Понятие и виды субъектов обеспечения законности в системе органов местного самоуправления

Права и обязанности каждого конкретного субъекта по обеспечению законности в деятельности органов местного самоуправления зависят от его полномочий, функций, целей и задач, которые ставятся перед ним, поэтому актуальным является вопрос субъектного состава органов, обеспечивающих законность, и их классификация.

По нашему мнению, для достижения целей данного исследования необходимо определиться, что включают в себя правовые категории «субъект права» и «субъект правоотношений». В теории права часто используются оба эти понятия. Определим различия между ними, если таковые имеются.

Термин «субъект права» в большинстве случаев используется в качестве синонима понятий «участник правоотношений» или «субъект»^[104]. Однако существуют и другие точки зрения. Ряд ученых разграничивают понятия «субъект права» и «субъект правоотношений». Например, Д.А. Липинский отмечает, что круг субъектов правоотношений не совпадает с кругом субъектов права. Психически больные, малолетние лица и новорожденные выступают субъектами права, но не могут участвовать во всех правоотношениях^[105]. Г.Ф. Шершеневич, говоря о субъекте правоотношений, имел в виду активное поведение субъекта, в то время как субъект права - это пассивное состояние^[106]. А.В. Слепнев отмечает, что субъект права - это обладатель абстрактных прав и обязанностей, а субъектом правоотношений он становится только тогда, когда начинает контактировать с другим субъектом. Субъект правоотношения - это динамическая категория, а субъект права - статическая^[107].

В поддержку каждой точки зрения приводятся доводы, заслуживающие внимания. Однако для достижения цели данного диссертационного исследования необходимо изучить административные способы обеспечения законности, т.

В теории права практически все ученые, формулируя понятие субъектов правоотношений, отмечают, что ими являются индивидуальные и коллективные участники правоотношений, которые обладают субъективными правами и объективными обязанностями, при этом круг субъектов, их права и обязанности зависят от государства.

В юридической науке субъективные права понимаются как предусмотренная законодательством мера дозволенного нормой повеления, а юридические обязанности - как мера должного поведения^[108]. В основе субъективных прав и объективных обязанностей лежат предусмотренные законодательством права, обязанности и ограничения участников общественных отношений. Данные права и обязанности устанавливаются и защищаются государством. Перечень субъективных прав и юридических обязанностей является обширным и охватывает практически все жизненные ситуации. Только наличие правовых предписаний служит основанием вступления субъектов права в правоотношения. Однако это не означает, что субъект воспользуется всеми принадлежащими ему правами и будет исполнять все обязанности. Перечень необходимых прав и обязанностей зависит от жизненной ситуации и от конкретных правоотношений, в которые вступает субъект права.

Ученые-административисты, рассматривая вопрос субъектов административных правоотношений, также сходятся во мнении, что субъектами административного права являются носители прав и обязанностей, при этом внимание акцентируется на управленческом аспекте деятельности данных субъектов. Такой подход продиктован тем, что предметом административноправого регулирования выступают общественные отношения в государственном управлении и деятельности органов исполнительной власти.

Например, профессор В.М. Манохин отмечает, что субъектами административно-правовых отношений выступают те участники, которые наделены властными полномочиями и на которых нормами административного права возложены определенные обязанности по осуществлению управленческих функций^[109].

Профессор Д.Н. Бахрах пишет, что субъектами административного права являются участники управленческих отношений, за которыми нормы административного права признают определенные права и обязанности, способные вступать в административно-правовые отношения^[110].

Аналогичную позицию занимает профессор Ю.Н. Старилов, отмечая, что субъектами административно-правовых отношений выступают участники, наделенные специальной компетенцией в сфере управления (должностные лица, органы), или те, которые обладают административно-правовым статусом (общественные объединения, граждане). При этом одним из важнейших признаков субъекта административных правоотношений выступает наличие у него процессуального и материального административно-правового статуса, т. е. совокупности прав и обязанностей, а также запретов, ограничений и ответственности^[111].

Наличие административно-правового статуса, т. е. наличие прав и обязанностей в сфере публичного управления является обязательным условием включения участника правоотношения в число субъектов административного права. Однако этого не достаточно для признания его субъектом административных правоотношений. Наличие субъективных прав и обязанностей в сфере публичного управления служит только предпосылкой возникновения административных правоотношений. Субъекты (участники) административных отношений - это лица, наделенные административной правоспособностью и дееспособностью.

Правоспособность и дееспособность, как правило, неразрывны и наступают одновременно, за исключением гражданского и административного права, поэтому необходимо определиться с данными правовыми категориями.

Под правоспособностью профессор С.С. Алексеев понимает способность лица (участника правоотношений) иметь субъективные права и юридические обязанности^[112].

Правоспособность признается равной за всеми субъектами

(индивидуальными и коллективными), она не зависит от пола, расы, принадлежности организации, места жительства или регистрации - это общая правоспособность. Однако, являясь универсальной категорией, правоспособность проявляет себя по-разному в разных отраслях права, поэтому выделяют еще отраслевую и специальную правоспособность, зависящую от отрасли права, в которой реализуются правоотношения или статус субъекта права^[114].

Так, по мнению Н.Г. Салищевой, административная правоспособность подразумевает под собой реально предоставленную каждой организации или физическому лицу возможность обладать субъективными правами в государственном управлении, а также в сфере предоставления государственных услуг, предусмотренных нормами российской Конституции, федеральными законами и иными правовыми актами^[115]. Особенностями административной правоспособности является наличие управленческих отношений, а также субъективных прав и юридических обязанностей.

Круг предусмотренных законодательством прав и обязанностей для субъектов административных правоотношений довольно широк. При этом не все субъекты могут самостоятельно реализовывать весь спектр принадлежащих им прав. Например, в Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование. Однако самостоятельно определиться с учебным заведением и воспользоваться данным правом могут только лица, достигшие

восемнадцатилетнего возраста.

Наличие потенциальных прав у физического лица или организации является необходимым, но недостаточным условием для участия в административных правоотношениях. Нужно, чтобы участник правоотношений обладал еще и дееспособностью, т. е. способностью самостоятельно своими действиями приобретать права и обязанности.

Ученые-административисты, рассматривая вопросы административной дееспособности, делают акцент на наличии способности самостоятельно приобретать, изменять и прекращать права и обязанности в сфере государственного управления. Так, М.Б. Смоленский отмечает, что административная дееспособность представляет собой способность субъектов административного права своими самостоятельными действиями приобретать права, создавать обязанности и реализовывать их в рамках административных правоотношений^[117].

Как уже отмечалось выше, административная правоспособность и административная дееспособность могут не совпадать. Чтобы стать субъектом административного права, необходимо, чтобы за индивидуальным субъектом или организацией нормативными правовыми актами были закреплены субъективные права и юридические обязанности (правоспособность), а также, чтобы участник правоотношений мог своими действиями приобретать, изменять или прекращать права или обязанности в сфере государственного управления (дееспособность). Для совмещения этих правовых категорий вводится понятие «административная правосубъектность», которая состоит из двух самостоятельных элементов: административная правоспособность и дееспособность.

Субъекты административного права - это участники общественных отношений, которые осуществляют управленческие функции или наделены правами и обязанностями в процессе управления. При этом особенностью административно-правовых норм является то, что они наделяют правоспособностью и дееспособностью широкий круг участников правоотношений. Система и структура субъектов в административном праве многообразнее и сложнее любой другой системы субъектов в иной отрасли права, поэтому в науке административного права достаточно большое внимание уделяется классификации субъектов правоотношений.

Так, например, профессор В.М. Манохин выделяет следующих субъектов административно-правовых отношений:

- граждане России;

- граждане иностранных государств и лица без гражданства;

- предприятия и учреждения всех организационно-правовых форм;

- общественные негосударственные и некоммерческие объединения;

- представители общественных формирований, наделенных административно-правовым статусом;

- государственные органы и их структурные подразделения;

- служащие^[118].

М.Б. Смоленский отмечает, что субъекты административного права делятся на две группы: индивидуальные (граждане, иностранцы и лица без гражданства) и коллективные субъекты (государственные и негосударственные)^[119]. Н.М. Чистяков наряду с индивидуальными и коллективными субъектами выделяет социальные общности (народы, нации, население)^[120].

Наличие разных классификаций, приводимых даже одним ученым, объясняется тем, что в их основу положены различные критерии. По нашему мнению, любая классификация должна иметь своей целью ее практическое применение. Для достижения целей данного диссертационного исследования в основу классификации необходимо положить такой критерий, как права и обязанности субъектов административного права в процессе обеспечения законности в работе местных органов.

Прежде чем приступить к классификации субъектов, обеспечивающих законность в деятельности муниципальных органов, необходимо дать ответ на вопрос: являются ли органы местного самоуправления субъектами

административного права? Данный вопрос возникает в связи с тем, что

муниципальные органы находятся вне структуры (системы) органов государственных власти.

В качестве субъектов отрасли административное право, могут рассматриваться участники общественных отношений, которые осуществляют управленческие функции или наделены правами и обязанностями в процессе управления. Органы местного самоуправления обладают данными признаками.

Во-первых, Конституционный Суд РФ и большинство ученых отмечают публично-правовую природу органов местного самоуправления, занимающихся решением управленческих вопросов на местном уровне^[121].

Во-вторых, муниципальным органам могут делигироваться отдельные государственные полномочия, что позволяет им от имени и по поручению государства вступать в административные отношения^[122].

В-третьих, муниципальные органы, как и другие субъекты

административного права, вступают во взаимоотношения с органами государственной власти, при этом законодательство наделят их правами и обязанностями в процессе управления. Например, органы местного

самоуправления выдают разрешение на строительство зданий и сооружений или совместно с государственными органами планируют и реализуют меры, направленные на обеспечение транспортной безопасности.

В-четвертых, невозможно точно разграничить местные дела и дела государственные, а организационное обособление государственных и местных органов, по нашему мнению, не является бесспорным и достаточным основанием для выведения муниципальных органов из системы субъектов административного права.

Учитывая вышеизложенное, мы можем сделать вывод о том, что муниципальные органы можно отнести к субъектам административного права, они обладают всеми признаками субъектов административного права.

Для достижения целей данного диссертационного исследования необходимо показать место органов местного самоуправления в системе субъектов административного права. Место конкретного субъекта в системе

правоотношений можно показать, давая классификацию субъектов административного права. При этом за основу классификации субъектов необходимо взять возможность оказывать влияние на органы местного самоуправления с целью обеспечения законности в их деятельности.

Как уже отмечалось выше, контроль может проводиться за законностью и целесообразностью (эффективностью) деятельности муниципальных органов. Правом вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность органов местного самоуправления, давать обязательные для исполнения распоряжения, отменять решения муниципальных органов обладают не все субъекты административного права. Возможность оказывать влияние на деятельность местных органов с целью создания и поддержания режима законности в муниципальном образовании также не одинакова у всех субъектов административных правоотношений. Поэтому первым критерием классификации может быть объем контрольных полномочий.

В силу того что муниципальные органы организационно обособлены, ряд государственных органов и должностных лиц не наделены никакими контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления. Например, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, а также Министерство сельского хозяйства не обладают никакими контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления. Для них, как правило, не свойственно проведение внешнего контроля. Они выполняют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Эти органы осуществляют координацию и контроль только за деятельностью органов, находящихся в их ведении. Несмотря на отсутствие соподчиненности, органы местного самоуправления в своей деятельности руководствуются правовыми предписаниями, принятыми данными государственными органами, как на законодательном, так и подзаконном уровнях. К первой группе субъектов административного права мы относим государственные органы, которые управомочены осуществлять правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, но они не проводят контроль за работой муниципальных органов.

Вторую группу составляют субъекты, уполномоченные осуществлять надзорную деятельность на местном уровне. Данные субъекты следят за исполнением законодательства всеми без исключения субъектами правоотношений, и муниципальные органы относятся к их числу. Например, Прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением законности муниципальными органами. Федеральная антимонопольная служба тоже контролирует выполнение муниципальными органами антимонопольного законодательства, а также законодательства о рекламе и естественных монополиях^[123]. Органы, осуществляющие надзор по объему своих полномочий, не однородны. В зависимости от объема проверяемого законодательства в административном праве принято выделять общий и административный надзор. Органы общего надзора проверяют исполнение всего объема законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления. К данной группе относятся прокуратура РФ и суды. В свою очередь, органами административного надзора являются Федеральное агентство лесного хозяйства, Государственная противопожарная служба, Государственная инспекция безопасности дорожного движения, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и т. д. Они проверяют исполнение поднадзорными муниципальными органами специальных норм и правил (санитарно-эпидемиологических, пожарной безопасности, правил дорожного движения). Поэтому вторую группу субъектов, проверяющих законность в работе муниципальных органов, можно разделить на две подгруппы: органы общего и административного надзора.

Муниципальные органы не входят в систему государственных органов, и организационное обособление не позволяет большинству контролирующих субъектов следить за целесообразностью деятельности местных органов. Контроль за целесообразностью (эффективностью) возможен, как правило, только при наличии соподчиненности между контролирующим и подконтрольным субъектом. Однако в системе субъектов административного права существуют субъекты (должностные лица и органы), которые способны осуществлять контроль за законностью и целесообразностью (эффективностью) деятельности муниципальных органов. Данные субъекты и составляют третью группу, они обеспечивают законность и эффективность деятельности муниципальных органов. Это две организационно обособленные подгруппы субъектов.

К первой подгруппе, прежде всего, относятся сами органы местного самоуправления, которые ведут контроль в системе местных органов за решением полного спектра вопросов местного значения. Например, местная администрация и ее глава подконтрольны и подотчетны представительному органу муниципального образования^[124]. В свою очередь, глава администрации контролирует деятельность комитетов, отделов, управлений, входящих в состав администрации^[125]. При этом контроль ведется как за законностью, так и за целесообразностью (эффективностью) деятельности данных структурных подразделений и их должностных лиц.

Ко второй подгруппе могут относиться государственные органы и должностные лица, контролирующие исполнение отдельных переданных государственных полномочий и рациональное использование предоставленных финансовых ресурсов. Контроль в данных направлениях ведется с точки зрения законности и целесообразности работы местных органов. Так, к примеру, в законе Ленинградской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» закрепляется, что органы государственной власти проводят контроль за реализацией муниципальными органами делегированных государственных полномочий «путем проведения проверок, заслушивания отчетов о проделанной работе, анализа и проверки планово-отчетной документации, получения информации, проведения оценки эффективности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с показателями эффективности деятельности»^[126]. Как видно, проверяется не только законность, но и эффективность исполнения переданных полномочий.

При этом муниципальные органы должны координировать свою работу с органами государственной власти. Государственные органы осуществляют руководство и контроль за исполнением отдельных государственных полномочий^[127] органами местного самоуправления, которые им переданы (делегированы). Уполномоченные государственные органы могут отменять местные правовые акты, а также приостанавливать их действие^[128].

В зависимости от объема контрольных полномочий за деятельностью муниципальных органов можно выделить три группы субъектов:

- первая группа - субъекты, наделенные полномочиями по нормативному регулятиванию деятельности муниципальных органов, но не осуществляющие за ними контроль;

- вторая группа - субъекты, проверяющие законность в деятельности муниципальных органов. В зависимости от полномочий их можно разделить на органы общего надзора (Прокуратура РФ) и органы административного надзора (Государственная противопожарная служба, Федеральное медико-биологическое агентство, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и т. д.);

- третья группа - субъекты, контролирующие законность и целесообразность (эффективность) деятельности органов местного самоуправления. Сюда относятся сами муниципальные органы, контролирующие реализацию вопросов местного значения, а также государственные органы, контролирующие исполнение переданных местным органам отдельных государственных полномочий, а также использование финансовых средств, переданных из государственного бюджета.

Данная классификация позволяет разделить субъекты, осуществляющие контроль за работой местных органов, в зависимости от объема контрольных полномочий и пределов вмешательства в деятельность местных органов. Определение пределов вмешательства позволяет систематизировать способы и методы, применяемые контролирующими органами. Например, органы третьей группы (следящие как за законностью, так и за целесообразностью) могут отменять правовые акты, которые приняты местными органами и должностными лицами, в то время как должностные лица и органы из первой группы лишены таких полномочий.

Как видно из вышесказанного, муниципальные органы являются самостоятельными субъектами административного права, которые имеют особый административно-правовой статус. Включение местных органов в систему управления в государстве автоматически включает их в число субъектов, за которыми со стороны государства может осуществляться контроль и надзор. При этом то, какие именно способы обеспечения законности могут быть задействованы для установления и поддержания режима законности внутри определенного муниципального образования, зависит от субъекта, обеспечивающего законность, и предмета проверки. Проверку соблюдения законности в деятельности муниципальных органов способны осуществлять многие субъекты, цели и задачи которых зависят от объема контрольных полномочий и места данного субъекта в системе управления, сложившейся в государстве.

Конституция Российской Федерации устанавливает три уровня управления в государстве: федеральный, региональный и местный. На данных уровнях располагаются органы и должностные лица, задействованные в процессе создания и поддержания режима законности в муниципальном образовании. Для достижения целей настоящего диссертационного исследования необходимо изучить, какими полномочиями обладает каждый из этих субъектов, как система децентрализации власти по вертикали отражается на способности конкретного субъекта влиять на деятельность местных органов. Исходя из конституционного строя России можно выделить следующие группы субъектов, обеспечивающих законность в работе органов муниципального уровня:

- федеральные органы власти и их должностные лица, к ним относятся законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти, Президент РФ и Прокуратура РФ;

- региональные органы, в лице представительных (законодательных), исполнительных, а также судебных органов субъектов Российской Федерации, и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации);

- органы муниципального управления и их должностные лица, которые обеспечивают законность в системе органов местного самоуправления.

Приведенная классификация позволяет уяснить место и роль каждого субъекта, обеспечивающего законность в деятельности органов местного самоуправления, связать их полномочия с уровнем власти и выявить специфические черты, присущие федеральным, региональным и местным органам и должностным лицам. Данная классификация определила структуру и содержание второй главы диссертационного исследования.