать поведение поднадзорных или давать им какие-либо указания, не могут вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность.

Являясь методом обеспечения законности, надзор включает в себя два элемента:

а) проверку выполнения законов и других правовых предписаний, а также проверку деятельности органов или должностных лиц на предмет ее соответствия требованиям закона;

б) по итогам надзора принимаются специальные меры, перечень которых строго оговорен законом, целью которых является восстановление нарушенной законности^[73].

Характерными чертами правовой категории «надзор» выступают, во-первых, активная деятельность уполномоченных органов; во-вторых, наблюдение (надзор) только за законностью деятельности коллективных и индивидуальных субъектов, а также проверка соблюдения и исполнения ими законов и подзаконных актов; в-третьих, проверка деятельности субъектов, не находящихся в подчинении у надзорного органа.

В настоящее время в научной и учебной литературе рассматривается несколько различных видов (форм) надзора. Одни юристы выделяют административный и прокурорский надзор^[74], другие ученые добавляют к этим формам судебный надзор^[75].

Обычно прокурорский надзор за исполнением законодательства принято относить к надзору в его классической (традиционной) форме. На основании ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1

«О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 31 января 2017 г.)^[76] на прокуратуру возложено осуществление надзора за исполнением законодательства исполнительными федеральными и региональными органами власти (министерствами и ведомствами), законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, муниципальными и контрольными органами, их должностными лицами, выясняет, как соответствуют законодательству принимаемые ими правовые акты, а также осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод гражданина и человека.

Прокурорский надзор носит универсальный характер, он охватывает сферы общественной деятельности, которые урегулированы нормами различных отраслей права: гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, трудового и административного и т. д. Прокурорский надзор осуществляется за исполнением законодательства независимо от отрасти права.

Что касается судебного надзора, то в научной и учебной литературе нет единого подхода к его понятию. Одни ученые отмечают, что суд осуществляет контроль^[77], другие говорят, что это судебный надзор^[78]. Представляется, что деятельность суда при осуществлении правосудия следует рассматривать как судебный надзор, т. к. проверяется только соблюдение законности, отсутствует соподчиненность, и суд не может вмешиваться в хозяйственную деятельность участников судебного разбирательства.

Судебная власть, являясь самостоятельной ветвью власти, представлена системой судебных органов. Одной из основных функций суда является осуществление правосудия и надзор за исполнением законодательства всеми субъектами правоотношений, в том числе и органами местного самоуправления. Рассмотрев дело, суд выносит решение, и оно является обязательным на территории Российской Федерации.

Административный надзор представляет собой наблюдение (надзор) за выполнением законов и подзаконных правовых актов специально уполномоченными органами административного управления в подведомственной сфере.

Административный надзор имеет схожие признаки с прокурорским и судебным надзором. Он осуществляется в отношении организаций и физических лиц, не находящихся в служебной зависимости. При проведении административного надзора проверяется только соблюдение законности, надзорные органы не имеют права вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность проверяемых (поднадзорных) субъектов. Однако имеются и отличия между данными видами надзора.

В ходе административного надзора проверяется исполнение не всего объема законодательства, как при осуществлении прокурорского и судебного надзора, а только специальных правил (дорожного движения, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических служб и т. д.)^[79].

Административный надзор осуществляется для выявления и пресечения правонарушения, предупреждения и восстановления установленного порядка, а также привлечения виновных к ответственности, с целью обеспечения безопасности граждан, общества, государства, а также надлежащего качества товаров и услуг^[80]. В то время как основной целью иных видов надзора является создание и поддержание режима законности.

Административный надзор осуществляется специализированными органами исполнительной власти в подведомственной им сфере: службами^[81], агентствами^[82], инспекциями^[83] и Министерством внутренних дел РФ^[84].

При этом необходимо отметить, что относительно административного надзора сложилась и иная точка зрения. В.М. Манохин, Н.М. Конин, С.Р. Абдуллина в качестве такового выделяют деятельность только Министерства внутренних дел и внутренних войск. Деятельность остальных инспекций и служб они относят к контрольно-надзорной деятельности. Контрольно-надзорная деятельность, по мнению данных ученых, - это деятельность государственных инспекций или служб, которая включает в себя составные элементы как контроля, так и надзора. Из надзора в контрольно-надзорную деятельность входит проверка подконтрольного на предмет соответствия его деятельности законодательству. Из контроля данная деятельность взяла применение мер реагирования на выявленные правонарушения^[85].

Мы полагаем, что выделение контрольно-надзорной деятельности как самостоятельного способа обеспечения законности является дискуссионным. Законодательство не использует понятие «контрольно-надзорная деятельность». Нормативные правовые акты часто не делают различий между надзором и контролем, эти термины употребляются как тождественные, не обращается внимания на то, что это самостоятельные виды деятельности. Что же тогда можно говорить о контрольно-надзорной деятельности? Так, например, федеральные службы должны проводить только надзор, как Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека^[86]. Однако на Федеральную службу по труду и занятости возложено осуществление государственного контроля и надзора^[87]. При этом Федеральная таможенная служба и Федеральная служба государственной статистики занимаются только государственным контролем^[88]. Некоторые ученые отмечают эту особенность российского законодательства, говоря, что в законодательстве часто не делается разграничение между надзором и контролем^[89].

По аналогии с законодателем, ряд ученых в своих трудах термины «контроль» и «надзор» также употребляют как идентичные. Например, С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев относят прокурорский надзор к общему контролю^[90]. Е.В. Шорина отмечает, что в системе органов контроля особое место занимает прокуратура^[91]. При этом А.В. Мицкевич объединяет термины контроль и надзор за соблюдением законов единым понятием «надзор»^[92]. При условии, что контрольно-надзорная деятельность объединила в себе определенные элементы надзора и контроля, мы можем отнести данную деятельность к одной из форм контроля или надзора. Поэтому к административно-правовым способам обеспечения законности мы относим разные виды контроля и надзора.

Контроль и надзор являются самостоятельными способами обеспечения законности в деятельности всех субъектов правоотношений. Как уже отмечалось выше, данные административно-правовые способы обеспечения законности действуют во всей системе (структуре) управления государством, и муниципальные органы не будут являться исключением. Однако какие именно способы могут быть задействованы для установления и поддержания режима законности внутри определенного муниципального образования, зависит от сложившейся ситуации, субъекта и предмета проверки.

Проанализировав деятельность компетентных органов и должностных лиц, обеспечивающих законность, мы можем выделить несколько групп полномочий данных субъектов.

Первая группа - это полномочия по выявлению правонарушений. При осуществлении контроля и надзора проверяющие органы имеют право вызывать должностных лиц для дачи объяснений (устных и письменных), запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы; посещать организации, производить осмотр и досмотр граждан, организаций, объектов, транспортных средств при предъявлении служебного удостоверения^[93]; производить изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки и хранения, осуществлять отбор проб и проводить необходимые расследования, испытания, экспертизы, анализы и оценки, а также научные исследования^[94]. Причем необходимо учесть, что перечень данных мер является практически неограниченным и зависит только от полномочий конкретного органа или должностного лица. Данные действия, как правило, имеют универсальный характер, т. е. применяются ко всем субъектам правоотношений, в том числе и к органам местного самоуправления.

Вторая группа - это полномочия, направленные на предупреждение правонарушений и минимизацию последствий противоправных действий, вызванных органами и должностными лицами местного самоуправления. К данным полномочиям можно отнести меры пресекательного и профилактического характера, которые направлены на недопущение нарушения обязательных требований законодательства. Проверяющие органы могут запрещать эксплуатацию опасных объектов^[95], вести мониторинг подконтрольных^[96], давать обязательные для исполнения указания.

Третья группа прав и обязанностей, которыми наделены проверяющие органы и должностные лица, - это полномочия по ликвидации последствий противоправный действий. Прежде всего, компетентные органы понуждают виновное лицо устранить последствия правонарушений в судебном или добровольном порядке^[97]. Кроме того, они могут самостоятельно ликвидировать негативные последствия^[98].

Четвертая группа - это полномочия по привлечению виновных к ответственности. Процедура привлечения к ответственности урегулирована уголовным или административным законодательством. Как правило, полномочия контрольных органов разграничиваются законодательством. Одни органы и должностные лица готовят материалы дела, собирают доказательства, проводят опросы и выемки, составляют протоколы об административных правонарушениях и направляют документы уполномоченным должностным лицам на рассмотрение^[99], другие - привлекают виновных лиц к ответственности^[100].

Права и обязанности каждого конкретного субъекта, обеспечивающего законность на муниципальном уровне, зависят от его полномочий, функций, целей и задач, которые ставятся перед ним, поэтому субъектный состав контрольных органов имеет существенное значение. Основываясь на данной предпосылке, ряд ученых-административистов рассматривают административные способы обеспечения законности через правоохранительную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц^[101].

Так, по мнению Н.М. Конина, административно-правовые способы обеспечения законности - это специальная организационно-правоохранительная деятельность государственных органов и структурных подразделений данных органов, которая направлена на обеспечение законности внутри государства^[102]. При этом в правоохранительную деятельность многие ученые включают не только деятельность силовых ведомств, но и суда, адвокатуры, нотариата, органов местного самоуправления и граждан^[103].

Изучение видов административно-правовых способов обеспечения законности и деятельности уполномоченных органов дает возможность утверждать, что эти способы являются одной из разновидностей юридических (организационно-правовых) гарантий законности, наряду с экономическими, политическими, социальными, юридическими и т. д. Гарантии законности и административные способы обеспечения законности имеют одну цель - создание и поддержание режима законности как внутри всего государства, так и внутри отдельного муниципального образования. Однако гарантии законности - это система условий и средств, объективно сложившихся или специально созданных для формирования режима законности, в то время как административные способы обеспечения законности представляют собой активную деятельность уполномоченных органов. Исходя из этого, мы можем сказать, что административные способы обеспечения законности являются активной деятельностью уполномоченных органов, которая направленная на создание и поддержание режима законности внутри государства и муниципалитета, к которой относится контроль и надзор.

Уполномоченные органы имеют широкий арсенал методов и средств для создания и поддержания законности. Эти методы и средства направлены на проверку фактического выполнения требований законодательства (выявление правонарушений), а также принятие мер по итогам проверки (привлечение виновных к ответственности, предупреждение и ликвидация последствий противоправной деятельности).

С учетом данных обстоятельств можно сделать вывод, что административноправовые способы обеспечения законности - это регламентированная правовыми актами активная деятельность уполномоченных органов по созданию и поддержанию режима законности на государственном и местном уровне. К компетенции данных органов относится проверка фактического исполнения требования законодательства (законов и подзаконных актов) и принятие административных мер по итогам проверки. К административно-правовым способам обеспечения законности мы можем отнести контроль и надзор.

Таким образом, административно-правовые способы обеспечения законности применяются ко всем субъектам правоотношений, но при этом необходимо учитывать характерные черты конкретного субъекта, особенно если речь идет о муниципальных органах. При анализе полномочий (прав и обязанностей) органов и должностных лиц, обеспечивающих законность в деятельности местных органов, необходимо учитывать, что муниципальные органы находятся вне системы (структуры) органов государственной власти, из-за этого контроль может осуществляться только за переданными государственными полномочиями или за расходованием денежных средств, полученных из федерального или регионального бюджета. Во всех остальных случаях может осуществляться надзор.

Основная цель проведения контроля и надзора состоит в создании и поддержании режима законности. Муниципальное законодательство имея локальный характер, накладывает свой отпечаток на административно-правовые способы обеспечения законности, поэтому органы, осуществляющие проверку, руководствуются не только федеральными, региональными, но и местными правовыми актами, проверяя, насколько деятельность органов местного самоуправления соответствует правовым актам, действующим в определенном муниципальном образовании.

Рассмотрение составных элементов контроля и надзора, а также полномочий органов, их осуществляющих, позволяет прийти к следующему выводу: административно-правовые способы обеспечения законности в деятельности муниципальных органов - это регламентированная федеральными, региональными и местными правовыми актами активная деятельность уполномоченных органов по созданию и поддержанию режима законности внутри определенного муниципального образования. В компетенцию данных органов входит проведение контроля и надзора, в ходе которых проверяется фактическое выполнение требований законодательства и принимаются меры по итогам проверки. К данным методам относятся контроль и надзор.

1.3.