<<
>>

§ 2. Современные представления о юридической природе избирательного права

Что касается сущности природы избирательного права, то, как мы знаем из практики, последующие события, в том числе и октябрьские 1917 г., не изменили в этом плане сути государства, более того, они абсолютизировали монопольное право государственной власти в своем интересе посредством закона и подзаконного акта устанавливать правила и наделять полномочиями граждан по формированию представительных органов власти и выбора должностных лиц в том объеме, какой соответствовал интересам только государственной власти.

В ранний советский период вопросы юридической природы избирательного права как таковые не ставились. Изучение и анализ избирательных прав не стимулировались, поскольку их рассмотрение непременно выводило на анализ прав и свобод человека и гражданина в советском обществе, а эта тема в такой постановке вызывала негативную реакцию у компетентных органов. Поэтому в довольно редких работах, посвященных избирательному праву, больше использовалась категория «избирательная система», которая отождествлялась с «избирательным правом».

На более позднем этапе советского строительства эти понятия отчасти разводились. Появились работы о народном представительстве, народном суверенитете1. Несмотря на то что фундаментальных работ по избирательному праву так и не появилось, этой проблемы касались М.А. Рейснер, В.Н. Дурденевский, позже А.И. Ким, В.В. Маклаков, В.В. Альхименко, И.А. Азовкин и др.

В наше время вопросы юридической природы избирательного права затрагиваются в работах С.Д. Князева, В.И. Васильева, А.Е. Постникова, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, А.А. Вешнякова, С.А. Авакьяна, В.В. Смирнова и некоторых других исследователей. В этом плане следует отметить ряд работ Ю.А. Веденеева, который дал развернутую характеристику некоторым аспектам юридической природы избирательного права. Он делает ряд важных замечаний о том, что избирательная власть выражает фундаментальное разделение между обществом и государством функции политического господства и управления, а избирательное право фиксирует политико-правовые границы и гарантии их взаимодействия и взаимозависимости[90] [91].

Рассматривая нормы избирательного права с точки зрения регулирования отношений, связанных с использованием важнейших политических ресурсов — времени пребывания у власти и методов перемещения в неоднородном социальном пространстве, автор отмечает: «Природа этого права двойственна. С одной стороны, оно должно обеспечить нормальное развитие и демократическое воспроизводство выборных законодательных и исполнительных институтов государственной власти, периодическую смену и ротацию власти по итогам демократических конституционных выборов. С другой — защищать само государство от притязаний на монопольное использование государственных институтов любыми политически активными социальными, этноконфессиальными, бюрократическими и иными группами»[92]. Напомним, что анализ природы избирательного права Ю.А. Веденеевым проводился с точки зрения политико-правового подхода, а не формально-юридического, однако его вывод о двойственной природе избирательного права может рассматриваться в более широком контексте.

Что касается политико-правового подхода к проблемам избирательного права, то, как представляется, этот подход является не только превалирующим в силу причин, ранее указанных нами, но и в значительной степени абсолютизированным. В литературе, в частности в учебно-практическом курсе «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», постоянно указывается, что избирательная система обеспечивает «ротацию власти» и ее передачу, что избирательное право определяет «сферу политической свободы личности», а также «содержание политической правосубъектности» и относится к категории публичного политического права, что она связана с «политической деятельностью граждан и их общественно-политических объединений», избирательный процесс является разновидностью политического процесса, что ст.

32 Конституции РФ устанавливает «политическое субъективное право», выборы рассматриваются как «политическая ценность», «политическое волеизъявление граждан», фундаментальные начала избирательного процесса отражают «демократическую природу выборов как политического института народовластия»1 и т.д.

Авторам данного учебника вторят и другие издания. Например, в учебнике для вузов «Конституционное право зарубежных стран» утверждается, что в «демократических государствах проведение выборов является основной формой и способом борьбы за обладание государственной властью или формой участия в контроле за ее осуществлением»[93] [94]. Неточность формулировки очевидна, поскольку посредством выборов формируются и представительные органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Но дело даже не в этом. Здесь мы видим опять ту же посылку, что выборы завязываются на государственной власти, а не на функциональной деятельности по управлению обществом и государством на основе полномочий, которыми наделен конкретный представительный орган законом.

Д.Б. Катков и Е.В. Корчиго вроде и избежали подобной неточности, отмечая, что предметом избирательного права являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и проведения выборов «в органы государственной власти и органы местного самоуправления»1, но фактически руководствуются тем же посылом. Попутно отметим, что не все отношения, складывающиеся при выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, составляют предмет избирательного права.

В предисловии к данному учебнику отмечается, что избирательное право относится к категории политико-правовых явлений, существующих в пограничной области публичной политики и публичного права. И далее: «Это публичное политическое право, связанное с политическим процессом воспроизводства и легитимации публичной власти»[95] [96].

Не ставя под сомнение многие приведенные выше категории и смысловые словосочетания, хотя по отдельным позициям и можно было бы сделать уточнения, хотелось бы обратить внимание лишь на приоритетность политико-правового подхода к анализу юридической природы избирательного права, что, по нашему мнению, не вполне оправданно. Пока при анализе природы избирательного права и избирательного процесса будем исходить из властной, тем более политически властной составляющей, будем привносить в избирательное право элементы политизации в ущерб юридизации отношений, складывающихся в ходе выборов.

Представляется, что в ходе выборов все-таки формируются не политически властные структуры, а структуры, управляющиеся на основе функциональной их деятельности по управлению обществом, государством и местным самоуправлением в рамках властных полномочий, которые делегированы этим структурам управления законом. На выборах депутатам делегируются не властные полномочия, а тем более политические властные полномочия, а право работать в системе управления обществом, государством и местного самоуправления на основе тех властных полномочий, которыми уже наделен соответствующий орган Конституцией и Законом, независимо от того, состоялись ли в него выборы или нет. В данном случае на первое место выступают функциональные характеристики данного органа, а не его властная, а тем более политическая составляющая. В этом залог юридизации отношений, характеризующих предмет избирательного права.

Право управления обществом не является только политическим правом, политическая составляющая далеко не приоритетна в системе управления, в том числе обществом, государством, и местного самоуправления. У нас же постоянно идет гиперболизация политических факторов в управлении этими институтами, что создает неправильное представление о природе избирательного права, дезориентирует избирателя, дает неправильную ориентировку потенциальным депутатам по формированию их профессиональных качеств и качеству работы самого представительного органа.

Конечно, такая ситуация возникла не вдруг и не сразу. В России, к сожалению, с самых достопамятных времен мы наблюдали приоритет власти над законом. Люди видели у власти и защиту, и справедливое решение, и покровительство. С властью не шутили, власть боялись, с властью заигрывали, власть почитали, у власти видели реальную силу. Любая выборная работа на Руси, не имеющая никакого отношения к государству (десятский, кабацкий староста, губной и земские старосты, сборщик вирных платежей и т.д.), рассматривалась как «государева работа». И это было не просто прикосновение к власти. На любой выборной, делегированной, назначенной работе человек получал реальные властные рычаги. Отсюда бюрократический слой в отличие от западных стран в первую очередь наделялся властными полномочиями, а уж затем функциональными, причем реализация функциональной деятельности не требовала выдающихся качеств, достаточно было выдержать какой-то средний уровень. Зато наличие властных полномочий было абсолютным и требовало почти слепого раболепия перед органом или должностным лицом, определявшим полномочия выборного.

Не трудно догадаться, что в такой ситуации больше приходилось думать не о реальных функциях выборному или назначенному в рамках представительной демократии органу или лицу. Складывалась далеко не веберовская модель управления, и ротационная модель меньше всего учитывала функциональные возможности потенциальных кандидатов на «государеву работу», на первое место выступали партийно-политические критерии, но отнюдь не профпригодности.

С появлением в России представительных учреждений парламентского типа к этим факторам добавились политическая ангажированность и чуть позже административный ресурс. Что касается закона и правового регулирования, то на Руси большинство его не знало, механизм правового регулирования не отрабатывался веками. Защиту, как уже указывалось, искали не у закона и правосудия, а у власти. Естественно, эти ментальные факторы российской действительности не могли не сказаться на избирательном праве и избирательном процессе.

В советское время, несмотря на монопартийность, политическая составляющая не только не уменьшилась, но и значительно усилилась, меньше всего представительные органы власти теперь рассматривались как функциональные, управляющие, гораздо выгоднее было их полностью представлять политическими и властными, хотя реальная властная составляющая как раз и была сведена на нет.

Избирательный процесс de facto превращался в беспрерывный идеологический процесс и в значительной части эффективный. Избирательное право, как уже отмечалось, редко упоминаемое в официальных документах (более употребляемая категория — избирательная система), фактически было призвано, формально сохраняя элемент волеизъявления, реально безальтернативного и подконтрольного, обеспечить пропаганду устоев советского общества.

Конечно, в этих условиях юридическая природа избирательного права определялась с чисто позитивистских позиций, более того, право фактически превращалось в обязанность (почетная обязанность, почетный долг), хотя нигде в официальных нормативноправовых актах эта обязанность de jure не закреплялась.

Реформирование избирательной системы во второй половине 80-х годов XX столетия, уменьшив классовую, идеологическую и апологетическую факторность, не коснулось политической составляющей, более того, в значительной степени усилило ее. Фактически избирательный процесс был замкнут на формировании именно властных структур, представительный орган рассматривался только как орган власти, сформированный на основе политических предпочтений. Правда, уже и в это время отдельные исследователи, политологи, юристы предупреждали об опасности абсолютизации политической составляющей выборного процесса и созданных посредством ее представительных органов[97].

Казалось, ситуация радикально изменится в 90-е годы XX в., когда в новой Конституции Российской Федерации появилась 13-я статья, а понятие «политическая партия» было напрочь «изгнано» из избирательного законодательства. В научной литературе и в выступлениях ответственных руководителей неоднократно подчеркивалась необходимость проведения радикальной правовой реформы, высказывались мысли о «юридизации права», в том числе и избирательного, о юридизации политики, осуждалась практика политизации права; естественно, это относилось и к избирательному праву, указывалось на важность деполитизации и деидеологизации общества и соответственно общественных и государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Однако эти важные юридические постулаты периода «романтического либерализма общества и государства» ничуть не поколебали реальных устоев относительно природы представительства, характера представительных органов. Политико-правовой подход к их формированию оставался превалирующим, более того, с середины второй половины 90-х годов прошлого столетия шло постепенное юридическое обрамление политической составляющей избирательного права, которое логически закончилось легализацией политических партий в избирательном законодательстве.

Более того, весь избирательный процесс завязывался на политические партии, обязательным условием для которых становилось участие в выборах. Политическая партия, не принимающая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации (п. 2 ст. 37 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля

2001 г. № 95-ФЗ)1. В соответствии с п. 1 ст. 36 политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Таким образом, политические партии становятся основным субъектом избирательного права.

Фактически эти нормы распространяются и на субъекты Российской Федерации, поскольку в ныне действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» от 12 июня

2002 г. № 67-ФЗ в п. 16 ст. 35 закрепляется правило, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списка кандидатов[98] [99]. Законодательство субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 5 ст. 80 данного Закона должно быть приведено в соответствие с этой нормой Федерального закона.

Таким образом, и в выборах в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат политическая составляющая становится приоритетной. Надо полагать, что без поддержки политических партий вряд ли можно надеяться на победу и в мажоритарных округах. Как известно, по инициативе Президента Российской Федерации в 2005 г. был принят ныне действующий Закон «О выборах депутатов Государственной Думы»[100], в котором закреплены нормы об отказе от мажоритарных принципов формирования Государственной Думы Федерального Собрания и переводе выборной системы полностью на пропорциональные начала, по спискам политических партий. Представляется, что эти предложения, закрепленные в Законе, только иллюстрируют высказанную нами мысль о приоритете политической составляющей в избирательной модели России и ее позитивистской сущности.

Здесь следует сделать одно пояснение. Не сам по себе фактор партийности определяет политико-правовую природу избирательного права. Фактически во всех странах развитой демократии наблюдается этот фактор, выборы строятся на партийной основе, независимо от того, по какой избирательной системе формируется представительный орган власти или избираются высшие должностные лица. Но понятие «партия» на Западе и у нас имеет существенное различие. Понятие «партия» у нас — это больше, чем партия. В этом вопросе мы остались на позициях советского периода, воплотив «лучшие» его традиции, а в некоторых составляющих пошли и дальше, перепутав важнейший институт гражданского общества с государственной структурой. Ведь в советское время государство законом не определяло понятие политической партии, количество ее региональных отделений, количество членов партии, программные и уставные цели и задачи партии, наименование и символику партии, основные принципы деятельности политических партий, способы создания, структуру устава, руководящие органы партии, членство в партии и возраст членов партии, правила приема в партию, денежные средства партии, ее хозяйственную деятельность и т.д. (см. ст. 3, 4, 6, 7, 8, 11, 21, 29, 31 и др. ФЗ «О политических партиях»).

Глава VIII данного Закона полностью посвящена регламентации участия политических партий в выборах и референдумах и фактически сводит на нет все другие целевые программные установки партии, декларированные в п. 4 ст. 3 Закона. Было бы наивно полагать, что этот мощный политический фактор, определяющий позитивную природу избирательного права России, каким-то образом растворится и не будет определять природу представительного ор- гана власти, его политические приоритеты не будут главными в деятельности.

Таким образом, представительные структуры заранее обрекаются не на эффективную функциональную управляющуюся деятельность в рамках определенных законом полномочий, а на реализацию политической составляющей нашего государства, которая на низком профессиональном уровне проявляет свою функциональную деятельность по управлению обществом и государством.

При таком подходе естественное право не может определять природу избирательного права. Как уже показано, в истории правовой мысли отмечаются две концепции в определении природы и сущности прав человека и гражданина в целом. С одной стороны (концепция естественного права), права и свободы человека — это не зависящие от признания государства, неотчуждаемые права, они связывают государство, которое гарантирует и охраняет требования и принципы, обусловленные природой человека. «В этом смысле человек есть “мера вещей”, так как он обладает неотъемлемыми правами, которые не дарованы ему добрым правителем или законодателем»1.

С другой стороны (концепция позитивного права), права человека и гражданина производны от государства, которое по своему усмотрению определяет их вид, содержание и объем, т.е. «дарует» их человеку и гражданину[101] [102]. В связи с этим Г.В. Мальцев отмечает: «Гуманный пафос школы естественного права, отстаивавший неотъемлемость прирожденных прав человека, неизменно приходит в столкновение с реалиями общественной жизни. Позитивистский подход принижает роль человека, утверждает примат государства над личностью»[103]. Правильность данного утверждения не вызывает сомнения, но все-таки отметим, что связывать позитивистский подход с принижением роли человека, наверное, не совсем корректно, поскольку в данном случае речь идет о природе прав человека, где категория «принижение» не отражает реалий позитивизма.

Интересно, что В.В. Альхименко, рассматривая соотношение естественного и позитивного начал в природе прав человека, дифференцирует права, отмечая, что прирожденные права, т.е. имеющие естественно-правовое происхождение, действительно обязывают государственную власть признать их и обеспечить конституционными и иными юридическими гарантиями. К ним он относит такие права, как право на жизнь, на личную неприкосновенность, свободу и др. Однако, отмечает автор, существуют и другие права, которые получают реальное воплощение только благодаря государственной власти, принимающей соответствующие законы, закрепляющие социальные, духовные и материальные права, т.е. имеющие позитивную природу. К ним он относит в том числе право избирать и быть избранным1. Представляется, что эта традиционная посылка в нашей литературе, по справедливому замечанию некоторых авторов, все-таки является несколько упрощенной.

Исследователями, занимающимися изучением проблем избирательного права, высказывается и более глубокое понимание природы избирательного права.

Так, например, Д.Б. Катков и Е.В. Корчиго, безусловно стоящие на позитивистских позициях при рассмотрении данной проблемы, отмечают: «Само право избирать и быть избранным не есть личное, неотъемлемое право человека, принадлежащее ему в силу того, что он человек (как, например, право на жизнь). Субъективное избирательное право обусловлено наличием государства, без государства нет и не может быть избирательного права граждан»[104] [105]. Тем не менее они делают одну существенную оговорку, которая выводит авторов за чисто позитивистские характеристики.

Некоторые исследователи выделяют и второй существенный аспект субъективного избирательного права, а именно то, что выборы являются и формой народовластия и вместе с механизмом формирования органов государства они формируют и публичные органы самоуправления граждан, не отнесенные Конституцией к сфере государственной власти, — органы местного самоуправления. «Два этих аспекта являются двумя сторонами одной медали, в отрыве от друг друга каждый из них становится фикцией: с одной стороны, реализация избирательного права вне процедуры формирования какого-либо органа невозможна, с другой стороны, демократическое государство не может обойтись без выборности своих органов,

основанной на участии в этом процессе граждан, без закрепления субъективного избирательного права»1.

Итак, следуя мысли авторов, видно, что государство не может обойтись без выборности своих органов; чтобы существовать, государство должно упорядочивать свои структуры и осуществлять управляемость в обществе. Это не прихоть государства, а необходимое условие его существования, а поскольку в соответствии с нашей Конституцией только народ является носителем власти, ее единственным источником, а не какой-либо орган государства, которому народом делегируются отдельные властные полномочия, чтобы государство и органы самоуправления могли осуществлять функциональную деятельность по упорядочению общества, его структурулизации и управлению, то властные функции народа имеют не позитивистскую природу, а естественно-правовую.

Народ имеет власть не потому, что он наделяется ею каким- либо государственным законом, а потому, что это естественное его состояние как человека и неотъемлемое его право. Государство, как мы уже отмечали, может попытаться узурпировать властные функции народа, но что из этого происходит, мы знаем из истории. Государство может только признать эту власть народа, обеспечить ее конституционными и иными юридическими гарантиями, охранять на уровне принципов, обусловленных природой человека.

Естественно, выразить свою власть в демократическом государстве народ может непосредственно, через выборы, которые являются формой народовластия и высшим выражением власти народа. Таким образом, субъективное избирательное право выходит за рамки чисто позитивистских характеристик и имеет в значительной степени и естественно-правовую природу.

В связи с этим стоит добавить, что конституционная формулировка: осуществление власти народом через «государственные органы власти и органы местного самоуправления» — не вполне корректна. Во-первых, вызывает нарекания формулировка «орган государственной власти». Единственным источником и носителем власти выступает народ (ч. 1 ст. 2 Конституции РФ), по смыслу норма абсолютная. Только народ, а не «орган государства», то бишь «орган государственной власти».

Орган государства наделяется отдельными властными полномочиями, делегированными ему народом. К сожалению, в Конститу-

ции Российской Федерации отсутствует норма о делегировании отдельных властных полномочий государственным органам — законодательным (представительным), исполнительным и судебным — для осуществления их функциональной деятельности по управлению государством и обществом.

Пока этого нет, орган государства всегда будет ассоциироваться с органом государственной власти, причем реальной, а не декларативной, и приоритет этой «государственной власти» над законом всегда будет сохраняться. Упоминание в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации «органов местного самоуправления» вполне приемлемо. Поэтому данную норму ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации необходимо уточнять и корректировать в следующей редакции: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через избранных и назначенных представителей в органах государства и местного самоуправления, которым на основании закона делегируется ряд властных полномочий народа для осуществления их функциональной деятельности по управлению государством и обществом». Тогда органы государства не будут ассоциироваться с бастионами власти, а будут характеризоваться функциональной деятельностью по управлению общественными и государственными делами. И не более того. Тогда и политико-правовой подход к анализу избирательного права не будет превалирующим. Это, собственно, будет корреспондировать и с ч. 1 той же статьи (ст. 3), по которой, как известно, единственным источником власти в Российской Федерации является его многонациональный народ. Тогда «заиграет» и ч. 4 ст. 3, по которой никто не может присваивать власть в Российской Федерации: ни государственный орган, как было в 1993 г., ни политическая партия, как было в 1917 г.

Но тем не менее на сегодня, на наш взгляд, подход к определению природы избирательного права остается полностью позитивистским, совершенно игнорирующим естественно-правовые основы природы избирательного права. В этой ситуации, как представляется, более предпочтительной остается позиция Ю.А. Веденеева, высказанная им ранее, о двойственной природе избирательного права[106]. Без учета этого фактора всегда будут возможности легального злоупотребления избирательным правом со стороны государства, действующего в своих, государственных интересах, монополизирующего полномочия по наделению этими правами избирателей и устанавливающего свой, выгодный ему порядок реализации волеизъявления гражданами нашей страны.

<< | >>
Источник: В.О. Лучин, В.Н. Беленовский, Т.М. Пряхина, Н.Д. Эриашвили, М.В. Максютин, В.В. Шуленин, В.А. Виноградов. Избирательное право России: учебник для студентов вузов, И33 обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [В.О. Лучин и др.]; под ред. В.О. Лучина. — 2-е изд., пере- раб. и доп. — М. Закон и право,2010. — 735 с.. 2010
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 2. Современные представления о юридической природе избирательного права:

  1. §1. Понятие, предмет и система избирательного права Российской Федерации
  2. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  4. §2. Право на безопасность в системе личных прав.
  5. § 1. Понятие, сущность и природа политических прав и свобод граждан в России, их развитие в современном государстве
  6. Новое избирательное право
  7. Теоретические представления о сущности юридической ответственности
  8. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве
  9. Судебная практика как институт защиты избирательных прав
  10. Предмет и метод избирательного права
  11. Нормы избирательного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -