Предисловие

Свобода собраний, наряду со свободой слова, правом на объединение, участием в выборах, в референдуме и правом на обращения, относится к числу политических прав и свобод человека и гражданина, закреплённых в действующей Конституции Российской Федерации.

Во всём мире, и Россия не является исключением, свобода собраний сформировалась как одна из форм протеста населения против политики, проводимой правящей властью. Исторически, если не считать крестьянских восстаний, голодных бунтов и стачечного движения рабочего класса, эта форма политической борьбы сформировалась в нашей стране в начале XX столетия. 9(22) января 1905 г. царскими войсками в Петербурге расстреляна мирная демонстрация рабочих и членов их семей, организованная Союзом фабрично-заводских рабочих (руководитель - Г. Гапон). Участники манифестации (140 тыс. человек) направлялись к императору Николаю II, чтобы вручить ему петицию со своими требованиями. В результате - погибло свыше 1000 человек. Это событие положило начало Первой русской буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг.

В период подъёма революционного движения Император Николай II издал Высочайший манифест "Об усовершенствовании государственного порядка", ставший первым нормативным актом в истории России, юридически регламентировавшим свободу собраний. "...На обязанность Правительства, - говорилось в Манифесте, - возлагаем Мы выполнение непреклонной нашей воли:

1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов..."*(1).

Однако спустя сутки после торжественного оглашения Манифеста во время мирной манифестации в Москве 18 октября 1905 г.

В результате победы Второй буржуазно-демократической революции, как известно, царизм был свергнут, а власть захватило Временное правительство, незамедлительно принявшее 12 апреля 1917 г. "Постановление о собраниях и союзах". Следует отметить, что на словах это был наиболее демократичный нормативный акт о собраниях, когда либо изданный в нашей стране. Он устанавливал, что "все без исключения российские граждане имеют право, без особого на то разрешения, устраивать собрания как в закрытом помещении, так и под открытым небом"*(3). На деле всё было иначе. 4 июля 1917 г. в Петрограде прошла мирная демонстрация под лозунгом: "Вся власть Советам!". В ней участвовало свыше 500 тыс. человек. По приказу Временного правительства демонстрация была разогнана, 56 человек убито, 650 ранено.

17 октября (7 ноября) 1917 г. в результате вооружённого восстания Временное правительство было низложено, государственная власть, как заявляли большевики, перешла в руки рабочих и крестьян. Несмотря на то, что Великая октябрьская социалистическая революция победила во многом благодаря митинговой демократии и свободных собраний и манифестаций, классовый характер этой власти проявился уже в первые дни после победы революции.

14 января 1918 г. бойцами Красной гвардии разогнаны и расстреляны мастеровые, рабочие и служащие станции Тула, собравшиеся на общее собрание для обсуждения вопроса об убийстве большевиком Кожариным двух железнодорожников. 9 мая 1918 г. отрядом красногвардейцев расстреляно общее собрание рабочих Берёзовского завода Екатеринбургского уезда, пытавшихся обсуждать вопрос о переизбрании Совета рабочих депутатов.

Никаких специальных декретов, кроме касающихся "свободных" выборов советов, по регулированию свободы собраний Советская власть на первых порах централизовано не издавала. Исключением является Инструкция НКВД 1918 г. следующего содержания: "Советы должны усилить надзор за печатью, уличной агитацией и зорко следить за всеми происками контрреволюционеров и белогвардейцев, решительно подавлять твёрдой, безжалостной рукой в корне всякую попытку дискредитировать власть рабочих и беднейших крестьян, подрывать её основы"*(4).

Первым актом, официально урегулировавшим свободу собраний на этом этапе исторического развития нашей страны, стала Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. Ст. 15 этого акта гласила: "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний, РСФСР, признавая право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п., предоставляет в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением"*(5). Пожалуй, это был первый и единственные нормативный правовой акт за все годы существования Советской власти, который не только на словах, но и на деле продемонстрировал узко классовый характер рассматриваемого конституционного права. Принятая после образования Советского Союза Конституция СССР от 31 декабря 1924 г. вообще не содержала специальной главы, устанавливающей права граждан нового государства. Зато принятая на её основе Конституция РСФСР от 1 мая 1925 г. в ст. 6 почти дословно текстуально воспроизводила норму о собраниях Конституции 1918 г.*(6)

Практика митинговой демократии не расходилась с предписаниями конституционных норм.

Следующий этап развития права граждан на свободу собраний юридически был оформлен ст. 125 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. В ней говорится: "В соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя, гражданам СССР гарантируется законом:... в) свобода собраний и митингов, г) свобода уличных шествий и демонстраций. Эти права граждан обеспечиваются предоставлением трудящимся и их организациям... общественных зданий, улиц, средств связи и других материальных условий, необходимых для их осуществления"*(7). В целом сохранив классовый подход к нормативному закреплению этой политической свободы, Конституция 1936 г. расширила перечень форм реализации свободы собраний и декларировала необходимость принятия закона, регламентирующего порядок проведения этого рода публичных мероприятий.

Однако закон в развитие этой нормы, в отличии от иных норм Конституции, так и не был принят. Разумеется, это не означает, что стихийные манифестации в этот период не проводились. Однако в период с 1929 по 1956 гг. сообщения о манифестациях граждан в периодической печати отсутствуют. И возобновляются они только в период так называемой "хрущёвской оттепели".

5-9 марта 1956 г. многотысячные демонстрации и митинги прошли в Тбилиси, Батуми, Кутаиси, Рустави, Сухуми и др. городах Грузинской ССР Их участники требовали отмены решений XX съезда КПСС и восстановления "доброго имени" вождя - И.В.

2 Ноября 1956 г. в Вильнюсе и Каунасе прошли демонстрации литовской молодёжи в связи с проведением не признаваемого властями Дня поминовения усопших. Были проведены аресты участников, несколько человек исключили из учебных заведений. 24-27 ноября 1956 г. в Грозном прошла манифестация в связи с убийством ингушем русского рабочего из-за ссоры на танцах. Участники митинга, около 10 тыс. человек пришли с гробом убитого к обкому партии и ворвались в здание, разбрасывались листовки, была зачитана резолюция политического характера. При попытке захвата митингующими телеграфа военные применили оружие.

30 июня 1961 г. во время похорон в Муроме мастера радиозавода, умершего, как полагают, от побоев в милиции, рабочие смяли милицейский кордон, препятствующий движению похоронной процессии по ул. Ленина, и, дойдя до горотдела милиции, устроили митинг. Милиция сопротивления не оказывала. К вечеру толпа разошлась. Шесть участников "беспорядков" были осуждены, трое из них приговорены к расстрелу.

Начало июня 1962 г. В связи с повышением цен на продукты питания во многих городах состоялись манифестации рабочих. В Новочеркасске была расстреляна семитысячная демонстрация: 24 убитых, 39 ранены, 105 участников осуждены, семеро из них расстреляны.

А в это время параллельно со стихийными манифестациями в крупных городах проходили официальные демонстрации, посвящённые законодательно установленным праздничным датам: Первомаю, Дню Победы и годовщине Великой октябрьской революции, не только санкционированные, но и организованные официальной властью СССР.

В апреле 1965 г. была организована первая неофициальная демонстрация в Москве. По инициативе молодёжной литературной группы СМОГ около 200 человек собрались у Центрального дома литераторов с лозунгами, содержащими требования творческих свобод.

24 апреля 1965 г. прошло несанкционированное 100-тысячное траурное шествие в Ереване в связи с 50-летием геноцида армян турками. После столкновения с милицией демонстранты были разогнаны с помощью заранее подготовленных пожарных машин.

5 декабря 1965 г. прошёл первый митинг правозащитников на Пушкинской площади в Москве с требованием освобождения арестованных КГБ писателей Ю.М. Даниэля и А.Д. Синявского. Митинг был разогнан. Из 200 участников 20 задержаны. Почти 40 студентов исключены из институтов.

16 мая 1966 г. в Москве перед зданием ЦК КПСС была разогнана демонстрация 500 баптистов, требовавших прекращения религиозных репрессий. 8 октября 1966 г. прошёл митинг крымских татар в Андижане (2 тыс. чел.) и Бекабаде (более 2 тыс. чел.). При разгоне митингов милицией использовались брандспойнты, дымовые шашки, дубинки. 22 января 1967 г. прошёл митинг на Пушкинской площади в Москве в защиту арестованных правозащитников Ю. Галанского, А. Добровольского и др. Задержанные более 10 участников осуждены на сроки до трёх лет по ст. 190-3 УК РСФСР "Организация, а равно активное участие в групповых действиях, грубо нарушивших общественный порядок или сопряжённых с явным неповиновением законным требованиям представителей власти или повлекшими нарушение работы транспорта, государственных, общественных учреждений и предприятий"*(8). Статья внесена в Кодекс Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 сентября 1966 г. специально для наказания участников несанкционированных мероприятий и действовала до вступления в силу нового УК РФ.

22 мая 1967 г. во время традиционного собрания и возложения цветов к памятнику Т.Г. Шевчено в Киеве милицией было задержано несколько человек. Под давлением манифестантов задержанных отпустили. 2 сентября 1967 г. милиция разогнала в Ташкенте многотысячную демонстрацию крымских татар. Задержано 160 человек, из них 10 - осуждены. 24-26 июля 1968 г. 700 турок-месхетинцев, выселенных из Грузии в 1944 г., провели митинг у Дома правительства Грузии. Первый секретарь ЦК КП Грузии В.П. Мжаванадзе обещал выполнить требования демонстрантов. Обещание не было выполнено.

25 августа 1968 г. прошла демонстрация протеста на Красной площади в Москве против вторжения советских войск в ЧССР. Шестеро участников осуждены на сроки от 3 до 5 лет. 21 апреля 1969 г. активисты движения турок-месхетинцев протестовали у райкома партии в селе Сааты против ареста их лидера Э. Одабашева. По распоряжению властей Азербайджанской ССР арестованный был освобождён.

В августе 1971 г. 300 евреев-отказников провели митинг в Тбилиси. Получили обещание о решении проблемы с отъездом. Выполнено не было. 18-19 мая 1972 г. похороны Ромаса Каланты, совершившего самосожжение в знак протеста против советской оккупации Литвы вылились в массовую акцию протеста в Каунасе. В город введены войска. 16-19 января 1973 г. тысячи ингушей в Грозном требовали от властей решения проблемы Пригородного района Северной Осетии. Благодаря использованию ими во время манифестации портретов В.П. Ленина и Л.И. Брежнева и их высказываний об интернационализме и дружбе народов, митинг закончился мирно. 28 августа 1976 г. демонстрация немцев-отказников, вышедших с транспарантами в центре Фрунзе, была разогнана милицией. Несколько человек избиты и задержаны милицией.

А между тем Верховный Совет СССР на чрезвычайной сессии 7 октября 1977 г. принял новую Конституцию СССР, содержащую ст. 50 в следующей редакции: "В соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя, гражданам СССР гарантируются свободы: ... собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможности использования печати, телевидения и радио"*(9).

В тот же день литовская молодежь, разгоряченная результатами футбольного матча, двинулась по улицам Вильнюса, выкрикивая лозунги "Долой конституцию оккупантов!", "Свободу Литве!", "Русские, убирайтесь вон!". Задержано 17 человек. 10 октября 1977 г. футбольные фанаты в центре Вильнюса провели ещё более массовое политическое мероприятие. Задержано 44 человека.

12 апреля 1978 г. Верховным Советом РСФСР в развитие Союзной была принята Конституция РСФСР, содержавшая аналогичную формулировку в ст. 48 *(10). В последующие годы стихийные выступления граждан продолжились по всей стране: 14 апреля 1978 г. в Тбилиси, весной 1978 г. во многих городах Абхазии, в течении всего 1978 г. протесты во многих городах страны против приговора членам Хельсинской группы, 4 декабря 1978 г. - в Душанбе, 16-19 июня 1979 г. - в Целинограде, 7-8 октября 1980 - в Таллине, 30 марта 1981 г. - в Тбилиси, 12 октября 1981 г. - около храма Мцхета (Грузия), 24-26 октября 1981 г. В Орджоникидзе, 20 апреля 1982 г. в Москве прошло первое выступление неонацистов, посвящённое дню рождения А. Гитлера*(11).

Начало так называемой "перестройки" не только не остановило процесс проведения стихийных публичных мероприятий, но даже придало ему большую силу. Первое массовое выступление в условиях перестройки произошло 17 декабря 1986 г. в Алма-Ате против назначения Г. Колбина первым секретарём ЦК КП Казахстана. Итог: трое погибли, несколько сот ранено, 99 понесли наказание за участие в массовых беспорядках. Затем в марте 1987 г. Группа "Спасение" в Ленинграде выступила против сноса гостиницы "Англетер". Гостиница была снесена, но восстановлена уже а наши дни. Организатор акции А. Ковалёв избран народным депутатом Ленсовета. В феврале, апреле, мае, июне 1988 г. проходили мероприятия с различным числом участников и целями в Москве и Ленинграде. Доходило до абсурда: в Ленинграде милиция выгнала из колонны первомайских демонстрантов старшеклассников за то, что они несли лозунг "Каждому - по труду!".

29 ноября 1987 г. в Уфе и в апреле 1988 г. в Тушино (Москва) прошли первые массовые экологические митинги. Наконец, власти осознали, что стихийные мероприятия необходимо как-то регулировать. В период 1987-88 гг. исполкомы таких крупных городов как Волгоград, Уфа, Свердловск, Ленинград, Москва, Ленинградская и Московская области и др. утвердили так называемые Временные правила организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных мероприятий*(12). Они отличались некоторым разнообразием, однако в одном были идентичны: в установлении разрешительного порядка проведения публичных мероприятий. В итоге и центральная власть осознала, что речь идёт о регулировании важнейшего конституционного права граждан, после чего Президиум Верховного Совета СССР принял Указ от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций"*(13), сохранивший разрешительный порядок проведения этих мероприятий на основании решения местных властей.

Последующие годы до момента распада СССР прошли в условиях проведения большого числа публичных мероприятий, как в соответствии с названными Временными правилами, так и в нарушение их. Единственное изменение: при проведении массовых мероприятий власть почти не применяла силу для разгона их участников и не подвергала их судебному преследованию. Уже на последнем этапе своего правления Президент СССР М.С. Горбачёв, осознавая повышенное значение центра Москвы для проведении массовых мероприятий, издал Указ "О регламентации проведения массовых мероприятий на территории Москвы в пределах Садового кольца"*(14), отобрав у Моссовета право дачи разрешения на проведение этих и передав его непосредственно Совету Министров СССР Естественно, это решение не уменьшило число стихийных митингов и демонстраций, проводимых в центре столицы.

Параллельно с СССР, РСФСР приступает к разработке собственного законодательства. Начало этой работе в интересующем нас вопросе было положено Декларацией прав и свобод человека и гражданина, утверждённой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1. Именно этим актом впервые в нашей стране был введён уведомительный порядок проведения публичных мероприятий (ст. 19)*(15). Во исполнение Декларации в ст. 49 действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 были внесены соответствующие изменения в ст. 49 Конституции: "Граждане Российской Федерации вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей"*(16).

Параллельно продолжалась работа над проектом новой Конституции Российской Федерации. Так, Постановлением шестого Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. N 2697-1 "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним"*(17) был утверждён промежуточный текст проекта. В соответствии с этим текстом, в ст. 31 проекта Конституции для пикетирования уже не требовалось предварительного уведомления властей. Правда, в окончательной редакции парламентского проекта Конституции в эту норму добавилось совершенно необходимое, на наш взгляд, указание о том, что порядок осуществления этого права устанавливается федеральным законом.*(18) К сожалению, этому проекту не суждено было стать действующим актом, как и проекту Закона Российской Федерации "О свободе собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных мероприятий в РФ", подготовленному автором настоящего комментарий в соавторстве с А.Г. Мещеряковым*(19).

Как известно, после прекращения деятельности Верховного Совета РФ и приостановления действия Конституции России в ред. 1992 г. в ходе всенародного референдума была принята действующая Конституция 1993 г., которая в ст. 31 о собраниях не только не содержит указания на необходимость принятия закона, регламентирующего порядок проведения публичных мероприятий, но в ней отсутствует требование о необходимости предварительного уведомления властей*(20). С формально-юридической точки зрения действующий Основной закон установил абсолютно свободный порядок проведения публичных мероприятий не только без разрешения, но и без уведомления властей. Такой порядок для России с её неустойчивыми демократическими традициями представляется совершенно неприемлемым. Причём по факту он и не был таковым, поскольку ещё до вступления в силу Конституции 1993 г., Президент Российской Федерации издал Указ от 25 мая 1992 г. N 524 "О порядке организации и поведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования"*(21), который сохранял своё действие после вступления в силу новой Конституции и был отменён Указом от 3 ноября 2004 г. N 1392*(22), уже после вступления в силу комментируемого Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(23). В настоящий момент в первоначальный текст Закона внесены изменения Федеральными законами от 8 декабря 2010 г. N 344-ФЗ и от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ *(24).

Столь обширный исторический экскурс является основанием для двух выводов. Во-первых, на протяжении всей истории России XX-XXI веков наблюдается противостояние власти и народа в части реализации такого волеизъявления граждан как свобода манифестаций. Современный этап развития, как об этом свидетельствует активность движения "31" (номер статьи Конституции о свободе собраний, совпадающий с датой проведения очередного митинга), не является исключением. Во-вторых, действующий порядок организации публичных мероприятий в нашей стране далёк от совершенства, что и показано в последующем комментарии Закона. Однако, объективности ради, следует заметить, что митинговая активность части населения страны не всегда зависит от качества законодательства, а больше от качества самой власти.

Дмитриев Ю.,

профессор